О необходимости развития военно-конституционного законодательства

УДК 342.4
Р.А. ЗАГИДУЛИН,
кандидат юридических наук, доцент, заместитель директора Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета
 
Одна из самых острых проблем, стоящих перед российским государством в современный период, — совершенствование законодательства, регулирующего деятельность органов государственной власти в новых политических, экономических и социальных условиях. Длительный период управления страной административно-командными методами способствовал формированию системы, в которой законодательная власть находилась под партийным контролем, законам отводилась второстепенная роль, а важнейшие общественные отношения регулировались решениями партийных и исполнительных органов государства. 
 
Руководство государства принимает меры по совершенствованию системы и структуры исполнительной власти (Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»), органичному синтезу властно-распорядительной системы управления с методами правового, и прежде всего конституционного и гражданско-правового, регулирования, присущими гражданскому обществу.
Эволюция системы государственного управления невозможна без изменения правовых основ управления вооруженными силами, усиления контроля общества над деятельностью силовых структур государства. Первоочередность реформирования именно этой группы правоотношений обусловлена рядом объективных факторов:
1) партийное руководство СССР считало контроль над вооруженными силами основой обеспечения своей руководящей роли в государстве и мире. Поэтому руководство армией осуществлялось непосредственно партией, партийными решениями или принятыми в соответствии с этими решениями нормативными правовыми актами органов исполнительной власти. Органы государственной власти, командование вооруженных сил беспрекословно выполняли любое решение партийных органов. Законы государства лишь дублировали эти решения, поэтому военное законодательство в этот период не получило должного развития;
2) однопартийная система государства, примитивная социальная структура общества (руководящая партийно-хозяйственная номенклатура и остальная однородная масса народа, в которую входили и военнослужащие) сокращали количество субъектов правоотношений, упрощали регулирование социально-экономических отношений, и государство обходилось без соответствующей системы законодательства. Современная многосубъектная политическая система государства обусловливает необходимость установления правового положения всех структур этой системы;
3) неполнота военного законодательства детерминирует усиление коррупционных процессов в армии, что подтверждается результатами проведенных исследований. Для сокращения коррупциогенности законодательства, в том числе и военного, его необходимо развивать и совершенствовать[1].
Вооруженные Силы РФ — военное ведомство[2], орган исполнительной власти государства; при этом они являются отдельной структурой, особым субъектом политической системы государства. Находясь вне поля политической деятельности, Вооруженные Силы РФ обеспечивают защиту интересов всех субъектов политической системы, всего общества и государства[3]. Принятие законодательства, устанавливающего более действенный контроль общества над этой силой, обеспечит ее подчинение только законно избранной власти, сделает противозаконной любую попытку ее насильственного свержения, не допустит применения военной силы вопреки интересам общества и государства.
Переход к новой экономической системе поставил военные организации в ряд субъектов гражданско-правовых отношений, тем самым сделав приоритетной деятельность по совершенствованию законодательства в этой сфере государственного управления.
В настоящее время политические, правовые и социально-экономические основы нашего государства значительно изменились. Россия встала на путь построения демократического правового государства, что обусловливает необходимость регулирования большинства общественных отношений федеральными законами. Однако работа по развитию отрасли военного права продвигается крайне медленно.
Отсутствие законодательства, регулирующего эти отношения, может привести к негативным результатам для общества и государства, создать условия для применения военной силы вопреки воле большинства граждан в интересах одной социальной группы или партии. Такие факты уже имели место в различные периоды существования нашего государства.
О трагических последствиях вовлечения армии в политическую борьбу можно судить по событиям, произошедшим в России в начале ХХ века. Если бы в 1917 году армия встала на защиту законности и правопорядка в стране, было бы невозможно наступление тех последствий, которые обрушились в последующие годы на Россию. Весь трагизм положения народа в тот период можно осознать, изучая ставшие достоянием общественности факты. Одной из причин вовлечения армии в разрушение государства было отсутствие конституции и военно-конституционного законодательства России.
Необоснованное применение военной силы имело место и в годы советской власти. Например, расстрел в Ростове-на-Дону мирной демонстрации против повышения цен на продукты питания в июне 1962 года.
 Неоднократно армия втягивалась в политическую борьбу в 90-х годах прошлого столетия, не имея для этого достаточных юридических оснований. Как указывает Б.А. Осипян, хотя Конституционный суд РФ и пытался своими постановлениями от 31.07.1995 № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 “О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики”, Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 “О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта”, постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 “Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа”, Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 “Об основных положениях Военной доктрины Российской Федерации”» и от 30.04.1996 № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации” и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным указом» обосновать правомерность и конституционность Указа Президента РФ от 09.12.1994 № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», этот указ  не получил широкой поддержки у правоведов-конституционалистов[4]. Членами Конституционного суда РФ Б.С. Эбзеевым и Н.В. Витруком было отмечено, что Конституция РФ не предусматривает возможности главы государства расширять свои полномочия за счет Парламента РФ[5].
В ежегодных посланиях Президента Федеральному собранию РФ постоянно обращалось внимание на важность укрепления Вооруженных Сил РФ, а в 2006 году эта проблема была включена в число приоритетных задач государства: «…военные и внешнеполитические доктрины России также должны дать ответ на самые актуальные вопросы. А именно: как уже в нынешних условиях и совместно с партнерами эффективно бороться не только с террором, но и с распространением ядерного, химического, бактериологического оружия, как гасить современные локальные конфликты, как преодолевать новые вызовы... Вот почему вопрос модернизации российской армии является сейчас крайне важным...»[6]
О необходимости активизации работы по укреплению военной мощи государства заявил в первые же дни после избрания и Д. Медведев[7].
Модернизация армии невозможна без установления ее правового положения. На необходимость продолжения научных исследований для обеспечения оборонной и военной безопасности России, прежде всего в сфере военного законодательства, было обращено внимание на научно-практической конференции «Структура и основное содержание новой военной доктрины России», проведенной в Министерстве обороны РФ в январе 2007 года. Президент Академии военных наук генерал армии М. Гареев отметил, что необходима новая военная доктрина Российской Федерации, задача о разработке которой была поставлена Президентом РФ В. Путиным на заседании Совета безопасности РФ в июне 2005 года[8].
М. Гареев указывал: «Такая необходимость возникла в связи с тем, что после утверждения действующей доктрины произошли существенные изменения в направленности и тенденциях развития военно-политической обстановки, характере угроз оборонной безопасности государства. Уточнены задачи, стоящие перед Вооруженными Силами и другими войсками Российской Федерации. Претерпели большие изменения системы государственного и военного управления. К тому же некоторые положения Военной доктрины оказались нежизненными, так как не отвечают в полной мере сложившимся в последние годы реалиям, по существу уже не работают на укрепление безопасности страны»[9].
Все это подтверждает выводы многих ученых-юристов о необходимости формирования и развития отрасли военного права, в том числе и института военно-конституционного права[10].
Основу этого института права должны составить Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Военная доктрина Российской Федерации, федеральные законы «Об обороне», «О Вооруженных Силах Российской Федерации» и другие нормативные правовые акты государства.
Важнейшими задачами института военно-конституционного права являются:
— установление процессуальных основ принятия решения о применении Вооруженных Сил РФ для защиты интересов граждан, общества и государства от внешних и внутренних военных угроз[11];
— определение полномочий должностных лиц и органов государственной власти на принятие решения;
— ограничение оснований для принятия такого решения;
— регламентирование порядка и пределов применения военной силы при действиях армии внутри государства.
Правом на применение Вооруженных Сил РФ следует наделить только коллегиальные конституционные органы государства. Президент должен иметь право принимать такое решение единолично лишь в случае внезапного нападения на Российскую Федерацию или ее союзников. В настоящее время возможности такого нападения практически нет. Во-первых, ни одно государство в мире, каким бы сильным в военном отношении оно ни было, не примет такого безумного решения, осознавая ракетно-ядерную мощь России. Во-вторых, возможности разведывательной системы России гарантируют, что подготовка к агрессии будет установлена и органы государственной власти своевременно получат необходимую информацию. Поэтому принятие решения о применении военной силы должно быть отнесено к компетенции парламента, а в экстренных случаях — Совета безопасности России. Учитывая существующий порядок формирования Совета Федерации, наделять его этими полномочиями представляется не совсем легитимным[12].
Такие принципы заложены в основу законодательства большинства государств мира. В Турецкой Республике решение о применении военной силы принимает парламент. Именно он направил армию против курдских сепаратистов, установил период, в течение которого она была наделена правом на проведение военной операции на территории Ирака. Порядок и конкретные сроки проведения операции определяла сама армия[13]. В США решение о дополнительном финансировании любой незапланированной военной операции принимает только конгресс, хотя президент и наделен правом на применение вооруженных сил. Поэтому применение военной силы без санкции парламента практически невозможно. Это наглядно подтверждается взаимоотношениями, сложившимися в настоящее время между «демократическим» парламентом и «республиканским» президентом.
Законодательство должно установить структуру и юридическую личность[14]Вооруженных Сил РФ, в том числе специальную[15] и гражданско-правовую[16]. Давно назрела необходимость принятия закона об органах военной милиции[17].
Военно-конституционное законодательство должно установить перечень интересов, подлежащих защите, и юридических фактов, которые могут служить основаниями для применения военной силы. Кроме защиты интересов российского государства и общества, необходимо законодательно установить право на вооруженную защиту интересов союзных и дружественных государств и народов, возможность применения военной силы для защиты жизни, здоровья и собственности российских граждан и общественных объединений за рубежом[18].
Вооруженные Силы РФ необходимы для обеспечения военной безопасности государства, под которой понимается «…такое состояние государства, при котором вероятность развертывания боевых действий как извне, так и изнутри сводится к минимуму. Таким образом, основное предназначение вооруженных сил государства — обеспечение его военной безопасности от военных угроз», — указывает А.В. Кудашкин[19], при этом, по определению А.П. Грекова, «…откуда бы они ни исходили»[20].
Следовательно, главным условием для принятия решения о применении вооруженных сил должно быть наличие военной опасности, откуда бы она ни исходила. Во-первых, это должна быть именно военная угроза, угроза национальной безопасности государства. Под военной опасностью необходимо понимать применение или угрозу применения военной силы против интересов государства, общества или граждан Российской Федерации, а не другие формы воздействия на эти интересы, например, экономические, экологические, торговые, которые должны нейтрализоваться иными, невоенными методами.
Во-вторых, это должна быть реальная опасность, реальная угроза применения или реальное применение военной силы, а не декларируемые заявления или провокационные действия[21].
В-третьих, необходимо наличие реальной военной силы, т. е. вооруженных формирований, а не мирных граждан, хотя бы и агрессивно настроенных. Численность этой военной силы, укомплектованность наступательной техникой и вооружением должны быть такими, чтобы иные органы государства, кроме вооруженных сил, были не в состоянии пресечь их агрессивных посягательств.
В-четвертых, необходимо наличие масштабной военной угрозы. Она должна исходить от иностранных государств, войск, вооруженных формирований, представляющих военную опасность для всей Российской Федерации или значительной части ее территории, а не отдельного района или населенного пункта. Незначительные угрозы могут и должны ликвидировать органы МВД России или Пограничные войска ФСБ России.
В-пятых, должны быть территориально-климатические и иные условия для применения военной силы. Сосредоточение войск вдали от границ и территории Российской Федерации, отсутствие реальной возможности их переброски в короткие сроки для нападения, климатические и иные условия, при которых применение военной силы невозможно, — все это должно учитываться при принятии решения о применении военной силы. Ситуация может измениться до возникновения реальной возможности совершения агрессии против России, и применение военной силы не понадобится. Принцип применения военной силы лишь в крайних случаях, когда нет иных способов урегулирования отношений, должен быть краеугольным камнем внутренней и внешней военной политики государства, основным принципом военного законодательства[22].
Очень важно определение степени достоверности информации о возникновении военной опасности. Представляется, что это должны быть соответствующие службы государства, а также информационно-аналитический центр, обобщающий и прогнозирующий сведения о возможности осуществления агрессии против России. Эта тема требует дополнительного исследования и научно-практического обоснования. По мнению ряда ученых (В.М. Корякина, А.В. Кудашкина, А.И. Тюрина, К.В. Фатеева и др.), правовое регулирование деятельности войск должно осуществляться особым институтом военного права — оперативным правом, которое активно развивается в ряде государств[23].
Соглашаясь с этим мнением, необходимо отметить, что, на наш взгляд, принятие решения о применении вооруженных сил должно устанавливаться институтом военно-конституционного права, а регулирование деятельности армии — относиться к сфере оперативного права.
Следовательно, основанием для принятия решения о применении Вооруженных Сил РФ должны служить закрепленные в нормах военно-конституционного права факты, позволяющие органам государственной власти достоверно установить, что возникла реальная, масштабная военная опасность, создающая угрозу интересам общества или государства, которую нейтрализовать иными силами, средствами и способами невозможно.
Развивая отрасль военного права, необходимо уточнить порядок применения Вооруженных Сил РФ на территории России. Наличие такой функции армии признано большинством ученых-юристов[24]. В соответствии с Военной доктриной России, на Вооруженные Силы и другие войска Российской Федерации возложены задачи по нейтрализации военных угроз во внутренних вооруженных конфликтах[25]. Регламентирование внутренних функций армии является важнейшей задачей института военно-конституционного права. Если при применении Вооруженных Сил РФ против иностранных государств их деятельность должна быть ограничена только требованиями международного гуманитарного права, то при действиях внутри государства правовой основой их деятельности в первую очередь следует считать Конституцию РФ. При защите конституционного строя не должны нарушаться права и свободы российских граждан. В соответствии с этими принципами и нужно развивать и совершенствовать отрасль военного права[26].
Следует отметить, что необходимость правового регулирования деятельности Вооруженных Сил РФ внутри государства обусловлена не только событиями, происходящими в Южном федеральном округе, но и развитием ситуации в Северной Осетии, Абхазии, Приднестровье. Нельзя не учитывать и возможность вхождения в состав Российской Федерации республик Средней Азии или образования межгосударственного союза с ними. Россия должна иметь юридические основания для защиты своих интересов с учетом перспектив развития межгосударственных отношений.
Таким образом, Россия нуждается в скорейшем развитии и совершенствовании отрасли военного права, в том числе и института военно-конституционного права.
 
Библиография
1 См.: Корякин В.М. «Откат» нормальный? (о некоторых аспектах проявления коррупционных отношений при поставке товаров и оказании услуг для нужд военных организаций) // Право в Вооруженных Силах. 2008. № 2. С. 2—7.
2 Об использовании терминов в названии армии см. подробнее: Бараненков В.В. Военная организация государства. Соотношение понятий «военная организация», «ведомство» и «федеральный орган исполнительной власти»: проблемы правовой терминологии. Российский военно-правовой сборник № 9. 2007. С. 119—125.
3 См. подробнее: Греков А.П. Правовое положение армии в государстве. — СПб., 1908.
4 См.: Осипян Б.А. Конституционно-судебное разрешение споров о компетенции // Российская юстиция. 2008. № 2.  С. 2—6.
5 См.: Вестник Конституционного суда РФ. 1995. № 5. С. 26, 60.
6 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию РФ от 10.05.2006 / Российская газета. 2006. 11 мая.
7 См.: Медведев Д.А. Выступление перед представителями средств массовой информации. Телевизионный канал «Россия». 12.03.2008.
8 См.: Какой быть военной доктрине России // Красная звезда. 2007.  26 янв. № 26.
9 Там же.
10 См. подробнее: Корякин В.М. Введение в теорию военного права: Моногр. // Российский военно-правовой сборник. 2007. № 9. С. 11—119.
11 См. подробнее: Загидулин Р.А. Теоретические основы правового положения Вооруженных Сил Российской Федерации в современный период: Моногр. — Хабаровск, 2008. С. 156.
12 См. там же. С. 87—92.
13 См.: Красная звезда. 2008. 12 февр.
14 См.: Бараненков В.В. Юридическая личность военных организаций: Моногр. — М., 2008. С. 370.
15 См.: Загидулин Р.А. Правовое положение вооруженных сил государств. Анализ применения военной силы в межгосударственных конфликтах и войнах: Сб. науч. тр. по мат. междунар. науч.-практ. конф. «Современные направления теоретических и практических исследований». — Одесса, 2007. С. 17—29.
16 См.: Бараненков В.В. Гражданская правосубъектность военных организаций и правовые основы функционирования ведомственных систем юридических лиц: Моногр. — М., 2007. С. 198.
17 См.: Загидулин Р.А. Какая военная милиция нужна армии и обществу? // Закон и право. 2007. № 2.
18 См. подробнее: Загидулин Р.А. Теоретические основы правового положения… С. 156.
19 Кудашкин А.В. Военная служба и военнослужащий в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование. — М., 2001. С. 9.
20 Греков А.П. Указ. соч. С. 29.
21 См. подробнее: Загидулин Р.А. Теоретические основы правового положения… С. 156.
22 См. там же.
23 См.: Кудашкин А.В. Проблемы правового положения военной организации государства // Российский военно-правовой сборник. 2007. № 9. С. 125—129.
24 См.: Гацко М.Ф. Проблемы правового регулирования использования военной силы в борьбе с внутренними угрозами безопасности России // Там же. С. 211—216.
25 См.: Военная доктрина РФ // Консультант Плюс. 2002.
26 См.: Загидулин Р.А. Какая военная милиция нужна армии и обществу? // Закон и право. 2007. № 2.