О полномочиях налоговых органов в сфере валютного контроля

Е.Д. ФИЛИПЕНКО,
аспирант Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России
 
Внешнеэкономическая деятельность российских организаций и индивидуальных предпринимателей неразрывно связана с движением валютных средств. Либерализация внешнеэкономической деятельности, выход на внешний рынок многих субъектов предпринимательской деятельности при отсутствии надлежащего правового обеспечения валютного контроля повлекли за собой бесконтрольный вывоз валютных средств за границу.
 
По данным российского Института глобализации, в 1993—1999 гг. за рубеж «утекло» не менее 155 млрд долл. США, или 22 млрд долл. в год. В последнее время ежегодный вывоз средств оценивается в 20—25 млрд долл.
Существуют и другие оценки объемов вывоза капитала. Минимальная (50 млрд долл.) дана специалистами Института экономики РАН на основе анализа платежного баланса страны. Максимальная (400 млрд долл.) определена Генеральной прокуратурой РФ и МВД России на основе учета реального объема средств, затраченных российскими гражданами на покупки за границей.
Обоснованной представляется оценка объемов вывезенных за рубеж валютных средств в размере 230—250 млрд долл., которая включает в себя данные анализа платежного баланса (50—70 млрд долл.), непоступления экспортной выручки и непогашения импортных авансов (60—70 млрд долл.), вложения в наличную иностранную валюту (не менее 35 млрд долл.); вывоза в рамках неконтролируемых каналов, не охваченных статистикой (около 70 млрд долл.)[1].
Основная роль в борьбе с утечкой капиталов за рубеж отводится валютному контролю. Исследуя валютный контроль в качестве функции государственного управления и вида государственного финансового контроля, Д.Н. Войкин под целью валютного контроля понимает устранение и предупреждение правонарушений, связанных с утечкой капитала за границу[2].
До 2004 года действовало валютное законодательство, основанное на Законе РФ от 09.10.1992 № 3615-1 «О валютном регулировании и валютном контроле», который сыграл существенную роль в решении проблем с вывозом капитала за границу. Закон относил налоговые органы к органам валютного контроля с соответствующими полномочиями. Со вступлением в силу с 16 июня 2004 г. Федерального закона от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее — Закон о валютном регулировании), а также после внесения в него изменений Федеральным законом от 18.07.2005 № 90-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» процесс валютного регулирования и валютного контроля изменился. Целью Закона о валютном регулировании провозглашено обеспечение реализации единой государственной политики, а также устойчивости отечественной валюты и стабильности внутреннего валютного рынка как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества.
А.Н. Мельник, исследуя вопросы валютного контроля таможенными органами, отмечает: «На смену жестким валютным правилам приходит уведомительный порядок совершения валютных операций. Несмотря на очевидное стремление государства к отмене большинства валютных ограничений, оно не отказывается от системы валютного контроля, поскольку для этого еще нет достаточных экономических предпосылок»[3]. Аналогичного мнения придерживается и Ю.А. Крохина, утверждая, что современное состояние экономики и финансов России, в значительной мере подорванное бесконтрольным вывозом национальных ресурсов, не позволяет полностью отказаться от применения государством мер валютного регулирования и контроля[4].
Концепцией Закона о валютном регулировании предусмотрена постепенная либерализация валютного законодательства по мере ускорения экономического развития страны, роста устойчивости платежного баланса и укрепления валюты России. Так, ч. 3 ст. 26 установлено, что многие положения Закона, касающиеся мер валютного регулирования в отношении ограниченного перечня видов валютных операций, действуют только до 1 июля 2007 г.
Учитывая наличие позитивных тенденций в развитии экономики России — устойчивый рост золотовалютных резервов, стабильность курса валюты России, положительный платежный баланс, низкие темпы инфляционных процессов, с середины 2006 года стали вводиться меры по досрочной либерализации валютного законодательства. Эти действия законодательных и регулирующих органов явились результатом последовательной реализации положений, нашедших отражение в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2006 года, в целях обеспечения свободной конвертируемости рубля.
Правительство РФ как орган валютного регулирования по согласованию с Банком России издало следующие постановления:
· от 29.06.2006 № 399 «О признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2005 года № 204 “О порядке осуществления расчетов и переводов при приобретении резидентами у нерезидентов долей, вкладов, паев в имуществе (уставном или складочном капитале, паевом фонде кооператива) юридических лиц, при внесении резидентами вкладов по договорам простого товарищества с нерезидентами”». Отменено требование о резервировании резидентами средств при приобретении ими у нерезидентов долей, вкладов, паев в имуществе (уставном или складочном капитале, паевом фонде кооператива) юридических лиц, при внесении вкладов по договорам простого товарищества с нерезидентами;
· от 29.06.2006 № 400 «О признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 16 мая 2005 года № 302 “О порядке осуществления расчетов и переводов между резидентами и нерезидентами при предоставлении резидентами нерезидентам коммерческих кредитов на срок более 180 ка-лендарных дней в виде предварительной оплаты в связи с осуществлением внешнеторговой деятельности”». Отменено требование о резервировании при предоставлении резидентами нерезидентам коммерческих кредитов на срок более 180 календарных дней в виде предварительной оплаты по договорам работ (услуг), связанных с внешнеэкономической деятельностью.
До 1 июля 2007 г. действовали ограничения, касавшиеся операций между резидентами и нерезидентами с внешними и внутренними ценными бумагами, открытия счетов резидентов в иностранных банках на условиях предварительной регистрации, а также существовала возможность установления иного, чем нулевой, размера обязательной продажи части валютной выручки резидентов. Отмененные с 1 января 2007 г. нормы валютного законодательства
касались в основном положений, устанавливавших возможность введения Банком России ограничений в форме использования специальных счетов, предварительной регистрации счетов в иностранных банках и обязательной продажи части валютной выручки.
Основной концепцией валютного законодательства с 1 января 2007 г. стали осуществление валютного контроля в целях обеспечения репатриации экспортной выручки и положительного сальдо платежного баланса, а также ведение учета проводимых в России валютных операций, в том числе для составления достоверной отчетности и бюджетного планирования.
Валютный контроль в России осуществляется Правительством РФ, органами и агентами валютного контроля, которыми являются Банк России, федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ (ст. 22 Закона о валютном регулировании). ФНС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов и иных обязательных платежей, за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов. С 31 июля 2005 г. ФНС России утратила статус органа валютного контроля, и ее полномочия в сфере валютного контроля определяются только Законом о валютном регулировании.
Агентами валютного контроля признаются уполномоченные банки, подотчетные Банку России, а также не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг, таможенные и налоговые органы (ч. 3 ст. 22 Закона о валютном регулировании). В функциональные обязанности налоговых органов как агентов валютного контроля входит осуществление контроля за валютными операциями резидентов и нерезидентов, не являющихся кредитными организациями или валютными биржами (ч. 5 ст. 22 Закона о валютном регулировании, ст. 30 НК РФ, подп. 5.1.5 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506; далее — Положение о ФНС России).
Изучение норм Положения о ФНС России выявило проблему закрепления за налоговыми органами функции осуществления валютного контроля. В законодательстве не конкретизировано содержание валютно-контрольных полномочий налоговых органов. Закон о валютном регулировании определяет лишь некоторые случаи непосредственного участия налоговых органов в осуществлении валютного контроля (части 2, 7 ст. 12 и ч. 6 ст. 23). Так, резиденты обязаны уведомлять налоговые органы по месту своего учета об открытии (закрытии) счетов (вкладов) не позднее месяца со дня заключения (расторжения) договора об открытии счета (вклада) с банком, расположенным за пределами территории России. Резиденты представляют налоговым органам по месту своего учета отчеты о движении средств на счетах (во вкладах) в банках за пределами России либо отчет об остатках средств на этих счетах (во вкладах). Юридические лица-резиденты ежеквартально представляют налоговым органам по месту своего нахождения в России и территориальным учреждениям Банка России по месту государственной регистрации юридического лица-резидента отчет о движении денежных средств на счетах представительств. Физические лица-резиденты обязаны представлять в налоговые органы по месту своего учета только отчет об остатках средств на счетах (во вкладах) в банках за пределами территории России по состоянию на начало каждого календарного года.
Может создаться впечатление, что налоговый контроль регулируется при помощи валютного законодательства, нормы налогового законодательства дублируют нормы валютного законодательства для решения не свойственных ему задач. Этот вывод можно сделать исходя из того, что обязанность уведомления об открытии (закрытии) счетов возникает в рамках правоотношений по осуществлению налогового контроля. Необходимо унифицировать обязанности резидентов уведомлять налоговые органы об открытии валютных счетов и их ведении за границей в рамках правоотношений по осуществлению налогового контроля с обязанностями налогоплательщиков в рамках режима налогового контроля при открытии и ведении  счетов в пределах России.
Общие для всех агентов валютного контроля полномочия установлены ч. 1 ст. 23 Закона о валютном регулировании. Агенты валютного контроля и их должностные лица в пределах своей компетенции имеют право:
· проводить проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования;
· проводить проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов;
· запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением
валютных операций, открытием и ведением счетов.
Перечень документов, которые агенты валютного контроля вправе запрашивать и получать от резидентов и нерезидентов, приведен в ч. 4 ст. 23 Закона о валютном регулировании. Агенты валютного контроля вправе требовать представления только тех документов, которые непосредственно относятся к проводимой валютной операции. Правила представления резидентами и нерезидентами подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций агентами валютного контроля, за исключением уполномоченных банков, утверждены постановлением Правительства РФ от 17.02.2007 № 98.
Согласно Положению о ФНС России налоговые органы при проведении налоговых проверок обеспечивают валютный контроль за соответствием проводимых валютных операций законодательству, за исключением валютных операций кредитных организаций. В законодательстве отсутствует единая методология проведения мероприятий валютного контроля налоговыми органами. На проверку валютного законодательства не распространяются нормы Налогового кодекса РФ и нормативных актов, принятых в соответствии с ним. Если для проведения и оформления результатов налоговых проверок и иных мероприятий налогового контроля разработаны и утверждены приказом ФНС России формы документов, применяемых при проведении и оформлении налоговых проверок (приказ от 25.12.2006 № САЭ-3-06/892@), то по мероприятиям валютного контроля формы документов не разработаны.
В настоящее время контроль за соблюдением налогоплательщиками—участниками внешнеэкономической деятельности валютного законодательства инспекциями ФНС России осуществляется в ходе проведения камеральных и выездных налоговых проверок, регламентированных нормами налогового законодательства, поскольку валютным законодательством не предусмотрены сроки и виды проверок (камеральных и выездных).
При проведении камеральных налоговых проверок вопрос соблюдения валютного законодательства экспортерами рассматривается наряду с вопросом об обоснованности применения ими ставки 0% по НДС, а при проверке импортеров — наряду с вопросом о правомерности применения налоговых вычетов по НДС.
В ходе проведения выездных налоговых проверок участников внешнеэкономической деятельности контроль соблюдения валютного законодательства осуществляется наряду с налоговым контролем. Однако контрольные мероприятия валютного контроля малоэффективны, так как согласно ст. 4.5 КоАП РФ привлечь к административной ответственности можно лишь до истечения года со дня совершения правонарушения, а учитывая положения Налогового кодекса РФ, что выездная налоговая проверка проводится за три предшествующих года, часто при установлении факта правонарушения по валютному законодательству упускается момент привлечения налогоплательщика к административной ответственности.
Пленум Верховного суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснил, что срок давности привлечения к ответственности исчисляется со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения. Невыполнение предусмотренной нормативным актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления вышеуказанного срока. На основании постановления Президиума ВАС РФ от 23.05.2006 № 15262/05 нарушение валютного законодательства, т. е. невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности по ввозу товара или возращению денежных средств к установленному в нем сроку, по своему характеру считается оконченным в момент истечения этого срока. Срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется с момента совершения административного правонарушения.
Совмещая налоговый и валютный контроль в рамках выездной налоговой проверки, проверить налогоплательщика за период финансово-хозяйственной деятельности 2004—2006 гг. можно после представления им годовой бухгалтерской отчетности в сроки, установленные Федеральным законом от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете», т. е. после 30 марта 2007 г. На правонарушения, совершенные с января 2004 года по июнь 2006 года, не распространяется действие административного законодательства.
Выдавать предписания об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования и применять установленные законодательством меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования имеют право только органы валютного контроля (ч. 2 ст. 23 Закона о валютном регулировании). Согласно ч. 1 ст. 23.60 КоАП РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях в области валютного законодательства, предусмотренных ст. 15.25 «Нарушение валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования», отнесено к компетенции органов валютного контроля.
Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278, установлено, что Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Эта служба имеет право привлекать к административной ответственности за нарушения валютного законодательства, предусмотренные ст. 15.25 КоАП РФ. При этом в соответствии с п. 80 ч. 2 ст. 28.3 должностным лицам органов и агентов валютного контроля предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25, а также ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, статьями 19.6, 19.7. В соответствии со ст. 23.1 дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, статьями 19.6 и 19.7, рассматривают судьи.
Таким образом, при выявлении в ходе осуществления налоговым органом мероприятий налогового или валютного контроля нарушений, предусмотренных ст. 15.25 КоАП РФ, должностное лицо налогового органа составляет протокол об административном правонарушении, который в течение суток с момента составления направляет в Росфиннадзор (его территориальный орган), а при выявлении нарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, статьями 19.6 и 19.7, протокол об административном правонарушении в соответствии с ч. 1 ст. 28.8 направляет судье для рассмотрения дела об административном правонарушении.
Согласно ч. 9 ст. 23 Закона о валютном регулировании органы и агенты валютного контроля при наличии информации о нарушении актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования лицом, осуществляющим валютные операции, или об открытии счета (вклада) в банке за пределами территории России, санкции к которому применяются в соответствии с законодательством России иным органом валютного контроля, передают органу валютного контроля, имеющему право применять санкции к этому лицу, следующую информацию:
· в отношении юридического лица — наименование, идентификационный номер налогоплательщика, место государственной регистрации, его юридический и почтовый адреса,
содержание нарушения с указанием нарушенного нормативного правового акта, дату совершения и сумму незаконной валютной операции или нарушения;
· в отношении физического лица — фамилию, имя, отчество, данные о документе, удостоверяющем личность, адрес места жительства, содержание нарушения с указанием нарушенного нормативного правового акта, дату совершения и сумму незаконной валютной операции или указанного нарушения.
Налоговые органы при осуществлении валютного контроля ограничиваются выявлением случаев нарушения валютного законодательства с последующим привлечением к производству по этим делам иных органов валютного контроля. Необходимо унифицировать законодательство в части наделения налоговых органов функциями валютного контроля, предусмотрев регулирование отношений, связанных с внешнеэкономической деятельностью резидентов и нерезидентов, в рамках налогового контроля.
 
Библиография
1 См.: Милякина Е.В. Вывоз капитала: законодательство и практика его применения // Законодательство и экономика. 2005. № 3, 4.
2 См.: Войкин Д.Н. Правовое регулирование валютного контроля в области таможенного дела: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2002. С. 18.
3 Мельник А.Н. Осуществление таможенными органами валютного контроля как мера противодействия утечке капитала за рубеж (правовые аспекты): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 5.
4 См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учеб. — М., 2004. С. 688.