О некоторых аспектах соотношения российского антимонопольного законодательства и конкурентного права Европейского союза

А. КУДАЧКИН

Современный мир находится в стадии ускоряющегося экономического, политического и культурного развития, на которую влияют прежде всего глобальные интеграционные процессы. Наиболее ярким отражением этого стала всеобъемлющая европейская интеграция. За полвека появился принципиально новый компонент мирового развития — Европейский союз (ЕС), претендующий на все более значимое место в глобальной расстановке сил.

Россия, как и многие другие государства, стремится к налаживанию и укреплению отношений с ЕС. Интерес к сотрудничеству между Россией и ЕС не только связан с внешними отношениями нашего государства с окружающим миром, но и касается глубинных основ российской внутренней жизни. Необходимым условием партнерства и сотрудничества, предусмотренным практически во всех договорах и соглашениях между Россией и ЕС, является сближение законодательства нашей страны с законодательством ЕС. Цель сближения — устранить различия в законодательстве, связанные с национальными традициями, уровнем экономического и правового развития и т. д. Одной из правовых отраслей, в которой происходит это сближение, является антимонопольное законодательство.

Согласно базовым положениям российского законодательства (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью правовой системы нашей страны. Если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, применяются правила международного договора. Это конституционное положение в равной мере можно отнести ко всем отраслям российского законодательства. В частности, Законом РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее — Закон о конкуренции) было предусмотрено, что если международным договором России установлены иные правила, чем те, которые содержатся в российском антимонопольном законодательстве, то применяются правила международного договора.

Особое место в правовой системе России занимают нормы о конкуренции, содержащиеся в Соглашениях о партнерстве и сотрудничестве, учреждающих партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, 1994 года (далее — СПС). Вопросам конкуренции посвящена ст. 53. Она налагает на участников международного договора обязательства работать над устранением ограничения конкуренции.

Ограничение конкуренции возможно двух видов — предприятиями и государством. Стороны для выполнения своих обязательств в области конкуренции должны обеспечить как наличие законов, касающихся ограничения конкуренции, так и их применение.

Соответствующее законодательство, касающееся ограничения конкуренции как предприятиями, так и государственными органами, имелось в России и до подписания СПС. Закон о конкуренции относит к субъектам монополистической деятельности не только хозяйствующие субъекты, но и федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления (ст. 7). Оценка антимонопольного законодательства России нужна как для определения необходимости его изменения или принятия новых нормативных актов в этой сфере с целью исполнения обязательств, вытекающих из СПС, так и для правоприменительной практики. Правила международного договора применяются и в том случае, если ими установлены иные нормы, чем те, что содержатся в российском антимонопольном законодательстве. Последнее касается ограничения конкуренции государством, так как требования к законодательству, регулирующему пресечение антиконкурентных действий государственных органов, содержатся в СПС (п. 2.4 ст. 53). Там же установлен срок имплементации сторонами этой нормы.

В соответствии со ст. 55 СПС Россия взяла на себя обязательство стремиться к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества. Обязательство касается и правил конкуренции других отраслей права, регулирующих предпринимательские отношения (п. 2).

Пункт 2.4 ст. 53 СПС в более сжатой форме почти полностью повторяет положения, содержащиеся в статьях 37 и 90 Римского договора 1957 года; используются одни и те же термины. С точки зрения юридической техники этот пункт СПС сформулирован значительно лучше, что стало, по-видимому, следствием учета правоприменительной практики Римского договора. Устранена неоправданная разбросанность норм, регулирующих одни и те же отношения, не только по статьям, но и по разделам договора. Так, ст. 90 включена в главу 1 «Правила о конкуренции» разд. 5 «Общие правила о конкуренции, налогообложении и сближении правовых систем», а ст. 37 — в главу 2 «Устранение количественных ограничений между государствами-членами» разд. 1 «Свободное передвижение товаров» Римского договора. Часть 1 п. 2.4 ст. 53 СПС, касающаяся государственной монополии коммерческого характера, соответствует ст. 37 Римского договора, а ч. 2 этой нормы СПС о государственных предприятиях и предприятиях с исключительными правами — его ст. 90.

Понятие государственного предприятия, содержащееся в международных договорах, отличается от понятия, применяемого для целей гражданского законодательства России. Определение, применяемое для целей Римского договора, дано Комиссией ЕС в Директиве 80/723/ЕЕС 1980 года. Оно очень объемно и включает в себя не только те предприятия, имущество которых принадлежит на праве собственности государству, но и различные виды компаний, деятельность которых может определяться государством на основании его преобладающего участия в уставном капитале либо каким-либо иным способом, например путем владения золотой акцией.

В России под государственными предприятиями понимаются коммерческие юридические лица, которым передается для осуществления предпринимательской деятельности в хозяйственное ведение или оперативное управление имущество, право собственности на которое остается у государства (статьи 114 и 115 ГК РФ). Хозяйственное общество, в чьем уставном капитале даже 100% акций (долей) принадлежит государству, не подпадает под понятие государственного предприятия в том смысле, в каком оно используется в гражданском и, следовательно, в антимонопольном законодательстве России.

Кроме того, Директива 80/723/ЕЕС 1980 года широко толкует понятие государственных органов, включая в него государства, региональные власти и органы местного самоуправления, а значит, распространяет действие ст. 90 на отношения, влияющие на конкуренцию, в которых участвуют муниципальные органы и предприятия. В соответствии с российским законодательством органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и управления, но в то же время статьями 7 и 8 Закона о конкуренции они отнесены к субъектам монополистической деятельности наряду с государственными органами и на них в полном объеме распространяются запреты, установленные этими нормами.

Что касается приравненных ст. 90 Римского договора и п. 2.4 ст. 53 СПС к государственным предприятиям предприятий, которым предоставлены исключительные или специальные права, то запрет на установление для них правового режима, ограничивающего конкуренцию, корреспондирует с запретами для властных органов, установленными Законом о конкуренции. Им запрещено совершать любые действия или принимать любые акты, вводящие ограничения на осуществление предпринимательской деятельности в какой-либо сфере либо направленные на устранение с рынков товаров хозяйствующих субъектов (статьи 7 и 8).

Наделение предприятий исключительными правами в нашей стране квалифицируется, как правило, в соответствии со ст. 8 Закона о конкуренции. Для наделения предприятия такими правами обычно требуется или его инициатива, или его согласие по этому вопросу. Разница между российскими и европейскими нормами (исключая, конечно же, субъектный состав участников регулируемых ими правоотношений, обусловленный различным юридическим статусом международных договоров и национальных законов, в которых они содержатся) заключается лишь в юридической технике, а не в сути. Закон о конкуренции устанавливает общий запрет для государственных органов ограничивать конкуренцию и дает примерный перечень действий, содержащих составы нарушений такого запрета. Римский договор устанавливает требования к государствам-членам не ограничивать конкуренцию при выполнении своих функций в сфере предпринимательской деятельности (либо в качестве субъекта этой деятельности, учреждая государственные предприятия и участвуя в руководстве ими, осуществляя права собственника акций предприятий либо выполняя властные полномочия по регулированию предпринимательской деятельности).

Существенной разницы между понятиями «исключительные права» и «специальные права» не существует. Точнее, понятие исключительных прав шире и включает в себя понятие специальных прав. Определение специальных прав дано в Директиве Комиссии ЕС 94/46/ЕС 1994 года. Из него следует, что под такими правами понимаются те, которыми наделен определенный ограниченный круг лиц, т. е. это исключительные права не одного, а нескольких лиц, состав которых является закрытым. Отсутствие в п. 2.4 ст. 53 СПС термина «предприятия, наделенные специальными правами» не делает его отличным   от соответствующих положений статей 37 и 90 Римского договора, точно так же, как и замена терминов «государственные монополии, носящие коммерческий характер» и «фискальные монополии», содержащихся в статьях 37 и 90 Римского договора, на термин «государственные монополии коммерческого характера» в СПС.

Обязательства России в сфере конкуренции в отношении регулирования деятельности государственных предприятий, вытекающие из нормы п. 2.4 ст. 53 СПС, касаются как государственных и муниципальных унитарных предприятий, так и практически неограниченного круга хозяйствующих субъектов. Понятие «государственные монополии, носящие коммерческий характер» дается в ст. 37 Римского договора. Оно включает в себя любые органы, при помощи которых государство де-юре или де-факто, прямо или косвенно осуществляет контроль, определяет или существенно влияет на импорт или экспорт между государствами-членами. Этой норме соответствуют положения ст. 7 Закона о конкуренции в части, запрещающей государственным органам устанавливать запреты на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров, за исключением случаев, установленных российским законодательством.

Законодательство России не устанавливает преимуществ для государственных и муниципальных предприятий в сфере предпринимательской деятельности. Антимонопольное законодательство (поскольку понятие хозяйствующего субъекта включает в себя все виды субъектов предпринимательской деятельности), запрещая принимать властным органам любые акты или совершать действия в отношении любых предприятий, если такие акты или действия имеют или могут иметь отрицательные последствия для конкуренции, полностью перекрывает запреты ограничения конкуренции государством, установленные нормами Римского договора и включенными в п. 2.4 ст. 53 СПС.

В СПС отсутствует термин «службы общего экономического значения», применяемый в Римском договоре (п. 2 ст. 90). Под это понятие подпадают предприятия — субъекты таких рынков, состояние которых в соответствии с Федеральным законом от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее — Закон о естественных монополиях) определяется как естественная монополия. Только российское законодательство в качестве классифицирующего признака для отнесения предприятий к субъектам естественных монополий учитывает отсутствие конкуренции на рынке определенного товара, обусловленное прежде всего технологическими причинами, а право ЕС — социально-общественную значимость производимого такими предприятиями товара.

Понятие «службы общего экономического значения» используется совместно с понятием «предприятия, наделенные специальными или исключительными правами», и второе полностью покрывает первое. Оно использовано для того, чтобы установить обязанность государств-членов обеспечить применение к таким предприятиям правил о конкуренции. С этой точки зрения российское законодательство полностью совместимо с правом Европейских сообществ, поскольку Закон о конкуренции применяется к субъектам естественных монополий практически без ограничений. Это подтвердил и Президиум Высшего арбитражного суда РФ в своем обзоре практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства (п. 13 информационного письма от 30.03.1998 № 32), тем самым поставив точку в споре о применимости антимонопольного законодательства к субъектам естественных монополий, длящемся с момента принятия Закона о естественных монополиях.

Российское антимонопольное законодательство полностью соответствует обязательствам, принятым нашей страной в соответствии с положениями п. 2.4 ст. 53 СПС, и совместимо с конкурентным правом ЕС в части, касающейся норм, направленных на пресечение антиконкурентных действий властных органов. Принятия специальных изменений и дополнений к Закону о конкуренции для исполнения обязательств, вытекающих из нормы международного договора России, не требуется. Это не означает, что нормы нашего Закона не могут быть изменены, но в случае подготовки изменений необходимо принимать во внимание соответствующие положения СПС.

Антимонопольное законодательство основывается прежде всего на Конституции РФ, на которой базируется остальное антимонопольное законодательство. Согласно ч. 1 ст. 8 и ч. 2 ст. 34 Конституции РФ в России гарантируется поддержка конкуренции и не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. В Законе о конкуренции получили свое нормативное развитие конституционные гарантии в сфере экономических отношений.

Основные начала (принципы) гражданского законодательства также базируются на тех же конституционных нормах. К этим началам относится и принцип беспрепятственного осуществления гражданских прав (ст. 1 ГК РФ). Гражданские права могут быть ограничены лишь на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, т. е. ограничение прав хозяйствующих субъектов на их выход на определенные рынки путем предоставления исключительных прав отдельным лицам не допускается в силу нормативных актов, обладающих высшей юридической силой по отношению к другому законодательству. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России.

Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ. Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом (ст. 120). К способам защиты гражданских прав ст. 12 ГК РФ отнесено и неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону. Таким образом, в нашей стране существует процессуальный механизм, обеспечивающий выполнение обязательств, принятых Россией на себя СПС (в том случае, если иные нормативные акты не будут соответствовать антимонопольному законодательству), и  соответствующий международным договорам России. Арбитражные суды накопили достаточный опыт контроля за соответствием закону и международным договорам подзаконных нормативных актов в порядке, установленном ст. 120 Конституции РФ.

Чтобы оценить практическое значение нормы п. 2.4 ст. 53 СПС для российских хозяйствующих субъектов, необходимо учитывать следующие обстоятельства. Обязательства этой нормы относятся не только к России, но и ко всем участникам СПС. СПС относится к так называемым смешанным международным договорам, т. е. к договорам, участниками которых являются два вида субъектов международного публичного права — государство и международная организация (причем носящая наднациональный характер). СПС заключено между Сообществом и действующими совместно с ним государствами-членами, с одной стороны, и Россией — с другой.

Положениям СПС должны соответствовать следующие акты и действия России:

· акты (нормативные и ненормативные) Сообщества;

· акты государств—членов Сообщества;

· действия, предпринимаемые Сообществом в случае нарушения его государствами-членами статей 37 и 90 Римского договора (при их нарушении автоматически будет нарушен п. 2.4 ст. 53 СПС).

Российские хозяйствующие субъекты, работающие на соответствующих рынках ЕС, могут апеллировать к норме п. 2.4 ст. 53 СПС, если правовой режим, установленный для хозяйствующих субъектов в той или иной сфере рынков Сообщества, будет ограничивать их возможность свободно конкурировать. Однако российские хозяйствующие субъекты не имеют права самостоятельно ставить вопрос о нарушении ст. 53 СПС (в отличие от хозяйствующих субъектов государств—участников ЕС в соответствии с Римским договором). Согласно статьям 53 и 92 СПС вопросы о нарушении ст. 53 могут ставиться сторонами СПС в рамках работы Совета сотрудничества и его рабочего органа — Комитета сотрудничества. Следовательно, хозяйствующие субъекты могут обращаться с заявлениями о нарушении государствами ЕС правил конкуренции, установленных ст. 53 СПС, только в Правительство РФ, которое, в свою очередь, может ставить такие вопросы в рамках деятельности этих органов.

Еще в большей степени по сравнению с ограничением конкуренции государственными органами сходно с европейским российское законодательство, ограничивающее антиконкурентное поведение хозяйствующих субъектов. Это связано с рецепцией соответствующих норм европейского права. Право ЕС оказало большее влияние на российское антимонопольное законодательство в части, ограничивающей антиконкурентные действия государственных органов, чем европейское право, ограничивающее эти действия властных органов. Антиконкурентные действия властных органов, как и хозяйствующих субъектов, в российском антимонопольном законодательстве делятся на самостоятельные и совместные с другими органами или хозяйствующими субъектами (статьи 7 и 8 Закона о конкуренции).

Римский договор устанавливает два вида запретов, направленных на предотвращение ограничения конкуренции: 1) картельные соглашения (ст. 85) и 2) злоупотребление доминирующим положением (ст. 86). Следуя опыту ЕС, российский законодатель также классифицирует монополистическую деятельность хозяйствующих субъектов на два вида: 1) злоупотребление доминирующим положением (ст. 5 Закона о конкуренции) и 2) согласованные действия хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию (ст. 6). Различие в регулировании этих правоотношений состоит лишь в незначительных деталях юридической техники. Так, в Законе о конкуренции (в отличие от Римского договора) на первом месте — норма, устанавливающая запреты на действия, относимые к злоупотреблениям доминирующим положением, а на втором — картельные соглашения. Это объясняется существовавшей на момент принятия Закона о конкуренции структурой российской экономики, характеризовавшейся почти полным отсутствием конкурирующих хозяйствующих субъектов, обладавших потенциальной возможностью вступать в картельные соглашения, и господством доминирующих хозяйствующих субъектов на товарных рынках.

Римский договор не содержит специальных норм о контроле над концентрацией на товарных рынках. Однако, опираясь на положения его статей 85 и 86, Совет ЕС принял специальный Регламент № 4064/89 1989 года, установивший такой контроль. Эти нормы статей первоначально не предназначались для контроля за структурными изменениями на рынках, способными привести к ограничению конкуренции. Закон о конкуренции, учтя, в частности, законодательный опыт ЕС в этой сфере, включил в себя нормы (статьи 17 и 18), в соответствии с которыми осуществляется государственный контроль за изменениями на товарных рынках, чреватыми возникновением или усилением доминирующего положения хозяйствующего субъекта (субъектов) или ограничением конкуренции[1].

Библиография

1 См.: Корнеев В. Российское антимонопольное законодательство и конкурентное право Европейского сообщества // Законодательство и экономика. 2000. № 6. С. 50—60.