О некоторых аспектах эффективности формирования и функционирования системы исполнительной власти (на примере Республики Беларусь)

УДК 342.51

Страницы в журнале: 146-150

В.В. ГОНЧАРОВ,

директор НИИ проблем глобализации, экономики и развития гражданского общества

Проведено исследование оценки эффективности формирования и функционирования системы исполнительной власти на примере Республики Беларусь. Отмечается, что существование эффективной и централизованной системы государственного управления является необходимым условием сохранения страной своего государственного суверенитета, независимости и территориальной целостности. Автор выделяет ряд основных критериев оценки эффективности формирования и функционирования системы исполнительной власти в отдельно взятом государстве на основе анализа различных показателей правового, политического и социально-экономического характера. В статье обосновывается, что в Республике Беларусь достигнуты достаточно крупные успехи в построении эффективной системы исполнительной власти, что подкрепляется рядом критериев оценки эффективности формирования и функционирования системы исполнительной власти в данной стране. Вместе с тем в работе проводится анализ ряда современных внутренних и внешних проблем в формировании и функционировании системы исполнительной власти в Республике Беларусь. Автор считает, что для их разрешения следует осуществить ряд последовательных мероприятий политико-правового и социально-экономического характера.

Ключевые слова: исполнительная власть; оценка эффективности; Республика Беларусь; принципы формирования и функционирования; легитимность; государственный суверенитет; народ; институты непосредственной демократии; контрольно-счетные органы; права, свободы и законные интересы; проблемы; аспекты; мероприятия.

Сохранение государственного суверенитета, независимости и территориальной целостности в любой стране современного мира возможно лишь при условии, если в ней имеется мощный государственный механизм, способный обеспечить не только безопасное и поступательное развитие общества и государства, но и защиту их от внутренних и внешних врагов и конкурентов. В эпоху глобального экономического кризиса, обострения политических противоречий между различными государствами именно наличие оптимального централизованного государственного аппарата позволяет мобилизовать усилия общества и государства для перехода экономики на новые инновационные пути своего развития.

Основу государственного механизма и наиболее активную, многочисленную, гибкую и быстро изменяющуюся его часть составляет исполнительная власть. Следовательно, сохранение и развитие государственности в отдельно взятой стране напрямую зависит от того, насколько правильно и разумно сформирована, как эффективно осуществляет свою деятельность система исполнительной власти государства.

Представляется, что в качестве основных критериев оценки эффективности формирования и функционирования системы исполнительной власти в отдельно взятом государстве можно выделить следующие:

1) насколько функционирование системы исполнительной власти обеспечивает поступательное развитие государства в социально-экономическом плане (этот уровень поступательного развития государства следует оценивать на основе анализа показателей индексов социально-экономического развития государства, например, роста валового внутреннего продукта (валового национального продукта) страны, ее валового внутреннего дохода, производительности труда, фондоотдачи и т. д.);

2) в какой мере государственное управление в стране осуществляется органами исполнительной власти по собственному усмотрению на основании воли и волеизъявления народа и в его интересах (это следует оценивать исходя из показателей самостоятельности, устойчивости и независимости системы исполнительной власти государства от незаконного внутреннего влияния и негативных внешних воздействий, с учетом анализа степени развитости внедрения в стране институтов непосредственной демократии[1], под которыми в современной юридической науке понимают «способы и средства непосредственного осуществления власти народом или его частью, исключающие передачу властных полномочий каким-либо органам или лицам»[2], а также их реальности);

3) насколько формирование и функционирование системы исполнительной власти в стране осуществляется на основе правовых принципов, заложенных в конституции страны и ее действующем законодательстве (т. е. насколько легальна система государственного управления и какое она занимает место в государственном механизме данной страны);

4) в какой степени организация и деятельность системы исполнительной власти в государстве создает условия и способствует реализации гражданами государства своих конституционно и законодательно закрепленных прав, свобод и интересов (т. е. насколько система государственного управления в стране является не только легальной, но и легитимной)[3];

5) насколько эффективно система исполнительной власти в государстве осуществляет расходование бюджетных средств и оказывает публичные услуги населению (основным показателем этого является достижение высокого уровня исполнительской дисциплины).

Учитывая данные критерии, представляется, что на территории бывшего СССР достаточно крупные успехи в построении эффективной системы исполнительной власти были достигнуты  в Республике Беларусь, что подкрепляется рядом критериев оценки эффективности формирования и функционирования системы исполнительной власти в данной стране.

Во-первых, Республика Беларусь единственная на постсоветском пространстве достигла роста валового внутреннего продукта до 10% ежегодно еще с 1997 года[4], причем в сопоставимых ценах на душу населения в 2010 году она имеет все шансы выйти на первое место среди стран СНГ, опередив Российскую Федерацию. С учетом того, что в ВВП России более 50% составляет продукция топливно-энергетического комплекса и добывающих отраслей промышленности, цена на которую с конца 1990-х годов возросла в среднем в 6—7 раз (этот рост носил конъюнктурный характер, и валютные поступления, полученные от продажи полезных ископаемых, не были направлены руководством Российской Федерации на модернизацию ее экономики), и что велика доля сферы услуг (в отличие от Республики Беларусь), то очевидно, что экономика Республики Беларусь является наиболее инновационной, с высокой долей продукции машиностроения и иных обрабатывающих отраслей промышленности в рамках СНГ. Впечатляющих успехов достигла  Республика Беларусь и в увеличении производительности труда в промышленности и сельском хозяйстве, а также в показателях фондоотдачи предприятий и экономики в целом (в аналогичных отраслях в Российской Федерации данные показатели ниже в 1,3—1,7 раза). Кроме того, с учетом последних изменений в порядке расчетов статистических данных в России, цифры официальной статистики, по мнению ряда ученых-экономистов, вызывают большие сомнения[5].

В Республике Беларусь исполнительная власть осуществляет эффективное управление экономикой, грамотно финансируя за счет республиканского бюджета реальный сектор экономики. Построено большое количество агрогородов и поселков с современной инфраструктурой, государство выкупило у частных лиц акции большинства конкурентоспособных предприятий и является держателем их контрольного пакета акций.

Во-вторых, систему исполнительной власти в Республике Беларусь отличает завидное постоянство. С 1994 года (практически через 2 года после обретения независимости) президентом страны бессменно является А.Г. Лукашенко (с момента появления этого поста в системе власти республики). Исполнительная власть в Республике Беларусь крайне независима и в определении своего развития игнорирует любые попытки вмешательства извне (например, со стороны МВФ, США).

Государственное управление в Республике Беларусь осуществляется органами исполнительной власти во главе с президентом страны и правительством по собственному усмотрению на основании воли и волеизъявления народа и в его интересах. Глава государства неоднократно обращался за поддержкой непосредственно к народу (в том числе и при проведении очередных этапов конституционной реформы), а народ оказывал ему доверие на общенациональных референдумах (и по вопросам изменения Конституции Республики Беларусь, и по продлению президентских полномочий)[6]. Рейтинг популярности президента страны стабильно превышает 70—80%, позволяя ему проводить зачастую непопулярные, но крайне полезные для экономики государства решения[7].

По степени развитости внедрения институтов непосредственной демократии в формировании и функционировании органов исполнительной власти Республика Беларусь является безусловным лидером среди стран СНГ. Помимо их традиционных разновидностей (референдумов, выборов, на которых непосредственно выбирается должностное лицо, осуществляющее государственную власть), глава государства активно использует процедуры всенародного обсуждения[8]. В Конституции Республики Беларусь закреплены такие институты непосредственной демократии, как петиции (обращения) граждан (ст. 40 определяет личные и коллективные обращения граждан и обязывает государственные органы, а также их должностных лиц не только рассматривать их, но и давать ответы по существу в определенный законом срок либо предоставлять письменный мотивированный отказ от рассмотрения поданных обращений); право народной правотворческой инициативы (ст. 99 закрепляет право законодательной инициативы за группой граждан в количестве не менее 50 тыс. человек). Причем данные институты непосредственной демократии являются реальными и используются в политической практике республики с завидным постоянством.

Стабильность системы исполнительной власти в Республике Беларусь проявляется и в низком уровне коррупции в сфере государственного управления; в отсутствии в ней таких негативных явлений, как клановость и казнокрадство. Должностные лица органов исполнительной власти не являются агентами влияния западных спецслужб, не способствуют вымыванию денежных средств за пределы Республики Беларусь. В стране достаточно небольшое число чиновников (на душу населения этот показатель меньше, чем в России, в 2,2 раза)[9], имеющих высокий уровень профессионализма и исполнительской дисциплины; к тому же налажено эффективное использование средств республиканского бюджета.

В-третьих, формирование и функционирование системы исполнительной власти в Республике Беларусь осуществляется на основе ряда правовых принципов, заложенных в конституции страны и ее действующем законодательстве. В числе их можно выделить такие принципы организации и деятельности органов государственного управления, как разделение властей, выборность, законность, народовластие, эффективное сочетание централизма и децентрализации, гласность и ответственность, профессионализм и соответствие высоким этическим принципам в работе, коллегиальность и единоначалие.

Так, система исполнительной власти представлена центральным и местными уровнями[10]. Основу центрального уровня исполнительной власти составляет Президент Республики Беларусь, являющийся главой государства, гарантом конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он избирается на пять лет из числа кандидатов, достигших 35-летнего возраста, обладающих всеобщим избирательным правом и постоянно проживающих в Республике Беларусь не менее десяти лет непосредственно перед выборами. Полномочия главы государства во многом схожи с полномочиями президента России. Однако есть и ряд существенных отличий: он уполномочен назначать с согласия Совета Министров Республики Беларусь судей Верховного суда и Высшего хозяйственного суда, самостоятельно им назначаются шесть судей Конституционного суда, руководители местных исполнительных и распорядительных органов власти; он освобождает указанных лиц от должности; имеет право приостанавливать и отменять решения местных советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов в случае их несоответствия законодательству)[11].

Важную роль в системе исполнительной власти играет правительство — Совет Министров Республики Беларусь, определенное в конституции в качестве центрального органа государственного управления, осуществляющего исполнительную власть. Полномочия Правительства Республики Беларусь схожи с полномочиями Правительства Российской Федерации. Но в то же время имеется ряд отличий, например, Совмин Беларуси разрабатывает основные направления внутренней и внешней политики государства; вправе отменять акты министерств и иных республиканских органов государственного управления; руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти[12]. Республиканские органы государственного управления в Беларуси представлены министерствами, комитетами, службами, агентствами, руководители которых входят в состав правительства[13].

Местный уровень исполнительной власти представлен исполнительными и распорядительными органами власти, руководители которых могут назначаться не только главой государства, но и местными советами депутатов.

Органы исполнительной власти в Республике Беларусь выбираются либо непосредственно населением (президент страны), либо иными исполнительными и законодательными (представительными) органами власти.

Важное значение в организации и деятельности органов исполнительной власти имеет соблюдение принципа законности. За соблюдением законности пристально следят как внутри системы государственного управления (начиная с президента страны как гаранта конституции), так и органы прокуратуры, комитета государственного контроля, суды.

Республика Беларусь является унитарным государством, в связи с этим систему государственного управления отличает жесткая централизация в принятии решений и контроле за их исполнением. В то же время это компенсируется достаточно хорошо отлаженной системой контроля эффективности работы органов исполнительной власти с возможным привлечением виновных должностных лиц к ответственности (вплоть до уголовной). Важную роль в деятельности органов государственного управления играет и принцип гласности и открытости их в работе. Глава государства и иные должностные лица регулярно отчитываются перед избирателями как публично, так и через средства массовой информации[14]. Несмотря на централизованный характер государственного управления, в системе органов исполнительной власти эффективно сочетаются коллегиальные и единоначальные формы их организации и деятельности. Это проявляется и в названии правительства (Совет Министров), и в существовании многочисленных коллегиальных органов государственного управления на республиканском и местном уровнях (например, комитетов, советов, комиссий).

В системе государственного управления Республики Беларусь поддерживается высокий профессиональный уровень государственных служащих и осуществляется повседневный контроль за поддержанием ими достойного морально-этического уровня.

В-четвертых, в Республике Беларусь органы исполнительной власти создают условия и способствуют реализации гражданами своих конституционно и законодательно закрепленных прав, свобод и интересов.

Президента Белоруссии А.Г. Лукашенко в США и многих странах Западной Европы политические и государственные деятели зачастую называют «последним диктатором в Европе», «фашистом» (тем самым пытаясь оспорить легитимность исполнительной власти в республике, подчеркивая ее тоталитарный и антидемократический характер)[15], однако темпы роста ВВП в Республике Беларусь с 1994 по 2009 год, в разы превышающие аналогичные показатели в США и странах Европейского союза, низкий уровень коррупции и преступности в стране, уверенность граждан в стабильности своего будущего опровергают эти наветы. В сопоставимых ценах ВВП Беларуси составляет до 1/3 от уровня США на душу населения[16]. Учитывая, что в Республике Беларусь степень имущественного расслоения в обществе ниже, чем в США (5,3 и 17 раз соответственно)[17], то уровень жизни среднего класса и беднейших слоев населения в республике сопоставим с беднейшими развитыми странами Европы (Португалией и Испанией) и опережает уровень жизни уже значительной части граждан других стран СНГ.

В-пятых, в Республике Беларусь налажена система контроля эффективности деятельности органов исполнительной власти посредством оценки уровня их исполнительной дисциплины. Контролирующие органы проводят анализ качества реализуемых услуг населению, уровень оперативности в принятии должностными лицами органов государственного управления решений, степень своевременности выполнения руководящих решений вышестоящих органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также результативность в их деятельности. По отраслям управления экономикой проводится анализ финансово-экономических результатов деятельности.

Важная роль в оценке эффективности исполнения республиканского бюджета, использования государственной собственности, деятельности органов власти, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения, в соответствии с главой 8 Конституции Республики Беларусь принадлежит Комитету государственного контроля, образуемому главой государства. Его полномочия значительно шире, чем у его российского аналога — Счетной палаты РФ, к тому же он является органом не парламентского, а президентского финансового и экономического контроля.

В системе государственного управления Республики Беларусь ведется жесткая борьба не только с расхитителями бюджетных средств (уровень подобной коррупции в стране лишь немногим превышает аналогичные показатели в бытность СССР), но и с должностными лицами органов исполнительной власти, неэффективно использующими бюджетные средства и государственную собственность. В отличие от Российской Федерации, за подобные преступления активно применяется конфискация имущества, а виновные лица приговариваются к значительным срокам наказания.

Вместе с тем в формировании и функционировании системы исполнительной власти в Республике Беларусь существует немало проблем. Прежде всего это отсутствие самостоятельности местных органов государственного управления в вопросах социально-экономического развития регионов страны (например, в области привлечения зарубежных инвестиций). Кроме того, оставляет желать лучшего система гарантий политических прав и свобод граждан (особенно в части избрания населением должностных лиц органов исполнительной власти на местном уровне). Крупной проблемой является определенная консервативность информационных и организационных технологий системы государственного управления в стране, игнорирование положительного опыта зарубежных стран в этом вопросе.

Представляется, что для решения современных проблем формирования и функционирования системы исполнительной власти в Республике Беларусь следует осуществить ряд последовательных мероприятий: во-первых, необходимо усилить роль органов исполнительной власти в укреплении экономики и государственного механизма; во-вторых, следует укрепить и детализировать механизм обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан; в-третьих, необходимо использовать зарубежный опыт функционирования органов государственного управления, особенно в плане использования новых организационных и информационных технологий в налаживании отношений между населением страны, нуждающимся в получении публичных услуг, и органами исполнительной власти, оказывающими данные услуги (например, посредством внедрения технологий «электронного правительства»).

Библиография

1 См.: Комарова В.В. Новые формы народовластия или старый референдум? // Законодательство и экономика. 2006. № 5.

2 Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Правовое содержание института референдума и его место в системе непосредственной демократии в Российской Федерации // Право и жизнь. 1995. № 7. С. 52.

3 См.: Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. № 8.

4 http://www.president.gov.by

5 http://www.delyagin.ru

6 См.: Масловская Т.С. Институт президентства в Республике Беларусь: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Минск, 2004; Паречина С.Г. Институт президентства в контексте времени // Беларуская думка. 2002. № 10. С. 22—28.

7 http://www.president.gov.by

8 См.: Доклад Президента Республики Беларусь А.Г. Лукашенко на втором Всебелорусском народном собрании 18 мая 2001 г. (http://www.president.gov.by/press18819.html#doc)

9 http://www.president.gov.by.

10 См.: Семашко Е.В. Современная система органов государственного управления Республики Беларусь // Науч. тр. Академии управления при Президенте Республики Беларусь. 2007. № 9. С. 572—582.

11 См.: Василевич Г.А., Семенков В.И. Институт президентства в системе государственной власти Республики Беларусь // Вестн. молодежного научного сообщества. 2000. № 5—6. С. 7—12; Реут В.И. Взаимоотношения Президента и парламента Республики Беларусь в законодательном процессе // Веснiк Канстытуцыйнага Суда Рэспублiкi Беларусь. 1999. № 1. С. 65—70.

12 См.: Масловская Т.С. Взаимоотношения Президента Республики Беларусь с исполнительной властью // Вестн. молодежного научного сообщества. 2002. № 1. С. 19—22.

13 См.: Семашко Е.В. Указ. раб.

14 Там же.

15 См.: Гончаров В.В., Жилин С.М. Теоретико-методологические основания организации и деятельности института Президента в Российской Федерации: Учеб. пособие. — Краснодар, 2009.

16 http://www.president.gov.by

17 См.: Гончаров В.В., Жилин С.М. Указ. раб.