О некоторых проблемах теории управления земельным фондом

УДК 349.4

Страницы в журнале: 62-68 

С.А. ЧАРКИН,

кандидат юридических наук, доцент, заместитель председателя Волгоградского областного суда charkin@v1.ru

Исследуются некоторые современные теоретические проблемы управления земельным фондом. Выделяются два уровня управления: общий (применительно ко всей территории страны) и специальный (для отдельных локализованных территорий). Анализируется соотношение понятий «целевое назначение» и «разрешенное использование» как важнейших инструментов управления земельными ресурсами.

Ключевые слова: земельный фонд, разрешенное использование, целевое назначение, объект недвижимости, категория земель, орган публичной власти.

About some problems of the theory of management of ground fund

Charkin S.

In article some modern theoretical problems of management are investigated by ground fund. The author allocates two levels of management with ground fund: the general (applicable to all territory of the country) and special (for the separate localized territories). The ratio of the concepts “designated purpose” and “allowed use” as most important instruments of management is analyzed by ground resources.

Keywords: ground fund, resolved use, a special-purpose designation, object of real estate, a category of the earths, body of the public power.

В  советской и современной научной юридической литературе отсутствует единый взгляд как на общее содержание категории «управление», так и на правовую категорию «управление земельным фондом».

Г.А. Аксененок полагал, что управление землями — это и непосредственное «заведывание» всеми землями, входящими в единый  государственный земельный фонд, и хозяйственное управление отдельными категориями этих земель. В отличие от распоряжения, которым определяется судьба земли, управление землей является производным правомочием, которое имеет целью реализацию актов по распоряжению землей, создание необходимых условий и предпосылок для осуществления всех функций, связанных с распоряжением землей[1]. 

Таким образом, управление — это производное полномочие от распоряжения землей. Сторонники противоположной позиции писали, что «управление государственными землями состоит в распоряжении и надлежащей организации использования городских земель со стороны соответствующих государственных органов»[2]. Здесь уже распоряжение производно от управления.

А.М. Турубинер выделял следующие правомочия государства—собственника земли: распоряжение, управление землями, земельный контроль, пользование и владение землей. Распоряжение землей как объектом права государственной собственности влечет за собой то, что государство определяет целевое назначение всех земель в стране и что использование земельных массивов должно осуществляться в соответствии с их целевым назначением. Научные работники, ставящие знак равенства между распоряжением и управлением землями, смешивают две разные вещи: распорядительную деятельность государства, проявляющуюся в различных областях государственной жизни и в различных юридических формах, и распоряжение в смысле определения юридической судьбы имущества. Функции управления и распоряжения землями не совпадают, и управление наряду с распоряжением является самостоятельным правомочием государства— собственника земли[3].

Приведенная дискуссия была весьма актуальной для теории земельного управления советского периода, но в настоящее время утратила свою злободневность. Однако наиболее близок к истине, как представляется, был А.М. Турубинер, различавший функцию управления и функцию распоряжения земельными участками государства-собственника.

В современной науке под управлением земельными ресурсами понимается «организующая деятельность по обеспечению использования и охраны земель на основе проведения мероприятий организационного, административно-правового и иного характера»[4]. С.А. Габучева полагает, что государственное управление в сфере охраны и использования земель — это «практическое воздействие государства (в лице уполномоченных органов исполнительной власти), осуществляемое в целях формирования и индивидуализации земельных участков как объектов недвижимого имущества, а также соблюдения правообладателями земельных участков публично-правовых требований к осуществлению имущественных прав на землю»[5]. 

На наш взгляд, под управлением земельным фондом следует понимать исполнительно-распорядительную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленную на публично-правовое регулирование земельных отношений в Российской Федерации в целях обеспечения рационального использования и охраны земель независимо от форм собственности и иных прав на землю[6].

Преимуществом такого подхода является упоминание двух субъектов управленческой деятельности (органы государственной власти и органы местного самоуправления); подчеркивается узкий подход к пониманию управления, а также указывается на конечную цель деятельности публичных субъектов — обеспечение рационального использования и охраны земель.

В настоящее время не вызывает никаких сомнений, что базовая категория «управление» носит межотраслевой характер, существенно выходя за рамки как административного, так и земельного права. Так, в ГК РФ мы встречаем термины «оперативное управление», «управление транспортным средством», «доверительное управление имуществом»; в ТК РФ упоминаются «участие работников в управлении организацией», «управление профессиональными рисками»; в ЖК РФ — «управление жилым помещением»; в ГрадК РФ — «орган управления саморегулируемой организации», «управление государственным имуществом в сфере строительства»; в БК РФ — «операции сектора государственного управления». Перечень можно продолжать бесконечно.

Общий же вывод заключается в том, что использование категорий административного права во всех отраслях российского законодательства даже более убедительно, чем явление «экологизации», служит доказательством формирования межотраслевых связей и размывания границ между большинством отраслей, включенных сегодня в систему права.

Рассмотрим два примера межотраслевых связей норм земельного и административного права.

Еще в советской юридической науке отмечалось, что предмет административного права составляют отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления. Управление земельным фондом — это часть государственного управления. Отсюда следует, что «управление земельным фондом как определенная часть государственного управления в целом одновременно входит в системы административного права и земельного права»[7], т. е. является межотраслевым институтом.

В настоящее время есть два уровня управления земельным фондом. Первый — это общее управление, осуществляемое органами исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов, органами местного самоуправления по определенным земельным и административным законодательством вопросам в рамках территории, соответствующей уровню их компетенции. Второй уровень — специальное управление отдельными земельными массивами, имеющими особый правовой режим. Среди них выделим:

— специальное управление земельными участками, особый правовой режим которых обусловлен политическими причинами. В числе таких территорий можно выделить, например, территорию Государственной границы Российской Федерации с прилегающими к ней землями или земли закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО);

— специальное управление земельными участками, обусловленное экономическими причинами. Типичным примером таких земель являются зоны экономического развития. В более широком смысле можно говорить об особенностях управления земельными ресурсами в рамках отдельных отраслей экономики (например, управление аграрным сектором и его землями);

— специальное управление землями, обусловленное экологическими причинами. В данном случае речь идет о государственных природных заповедниках, национальных парках и т. д. Существенным недостатком такого подхода является отсутствие учета особенностей управления зонами экологического бедствия (ввиду отсутствия таковых и федерального закона о них);

— специальное управление землями, обусловленное социальными причинами (научными, культурными, образовательными и т. д.). Типичные примеры — инновационный центр «Сколково» (равно как и иные наукограды), историко-культурные заповедники, строительство спортивных объектов в горноклиматическом курорте Сочи, университетские комплексы.

Принципиально здесь наличие специального закона (либо принятого на основе общего закона подзаконного акта), определяющего особый правовой режим данной территории, характеризующийся особой системой дозволений и запретов, а также создание специального органа государственной власти, осуществляющего управленческие или координационные функции по отношению к этим землям. Такой орган власти подчинен напрямую федеральному органу, а не губернатору. Следует подчеркнуть, что это лишь общая модель, объясняющая специфику управления земельным фондом. В ее рамках есть и ряд исключений. Например, управлением землями Сколково занимается не орган публичной власти, а фонд (некоммерческое юридическое лицо). Но все эти исключения лишь подтверждают правило.

Данная конструкция, объективно сложившаяся в настоящее время, нуждается в дополнении и развитии. Главная проблема в том, что вопросы управления земельным фондом раздроблены между несколькими федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, которые не в состоянии наладить качественное взаимодействие даже в рамках одной властной горизонтали. Например, сегодня отсутствует единая информационная база данных о земельных участках, позволяющая получать полный пакет сведений об их экономическом, экологическом и ином состоянии. Каждый орган публичной власти ведет собственный кадастр (реестр), который находится в своей «системе координат», несопоставимой с соседней информационной системой (наиболее часто происходит несовпадение информационных параметров учета земельных участков и сведений об их правообладателях в Росреестре и Федеральной налоговой службе).

Требует решения и проблема регламентации взаимоотношений между органами земельного управления разных уровней. Типичный пример — п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», предусматривающий возможность передачи функции распоряжения землями административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации от органов местного самоуправления органам исполнительной власти субъектов Федерации. Между тем процесс управления землями — это сложный комплекс полномочий, и вырывание оттуда одного звена ведет к хаосу в управлении земельными ресурсами. Если субъект Российской Федерации занимается продажей таких участков, то кто будет определять их местонахождение, заключать договор, отслеживать своевременность внесения арендной платы и т. д.? Передать все информационные ресурсы (базу данных по земельным участкам) субъекту Российской Федерации орган местного самоуправления не может хотя бы потому, что законодательством не установлена процедура безвозмездного отчуждения сложного и дорогого информационного ресурса, созданного за счет средств местного бюджета.

Примечательно, что в ряде конституций иностранных государств прямо предусмотрено существование специального земельного координационного органа. Так, согласно ст. 91 Федеральной конституции Малайзии 1957 года учрежден Национальный земельный совет. Его обязанностью является «формулирование по согласованию с федеральным правительством, правительствами штатов и Национальным финансовым советом национальной политики по содействию и контролю над использованием земель» во всей федерации[8].

Представляется, что подобный координационный орган необходим и России. Он может быть построен по двум принципам: окружному (в федеральном округе) или отраслевому (министерство регионального развития и его подразделения в регионах). В любом случае в функции данного органа должна войти не только координация обычных органов публичной власти, но и обеспечение их взаимодействия с территориальными органами управления земельным фондом (Сколково, ЗАТО, зоны экологического бедствия и т. д.). Более того, в настоящий момент наметилась тенденция создания специальных органов управления проблемными территориями (Министерство РФ по развитию Дальнего Востока)[9]. Представляется, что данная тенденция будет продолжена, поскольку еще более проблемной территорией (в том числе и в плане охраны земель) является Арктика. 

Достаточно наглядно межотраслевые связи земельного и административного права можно отследить применительно к вопросам установления специальных правовых режимов для отдельных категорий земель.

Первоначально в теории административного права категория «административный режим» использовалась только в контексте преодоления последствий негативных явлений. С.С. Маилян пришел к выводу, что ограничивать предмет административно-правовых режимов регулированием ситуаций чрезвычайного или в целом неординарного порядка неправильно. Он теоретически обосновал идею существования комплексных правовых режимов, в которых доминирует административно-правовая составляющая, и предложил классифицировать эти режимы по следующим критериям: по принадлежности к сфере государственного управления (экономической, социально-культурной); по направленности (государственная безопасность, охранные режимы, процедурные режимы и др.); по управленческим функциям (формирование и функционирование субъектов государственного управления, осуществление ряда управленческих функций)[10].

Впоследствии эти идеи были развиты в науке административного права, в результате чего сделан вывод о недостаточности регулирования экономических отношений в сфере управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами только лишь нормами гражданского права. Неизбежно участие  публичной власти, велика доля субординационных отношений, значительна зависимость одной стороны договора (а часто и двух сторон, когда обе — унитарные предприятия) от воли и действий (бездействия) публичной власти. Следовательно, необходимо властное регулирующее воздействие в рамках соответствующего комплексного административного режима, инструментом которого должен стать административный договор[11]. Представляется, что идея комплексных правовых режимов, объединяющих нормы разной отраслевой принадлежности, имеет место и в земельном праве. Наиболее типичное (но не единственное) проявление таких комплексных административно-земельных режимов — деление земельного фонда на категории, для каждой из которых устанавливаются целевое назначение и виды разрешенного использования.

В земельно-правовой науке нет устоявшихся определений категорий земель, их целевого назначения и разрешенного использования. Как отмечал В.А. Буров, «категория земель — родовой объект земельных правоотношений, включающий в себя земельные участки с единым целевым назначением и сходным правовым режимом, направленным на удовлетворение относительно однородных групп человеческих потребностей»[12]. Такой подход в целом поддержан и судебной системой. Судами отмечалось, что «категория земель — это совокупность однородных по своему целевому или функциональному назначению земельных участков, выделенных в качестве особой группы земель в зависимости от их природного, социального и экономического значения»[13].

В настоящее время в ст. 7 ЗК РФ упоминается семь категорий земель, которые подразделяются по целевому назначению (хотя целевое назначение земель запаса неясно). При этом ЗК РФ подчеркивает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. 

Рассматривая правовую конструкцию разрешенного использования через призму теории права и государства, мы не можем согласиться с мнением, что установление разрешенного использования предполагает сочетание лишь конкретного позитивного обязывания и общего запрета, а целевое назначение характеризуется сочетанием «общего позитивного обязывания и конкретного запрета»[14]. В этом утверждении присутствует два дискуссионных момента.

Во-первых, установление того или иного вида разрешенного использования для территориальной зоны (и входящих в ее состав земельных участков) предполагает закрепление не только обязанностей и запретов, но и стимулов развития тех видов использования земельного участка и объектов недвижимости, которые предусмотрены градостроительным регламентом. Отсюда следует, что зонирование — это не совокупность запретов, а намного более сложный инструмент управления в сфере недвижимости.

Во-вторых, трудно согласиться с тем, что в связке «целевое назначение — разрешенное использование» общие обязывания и конкретные запреты содержит именно конструкция целевого назначения. Этот вывод проистекает из того, что целевое назначение, например, земель населенных пунктов предполагает их использование как пространственного базиса для размещения различных зданий, строений, сооружений, а также иных необходимых для жизнедеятельности граждан объектов. Из этого вытекает общий запрет (и общее обязывание) не использовать данную территорию иным образом, например, для разведения эксплуатационных лесов с их последующей рубкой.

Конкретные стимулы, ограничения, дозволения и запреты формулируются при градостроительном зонировании, в ходе которого посредством установления градостроительных регламентов для каждой территориальной зоны муниципалитета происходит дифференциация общих запретов, дозволений и обязываний, предусмотренных для всей категории земли в целом.

Соотношение целевого назначения и разрешенного использования как важнейших инструментов управления земельными ресурсами состоит в следующем. Целевое назначение земельных участков подразумевает определение их общих параметров и вариантов рационального использования и охраны для лиц, обладающих ими на любом легальном титуле: праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования, аренды и т. д.[15]

Разрешенное использование земельных участков — это совокупность параметров и видов допустимого использования полезных свойств земельных участков и расположенных на них природных ресурсов, а также объектов недвижимости в хозяйственных или потребительских целях в соответствии с регламентом либо в ином порядке, предусмотренном законодательством[16]. 

На наш взгляд, общее у правовых конструкций разрешенного использования и целевого назначения то, что они являются свойством объекта, а не субъекта права. В самом деле, неважно, у какого конкретно частного или публичного субъекта на каком титуле будет земельный участок, — его целевое назначение от этого не изменится. Разрешенное использование (по общему правилу) — это метод уточнения (дифференциации) целевого назначения к отдельным фрагментам (частям) категории земель. Именно поэтому, например, крестьянское (фермерское), личное подсобное или дачное хозяйства вопреки распространенному в научной литературе мнению[17] не могут быть «видами разрешенного использования» земли. Необходимо поддержать позицию, что «не следует смешивать виды разрешенного использования (для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей) и формы ведения сельскохозяйственного производства (для фермерского или личного подсобного хозяйства, для садоводства и т. п.), что иногда имеет место на практике»[18].

Общее у этих процедур и то, что они служат способами реализации управленческой функции государства (в публичном праве) и одновременно устанавливают пределы осуществления правомочий собственника (в частном праве). При этом мы проводим различие между пределами и ограничениями права собственности, в том числе и на объекты недвижимости. Говоря же об отличиях этих правовых категорий, заметим, что конструкция «целевое назначение» имеет земельно-правовой, т. е. более узкоотраслевой, характер и распространяется на все категории земель (кроме земель запаса).

Категория «разрешенное использование» не всегда является частью целевого назначения, поскольку не устанавливается для всех категорий земель. Например, у земель водного фонда или земель обороны нет никакого разрешенного использования, а целевое назначение есть. Более того, для некоторых категорий земель, например земель сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование нормативно не определено и потому применить его для выявления пределов прав собственников невозможно. В связи с этим ЗК РФ следует дополнить специальной статьей, определяющей, для каких категорий (субкатегорий) земель разрешенное использование устанавливается, а для каких — нет. Если же говорить о землях населенных пунктов, по поводу которых и случается подавляющее число споров о правах на земельные участки, разрешенное использование предполагает установление параметров и видов использования не только земельных участков, но и расположенных на них объектов недвижимости. Таким образом, оно не просто уточняет содержание целевого назначения земель данной категории, но и выходит сильно за его рамки, носит межотраслевой характер. Именно поэтому следует рассматривать целевое назначение и разрешенное использование земельных участков как родственные, но несовпадающие категории.

Более того, с позиций земельного права категория «разрешенное использование» — не только межотраслевая, она также применяется и для уточнения правового режима иных объектов, часто не имеющих к земле прямого отношения. Так, кроме ЗК РФ и ГрадК РФ, данная конструкция используется в следующих нормативных актах: ЛК РФ (лесохозяйственный регламент определяет виды разрешенного использования лесов); ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривает, что автомобильные дороги в зависимости от вида разрешенного использования подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования; ст. 43.1 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» упоминает «параметры и сроки разрешенного рыболовства». Этот перечень можно продолжить.

Таким образом, сформулируем некоторые выводы.

1. Необходимо выделить общее и специальное управление земельным фондом. Общее

управление осуществляется органами исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов, органами местного самоуправления по определенным земельным и административным законодательством вопросам в рамках территории, соответствующей уровню их компетенции. Специальное управление осуществляется в отношении отдельных земельных массивов, имеющих особый правовой режим. Виды специального управления могут быть обусловлены политическими, экономическими, экологическими, социальными причинами.

2. Правовые конструкции «целевое назначение» и «разрешенное использование» являются способами реализации управленческой функции государства (в публичном праве) и одновременно устанавливают пределы осуществления правомочий собственника (в частном праве). При этом разрешенное использование не всегда является частью целевого назначения, поскольку не устанавливается для всех категорий земель; разрешенное использование предполагает установление параметров и видов использования не только земельных участков, но и расположенных на них объектов недвижимости. Тем самым категория «разрешенное использование» не просто уточняет содержание категории «целевое назначение земель», а выходит за его рамки, носит межотраслевой характер. Поэтому данные категории следует рассматривать как несовпадающие.

Библиография

1 См.: Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 1955. С. 551—552.

2 Балезин В.П. Правовой режим земель городской застройки: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 1960. С. 141.

3 См.: Турубинер А.М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе: автореф. дис. … д-ра юрид.наук. — М., 1957.

4 Пашова М.С., Пашов Д.Б. Управление в области использования и охраны земель // Аграрное и земельное право. 2011.  № 6. С. 21.

5 Габучева С.А. Понятие государственного управления в сфере охраны и использования земель // Российская юстиция. 2008. № 2. С. 66.

6 См. подробнее: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Чаркин С.А. Земельное право России: учеб. 3-е изд. — М., 2012. С. 27.

7 Общая теория советского земельного права. — М., 1983. С. 213.

8 См. подробнее: Экологические положения конституций: сб. / под ред. Е.А. Высторобца. — М.; Уфа, 2012. С. 145.

9 Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». URL: http://kremlin.ru/acts/15394

10 См.: Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью. — М., 2002. С. 10.

11 См. подробнее: Широков А.В. Административно-правовые механизмы реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2009. С. 24.

12 Буров В.А. Реализация принципа деления земель на категории по целевому назначению: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2011. С. 8.

13  Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 25.04.2011 № 05АП-1529/11 по делу № А51-14850/2010 // СПС «Гарант».

14 См.: Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2011. С.  6—7.

15 См. подробнее: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Чаркин С.А. Указ. соч.  С. 32.

16 См.: Анисимов А.П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // Гражданское право. 2006. № 4. С. 35.

17 См.: Бандорин Л.Е. Указ. соч. С. 15; Ибрагимов К.Х. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. — М., 2004. С. 363.

18 Румянцев Ф.П. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения: вопросы теории и практики: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2011. С. 14.