О некоторых аспектах единства правового пространства и повышении роли Министерства юстиции РФ в его обеспечении

УДК 342.4
Е.С. ТРЕТЬЯКОВА,
 главный специалист-эксперт отдела экспертизы и изучения законодательства Управления Минюста России по Сибирскому федеральному округу
 
Основной закон Российской Федерации провозглашает Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). В своем докладе на Втором Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008 Д.А. Медведев отметил, что «правовым, а стало быть, и справедливым государством может быть только такое, где и власть, и общество хорошо знают и уважают законы своей страны», и далее — «если мы хотим стать цивилизованным государством — нам нужно прежде всего стать государством правовым». 
 
Таким образом, определяющее условие становления правовой государственности — это обеспечение единства правового пространства Российской Федерации.
Необходимость обеспечения единства правого пространства страны встала перед федеральным центром еще со времени заключения Федеративного договора 1992 года, ознаменовавшего последующее разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В действующей Конституции РФ закрепляются предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения, а также предметы исключительного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71—73). Провозглашен принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ), в соответствии с которым в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). В соответствии с Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300, к одним из основных направлений защиты конституционного строя в России относится обеспечение приоритета федерального законодательства и совершенствования на этой основе законодательства субъектов Российской Федерации, а также разработка организационных и правовых механизмов защиты государственной целостности, обеспечение единства правового пространства и национальных интересов России. Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определены основные полномочия законодательных, представительных органов власти, правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Кроме того, в 2003 году указанный федеральный закон дополнен положениями о принципах и порядке разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации.
Термин «правовое пространство» не имеет четкого определения ни в правовой науке, ни в федеральном законодательстве. В научной литературе понятие правового пространства нередко связывают с  пространственно-территориальной составляющей, т. е. понятие «пространство» интерпретируется как «территориальные пределы функционирования государственной власти»[1]. Представляется, что единое правовое пространство Российской Федерации — сфера формирования и действия системы нормативных актов: федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов субъектов Российской Федерации и других нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также общеобязательных актов органов местного самоуправления[2].
Выдвинутый государством тезис обеспечения единства правового пространства Российской Федерации определил курс на укрепление вертикали власти. Важными звеньями в решении этого вопроса стали институт полномочных представителей Президента РФ по федеральным округам и деятельность главных федеральных инспекторов. Кроме того, элементами механизма обеспечения единства правового пространства наряду с Президентом РФ являются судебные инстанции, органы прокуратуры и юстиции.
Указом Президента РФ от 03.12.1994 № 2147 «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» (в настоящее время утратил силу) Правительству РФ в месячный срок вменялась обязанность принять меры по обеспечению Министерством юстиции РФ функций проведения юридической экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В дальнейшем постановлением Правительства РФ от 03.06.1995  № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» на Минюст России и его территориальные органы в субъектах Российской Федерации была возложена дополнительная функция — обеспечение единства правового пространства России, причем в рамках осуществления данной функции предоставлено полномочие по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Деятельность Минюста России регламентирована Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации».
Обеспечение единства правового пространства Российской Федерации — это одно из наиболее важных направлений работы Минюста России. Важно сделать акцент именно на лексическом значении слова «обеспечение», происходящего от глагола «обеспечить», т. е. сделать возможным, действительным, реально выполнимым[3]. Таким образом, обеспечение единства правового пространства — цель вполне реальная и выполнимая. Однако деятельность, направленная на такое обеспечение, непрерывна и требует постоянного совершенствования,  поиска путей ее оптимизации.
Очевидно, что принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации различного рода нормативных правовых актов на практике порождает огромный массив регионального законодательства, который в совокупности с федеральным законодательством образует правовое пространство страны. Президент РФ в Указе от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» обозначил курс на приведение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие федеральному законодательству, на формирование единого правового пространства России.
Для достижения указанной цели создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации  — федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее — федеральный регистр). На высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) возложена обязанность в 7-дневный срок после принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации обеспечивать направление их копий, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов России, для их включения в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы. Названный Указ Президента России позволил сформировать единую базу данных, содержащую все региональное законодательство страны. В масштабах огромной территории и федерального государственного устройства такая база данных жизненно необходима. Ведение федерального регистра возложено на Минюст России. Вместе с тем федеральный регистр предназначен не только для служебного пользования; это также и база данных, способствующая реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации, созданию условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями. Федеральный регистр создает единое информационное пространство, поскольку с его помощью представляется возможным проследить законодательную базу любого субъекта Российской Федерации, проанализировать, как реализуются региональными властями полномочия, предоставленные им федеральным центром. Так, например, можно отследить, как  выполняются и какими темпами реализуются в субъектах Российской Федерации национальные проекты, обозначенные Президентом РФ.
Естественно, развитие федерального и регионального нормотворчества — процесс постоянный и непрерывный, а полномочия, закрепленные федеральным центром за регионами, не являются раз и навсегда установленной данностью. Например, федеральные законы от 31.12.2005 № 199-ФЗ, от 29.12.2006 № 258-ФЗ, от 18.10.2007 № 230-ФЗ с единым названием «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» существенно изменили полномочия субъектов Российской Федерации. Кроме того, достаточно часто вносятся изменения и в федеральные нормативные правовые акты. Министерство юстиции РФ призвано, прежде всего, обеспечивать такое соотношение федерального и регионального законодательства, при котором не нарушались бы права и законные интересы граждан и государства.
Проблема несоответствия между федеральным и региональным законодательством в той или иной степени касается всех федеративных государств. Однако в Российской Федерации ввиду сложного федеративного устройства такая проблема чрезвычайно актуальна и требует решения со стороны государства, а также теоретического и практического осмысления.
На пути построения единства правового пространства перед Минюстом России встает проблема несвоевременного приведения региональных актов, в том числе конституций (уставов), в соответствие федеральному законодательству. Одна из причин возникновения обозначенной проблемы состоит в том, что функции по проведению юридической экспертизы возложены на Минюст России подзаконными нормативными актами. Необходимо, по нашему мнению, закрепить на уровне федерального закона, а не подзаконного нормативного правового акта само полномочие Министерства юстиции РФ по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В таком федеральном законе необходимо определить понятие юридической экспертизы, в том числе экспертизы конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, и самое главное — процедуру взаимодействия органов юстиции с органами власти на местах по приведению региональных актов в соответствие федеральному законодательству. Необходимо, на наш взгляд, предоставить полномочие территориальным органам и структурным подразделениям территориальных органов Минюста России обращаться с экспертными заключениями в суд или в арбитражный суд с требованием о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации недействительными. Возможно, стоит отойти от практики «рекомендательного характера» экспертных заключений и на законодательном уровне предусмотреть санкции для органов государственной власти субъектов Российской Федерации за несвоевременное реагирование на поступившее экспертное заключение. Таким образом, принятие федерального закона, консолидирующего все действующие правовые акты, которые регламентируют проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, существенно повысит роль Министерства юстиции Российской Федерации в обеспечении единства правового пространства страны.
 
Библиография
1 Барциц И.Н. Правовое пространство: основные признаки и закономерности развития // Ежегодник российского права. — М., 2000. С. 110.
2 См.: Словарь основных понятий, определяющих концепцию мониторинга правового пространства и правоприменительной практики / Программные материалы Второй Всерос. науч.практ. конф. «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики». — М., 2004. С. 50.
3 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под. ред. Н.Ю. Шведовой. — М., 1989. С. 342.