О некоторых проблемах соотношения административной и бюджетно-правовой ответственности за нецелевое использование бюджетных средств

УДК 342.9

Страницы в журнале:  55-60

Е.О. Бондарь,

кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права Московского университета МВД России Россия, Москва bondar_elena@mail.ru

С.В. Изутина,

кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России Россия, Москва lana.2029@mail.ru

Необходимость изучения проблем финансовой ответственности, особенно в сфере бюджетных отношений, обусловлена тем, что именно в области финансов произошли наибольшие изменения, связанные с проводимыми в России экономическими реформами. Обеспечение прозрачности и открытости бюджета и бюджетного процесса для общества отмечено в качестве приоритетного в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2013—2015 годах Президента РФ. В Бюджетном послании Федеральному собранию от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012—2014 годах» Президент РФ обозначил задачу завершить в 2011 году разработку поправок и внести изменения в Бюджетный кодекс РФ, касающиеся применения мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, с целью усиления государственного и муниципального финансового контроля.

Ключевые слова: бюджетные отношения, прозрачность и открытость бюджета и бюджетного процесса, меры ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, административная и бюджетно-правовая ответственности.

Существенные преобразования политического облика и экономического строя России обусловили принципиально новый подход к регулированию финансовых отношений, в том числе в бюджетной сфере. Область бюджетных правоотношений является наиболее значимой среди основных сфер экономической деятельности любого правового демократического государства. Только четко отлаженный механизм функционирования бюджетной системы позволяет централизовать денежные средства и осуществлять единую финансовую политику на территории всей страны в целях эффективного решения важнейших экономических и социальных задач.

Осознание особой важности качественного правового регулирования бюджетных отношений поставило новые задачи перед российским законодателем. В последнее десятилетие в данной сфере принято большое число законодательных актов. Безусловно, важным шагом стала кодификация бюджетного и налогового законодательства в 1998 году. Вместе с тем окончательно стратегия правового регулирования указанных отношений законодателем еще не выработана, об этом свидетельствует значительное количество вносимых в нормативные правовые акты изменений и дополнений.

В 2012 и в начале 2013 года бюджетная политика была направлена на решение социально-экономических задач, в первую очередь поставленных в указах Президента РФ от 07.05.2012, на обеспечение долгосрочной устойчивости бюджетной системы и повышение эффективности управления общественными финансами. Последовательно выполнялись обязательства государства, в первую очередь социальные, достигалась макроэкономическая стабильность. Граждане и бизнес должны знать, куда направляются уплачиваемые ими налоги, поэтому обеспечение прозрачности и открытости бюджета и бюджетного процесса для общества отмечено в качестве приоритетного в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2013—2015 годах Президента РФ (см.: [1]). Там же были обозначены конкретные цели, достижение которых призвано повысить качество управления общественными финансами.

Основой для создания благоприятных условий жизни граждан любого государства является устойчивая и контролируемая бюджетная система, поэтому правонарушения, посягающие на финансовые интересы государства, прежде всего, причиняют наибольший вред социальным сферам общественной жизни (см.: [2]). В последнее время достаточно активно реализуются национальные проекты в наиболее важных социальных областях — образовании, здравоохранении, сельском хозяйстве, жилищном строительстве. Для достижения поставленных Президентом РФ целей Правительству РФ, региональным властям и органам местного самоуправления необходимо сконцентрировать административные и финансовые ресурсы с целью эффективного использования бюджетных средств в данных областях.

Стоит отметить, что проблема ответственности за нарушения бюджетного законодательства является одной из актуальных проблем финансово-правовой теории и практики нормативно-правового регулирования. В Докладе Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 18.04.2010 говорится, что «немаловажной причиной использования бюджетных средств с нарушениями является отсутствие эффективного механизма принуждения за нарушения бюджетного законодательства, а также бессистемность положений о финансовом контроле в Бюджетном кодексе Российской Федерации» [5].

В Бюджетном послании Федеральному собранию от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012—2014 годах» Президент РФ обозначил задачу завершить в 2011 году разработку поправок и внести изменения в Бюджетный кодекс РФ, касающиеся применения мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ, с целью усиления государственного и муниципального финансового контроля (см.: [3]).

Важнейшим этапом в реформировании бюджетного законодательства стало рассмотрение и принятие проекта Федерального закона № 116783-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации», а также подписание Владимиром Путиным Федерального закона от 28.12.2013 № 418-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 418-ФЗ). 

Федеральным законом № 418-ФЗ предусматривается внесение изменений в правовое регулирование бюджетных правоотношений в части совершенствования порядка осуществления государственного и муниципального финансового контроля, а также установления административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. В этих целях Федеральным законом № 418-ФЗ вносятся изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации 1998 года (далее — БК РФ) в части, касающейся объектов государственного и муниципального финансового контроля, видов и методов его осуществления, полномочий органов внешнего и внутреннего государственного и муниципального финансового контроля, а также определения бюджетных нарушений, их видов и бюджетных мер принуждения, применяемых за их совершение, а также соответствующие изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 года (далее — КоАП РФ) (см.: [7]), а также в некоторые другие законодательные акты РФ (см.: [4]). Действия федерального законодателя подтверждают тот факт, что определение правовой природы ответственности за нарушения бюджетного законодательства, выявление ее места в системе юридической ответственности актуальны как для законотворчества, так и для правоприменения. Нерешенность же данного вопроса создает трудности в идентификации ответственности за нарушения ряда норм финансового законодательства.

Изменения, внесенные Федеральным законом № 418-ФЗ в КоАП РФ, призваны усовершенствовать систему административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ. Так, было введено 16 новых статей, а именно: 15.15.1 «Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом», 15.15.2 «Нарушение условий предоставления бюджетного кредита», 15.15.3 «Нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов», 15.15.4 «Нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций», 15.15.5 «Нарушение условий предоставления субсидий», 15.15.6 «Нарушение порядка представления бюджетной отчетности», 15.15.7 «Нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет», 15.15.8 «Нарушение запрета на предоставление бюджетных кредитов и (или) субсидий», 15.15.9 «Несоответствие бюджетной росписи сводной бюджетной росписи», 15.15.10 «Нарушение порядка принятия бюджетных обязательств», 15.15.11 «Нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств», 15.15.12 «Нарушение запрета на размещение бюджетных средств», 15.15.13 «Нарушение сроков обслуживания и погашения государственного (муниципального) долга», 15.15.14 «Нарушение срока направления информации о результатах рассмотрения дела в суде», 15.15.15 «Нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания» и 15.15.16 «Нарушение исполнения платежных документов и представления органа Федерального казначейства». Кроме того, новой частью 20 была дополнена ст. 19.5 «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)», в новой редакции изложены ст. 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств», ст. 15.15 «Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита» и признана утратившей силу ст. 15.16 «Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами» [6]. Одновременно внесены изменения в статьи 23.1 «Судьи», 23.5 «Налоговые органы», 23.7 «Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере», 28.3 «Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях», а также введена новая ст. 23.71 «Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере», направленная на обеспечение механизма реализации новых норм.

Претерпела изменения и ст. 3.5 «Административный штраф», предусматривающая возможность назначения повышенных штрафных санкций гражданам за совершение административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 новой ст. 15.15.5, а также возможность исчисления административного штрафа в величине, кратной сумме средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению, либо сумме бюджетного кредита, не перечисленной в установленный срок на счета бюджетов бюджетной системы РФ, либо сумме платы за пользование бюджетным кредитом, не перечисленной в установленный срок на счета бюджетов бюджетной системы РФ, либо сумме полученного бюджетного кредита, либо сумме полученной бюджетной инвестиции, либо сумме полученной субсидии, либо сумме средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов бюджетной системы РФ, либо сумме средств незаконно произведенных операций.

Законодательное формирование институтов юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств имеет системный характер. Кроме финансового права, регламентирующего вопросы ответственности, аналогичные отношения в рамках своих отраслей регулируют уголовное, административное и гражданское право. Общим и взаимодействующим фактором между указанными видами ответственности является функциональная составляющая финансов и необходимость ее эффективной защиты со стороны государства.

Стоит отметить, что потенциал системности юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств реализован пока в недостаточной степени. В частности, не является решенным вопрос о ее допустимости с позиции общеправового запрета на привлечение к ответственности дважды за одно правонарушение. Так, ст. 306.4 БК РФ, ст. 15.14 КоАП РФ и ст. 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации 1996 года (далее — УК РФ) содержат различные формулировки нецелевого использования бюджетных средств: «направление и использование» (БК РФ), «использование» (КоАП РФ), «расходование» (УК РФ). Однако системность юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, заложенная законодателем в ст. 306.4 БК РФ, может получить развитие только при единообразном понимании нецелевого использования бюджетных средств. Проанализировав современное законодательство, можно увидеть, что в нем отсутствует нормативное закрепление категории «бюджетные средства», а критерии признания отдельных случаев использования бюджетных средств в качестве нецелевого использования зачастую являются спорными, что не может не вызывать разного рода проблем правового характера при назначении и применении к нарушителям соответствующих мер государственного принуждения, в том числе мер административной ответственности. Поэтому для правильной квалификации правонарушений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, необходимо четко определить категории «бюджетные средства» и «нецелевое использование», что поспособствует более эффективному осуществлению финансово-бюджетного контроля. Для чего, безусловно, необходимо внести дополнения в БК РФ, закрепив там данные понятия, с целью дальнейшего применения при квалификации деяний, нарушающих бюджетное законодательство. 

Анализ действующего законодательства, практики его применения, а также теоретических воззрений позволяют также заключить, что административное и уголовно-правовое регулирование в определении наказуемости нецелевого использования бюджетных средств исходит из того, что эти правонарушения посягают на порядок, установленный, прежде всего, финансово-правовыми нормами (правила финансового обеспечения, порядок расходования государственных средств; отношения, возникающие в процессе расходов бюджетов; принцип бюджетного права). В связи с чем закономерен вывод, что объект нецелевого использования бюджетных средств, независимо от вида юридической ответственности, возлагаемой за его допущения, един — это бюджетные отношения, возникающие в процессе использования бюджетных средств в соответствии с целями, установленными утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Формирование единообразного правового регулирования в сфере ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, по нашему мнению, должно основываться на положениях бюджетного законодательства, т. к. именно оно закрепляет основные понятия, определяющие объективную сторону административного правонарушения и уголовного преступления, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств.

Системный характер юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств предполагает, что правонарушения, лежащие в ее основе, должны различаться. Установлено, что они различаются по субъектам: бюджетно-правовая ответственность возлагается на получателя бюджетных средств; административная — на руководителя получателя бюджетных средств; уголовная — на должностное лицо получателя бюджетных средств.

В ст. 15.14 КоАП РФ в качестве субъекта нецелевого использования бюджетных средств предусмотрено также юридическое лицо. Безусловно, данное положение не может быть оценено однозначно, поскольку в ст. 306.4 БК РФ юридическое лицо как субъект, на который возможно возложение административного штрафа, не указано. Кроме того, привлечение юридического лица к административной, а также к бюджетно-правовой ответственности противоречит принципу однократности привлечения одного и того же субъекта к юридической ответственности за совершение одного и того же правонарушения. По нашему мнению, приведение мер юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств к завершенной системности определяет необходимость исключения из редакции ст. 15.14 КоАП РФ ответственности юридических лиц с одновременным повышением размера штрафа в отношении должностных лиц.

Весьма очевидно, что состав правонарушения, связанного с нецелевым использованием бюджетных средств, имеет место только при наличии умышленной формы вины. Действия, связанные с неосторожным указанием ошибочного кода бюджетной классификации целевой статьи при использовании бюджетных средств (нарушения принципа целевого использования бюджетных средств, имеющие неосторожный характер), следует квалифицировать как нарушения установленных правил бюджетной отчетности. Потребности обеспечения целевого использования бюджетных средств получателей бюджетных средств в их расходовании не исключают, а предполагают применение таких мер бюджетно-правовой ответственности, как блокировка расходов бюджетополучателя, при условии приведения правового регулирования блокировки расходов в соответствие с изменениями, внесенными в бюджетное законодательство за последнее время, с учетом тенденции к расширению самостоятельности получателей бюджетных средств.

В заключение стоит отметить, что наличие большого количества нормативно-правовых пробелов и бессистемности правового регулирования присуще не только ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, но и другим видам нарушений бюджетного законодательства, предусмотренным гл. 30 БК РФ.

Немаловажен и тот факт, что зачастую невозможно привлечь к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, поскольку истекает срок давности, предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ, т. к. проверки Федеральной службы финансово-бюджетного надзора имеют последующий характер и осуществляются по окончании бюджетного года.

Список литературы

1. Бюджетное послание Президента Российской Федерации В.В. Путина от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013—2015 годах». URL: http://www.kremlin.ru/acts/15786 (дата обращения 10.09.2014).

2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации В.В. Путина от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014—2016 годах». URL: http://base.garant.ru/70394910/ (дата обращения 10.09.2014).

3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012—2014 годах» // Парламентская газета. 2011. 1—7 июня. № 99.

4. В Бюджетный кодекс внесены изменения, направленные на совершенствование финансового контроля в бюджетной сфере. URL: http:// www.kremlin.ru/acts/18997 (дата обращения 10.09.2014).

5. Доклад Федеральной службы финансово-бюджетного надзора об осуществлении контроля в надзора в финансово-бюджетной сфере, надзора за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, контроля за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, а также внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности», и об эффективности такого контроля и надзора. URL: http://www.rosfinnadzor.ru/html/documents/ doklad_2011.doc (дата обращения 10.09.2014).

6. Заключение по Федеральному закону «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», принятому Государственной Думой 2 июля 2013 года. URL: http://www.council.gov.ru/structure/committees/3/legislation/resolutions_law/34511 (дата обращения 10.09.2014).

7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 04.11.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».