О понятии «сотрудничество по пограничным вопросам»

УДК 341.222 

Страницы в журнале: 144-148

В.Н. ПОПРОЦКИЙ,

адъюнкт кафедры административного и международного права Военного университета Министерства обороны Российской Федерации e-mail: nauka_too@rambler.ru

Рассматривается вопрос о понятии «сотрудничество по пограничным вопросам». Однако несмотря на широкое распространение данной категории в правовом поле, его определения не содержится ни в одном правовом акте.

Ключевые слова: международные отношения, сотрудничество, пограничные вопросы, безопасность.

The problem of the definition «cooperation in border questions»

Poprotskiy V.

The question about the concept of “cooperation on border issues”. However, despite the widespread distribution of this category in the legal field, its definition is not contained in a single legal act.

Keywords: international relation, cooperation, border questions, security.

Международные отношения издавна занимали существенное место в жизни любого государства, общества и отдельного человека. Происхождение наций, образование межгосударственных границ, формирование и изменение политических режимов, становление различных социальных институтов, обогащение культур, развитие искусства, науки, технического прогресса и эффективной экономики тесно связаны с торговыми, финансовыми, культурными и иными обменами, межгосударственными союзами, дипломатическими контактами и военными конфликтами — или, иначе говоря, с международными отношениями[1].

Международные отношения, рассматриваемые через призму напряженности, могут быть отношениями нейтралитета, конфронтации и сотрудничества.

Процесс глобализации в современном мире, пришедший на смену политике мирного сосуществования государств, имеет в числе целей концентрирование государств под «общей крышей», вовлечение их во взаимозависимые и взаимовыгодные отношения. Однако такое объединение отнюдь не означает стремление собрать государства в единое целое, стирая внутренние различия между ними. Наоборот, это должно быть объединение, в котором каждое государство имеет равные «личные» права и равный доступ к их реализации и защите, равные обязанности и, безусловно, равную ответственность. При этом независимость и суверенитет выступают в качестве необходимого условия функционирования государств[2].

В этом контексте на первый план выходят проблемы обеспечения безопасности, как международной, так и государственной. Или, иными словами, вопросы обеспечения защищенности личностей, обществ и государств от глобальных угроз. Взаимная безопасность участников международных отношений может быть достигнута при наличии доверительных взаимоотношений между ними, взаимном стремлении к достижению общих результатов и плодотворной деятельности посредством сотрудничества, основанного на международных принципах и нормах. Так, С.В. Лавров в своем выступлении в Великобритании утверждал, что в условиях стремительно меняющегося мира только на путях самого широкого международного сотрудничества можно эффективно противодействовать глобальным вызовам и угрозам[3].

Главные внешнеполитические усилия России заключаются в сохранении безопасности страны, укреплении ее суверенитета и территориальной целостности[4]; решение этих проблем осуществляется посредством проведения эффективной пограничной политики, направленной в первую очередь на сохранение пограничной безопасности как составной части национальной безопасности. Целями обеспечения пограничной безопасности являются укрепление суверенитета, территориальной целостности государства и стабильности обстановки на ее государственной границе и в пограничных пространствах, строительство адекватной существующим и потенциальным угрозам системы обеспечения пограничной безопасности, создание благоприятных условий в пограничной сфере для реализации жизненно-важных интересов личности, общества и государства[5].

В свою очередь одной из важнейших предпосылок эффективности пограничной политики выступает сотрудничество по пограничным вопросам[6]. Значит, сотрудничество в данной области является средством и условием осуществления международных отношений в современном мире. Путем такого сотрудничества возможно обеспечить безопасность, укрепить и сохранить суверенитет и территориальную целостность.

«Сотрудничество по пограничным вопросам» — весьма сложная и специфичная категория. Наряду с широким распространением данного термина в правовом регулировании международных отношений[7] его определение осталось вне поля зрения законодателя и исследователей.

Прежде чем рассматривать дефиницию «сотрудничество по пограничным вопросам», необходимо отметить, что в понятии как одной из основных форм мышления выделяются несколько сторон. По своему происхождению понятие есть обобщение опыта и как таковое выступает в виде теоретической ступени познания. По своей структуре понятие существует как система взаимосвязанных признаков (раскрывающих содержание понятия) и как система взаимосвязанных предметов (образующих объем понятия)[8]. В связи с этим рассмотрим каждый из элементов сотрудничества по пограничным вопросам.

Так, термин «сотрудничество» толкуется в русском языке в нескольких значениях. Например, Д.Н. Ушаков сотрудничество определяет как действие по глаголу сотрудничать, т. е. быть чьим-нибудь сотрудником в работе (сотрудник — лицо, работающее с кем-нибудь вместе, помогающее кому-нибудь в выполнении работы), работать с кем-нибудь вместе; совместную деятельность, труд[9].

В толковом словаре Т.Ф. Ефремовой предлагаются следующие значения этого термина: 1) участие в каком-либо общем деле; 2) совместные действия, деятельность; 3) работа в каком-либо учреждении[10].

Полагаем, возможно объединить эти определения. Термин «деятельность» представляет собой целенаправленные действия субъекта, направленные на достижение результата. Любая работа, труд — это деятельность, в которой есть конечный результат: производство товара, оказание услуги, достижение соглашения по какому-либо вопросу. Значит,  сотрудничество возможно определить как совместную деятельность субъектов.

В юриспруденции и других сферах деятельности государства и общества встречается словосочетание «международное сотрудничество». Иллюзия прозрачности содержания этого понятия послужила причиной того, что попытки его определения довольно редки.

По мнению П.А. Цыганкова, международное сотрудничество отражает такой процесс взаимодействия двух или нескольких акторов, в котором исключается применение вооруженного насилия и доминируют совместные поиски реализации общих интересов[11].

М.М. Зайончковская приходит к выводу, что под международным сотрудничеством следует понимать совместную деятельность государств, а также иных субъектов международного права в экономической, социальной, культурной, гуманитарной и иных сферах, направленную на достижение общих целей[12].

Значит, международное сотрудничество — совместная деятельность двух или нескольких акторов, основанная на нормах и принципах международного права. Совместный характер ее выражается и в постановке совместных целей (представляющих интерес для всех участников), и в достижении взаимовыгодного результата.

По мнению Н.В. Чамаровой, сотрудничество по пограничным вопросам представляет собой межгосударственные отношения, осуществляемые в соответствии с принципами сотрудничества государств и другими основными принципами международного права, по международно-правовому оформлению государственной границы, разграничению морских пространств, разрешению пограничных споров и инцидентов, по борьбе с терроризмом и противоправной деятельностью организованных преступных группировок, занятых в сфере незаконного перемещения через государственную границу наркотиков, оружия и боеприпасов, товаров и грузов, расхищения национальных богатств Российской Федерации, а также обеспечивающих процесс незаконной миграции[13].

По нашему мнению, данное определение не полностью отражает сущность рассматриваемого явления. Чтобы установить содержание, можно следовать по двум направлениям: определить объем этого понятия путем толкования слов и рассмотреть его посредством изучения полномочий субъектов пограничной политики, в область которой и входят пограничные вопросы.

Исходя из того, что слово «пограничный» в Словаре русского языка С.И. Ожегова означает «находящийся, происходящий около границы»[14], пограничные вопросы можно понимать как вопросы, связанные с пограничной политикой государства. И сотрудничество в этой области трактовать как пограничное сотрудничество.

Например, анализируя Основы пограничной политики Российской Федерации (утв. Президентом РФ 5 октября 1996 г.), можно охарактеризовать пограничное сотрудничество как деятельность, основанную на совпадении интересов России и граничащих с ней государств, а также на принципах и нормах международного права; как работу по разрешению пограничных проблем, направленную на развитие и укрепление взаимоотношений субъектов России с сопредельными государствами в различных сферах, в том числе формирование коллективной безопасности на внешних границах государств-участников СНГ, по сотрудничеству в борьбе с терроризмом, преступностью и иной противоправной деятельностью, а также при разрешении экологических и гуманитарных проблем, проблем предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В связи с выдвинутой гипотезой тождественности понятий «пограничное сотрудничество» и «сотрудничество по пограничным вопросам» последнее можно определить как основанную на совпадении интересов совместную деятельность государств, имеющих общие границы, и их субъектов по соблюдению норм и принципов международного права, разрешению пограничных, экологических, гуманитарных проблем и проблем предупреждения чрезвычайных ситуаций, борьбе с терроризмом, преступностью и иной противоправной деятельностью, формированию коллективной безопасности на внешних границах государств-участников СНГ.

Однако приведенная дефиниция представляется несостоятельной. Во-первых, нарушается такое требование к введению понятий как запрет порочного круга, т. е. недопущение определения через это же понятие. В дефиниенсе (определяющем) не должно повторяться то, что уже содержится в дефиниендуме (определяемом); объемы дефиниендума и дефиниенса должны точно совпадать[15]. Международное сотрудничество предусматривает достижение взаимовыгодного результата, поэтому без совпадения целей и интересов достижение такого результата невозможно. Следовательно, в содержание понятия «совместная деятельность» уже входит понятие, обозначенное словосочетанием «основанное на совпадении интересов».

Во-вторых, одним из условий определения понятия является выявление важных признаков дефиниендума. А признак общих границ не выступает в качестве такового, потому что сотрудничество по пограничным вопросам может осуществляться как с государствами, имеющими общие границы, так и с располагающимися на значительном удалении. Например, Российская Федерация сотрудничает по пограничным вопросам с Болгарией, Словакией, Молдовой, Латвией, Намибией.

Следовательно, приведенные основания еще раз доказывают и обусловливают необходимость нормативно-правового закрепления категории «сотрудничество по пограничным вопросам» в законодательстве Российской Федерации.

Раскроем термин «пограничные вопросы» посредством изучения полномочий субъектов пограничной политики. Так, в Российской Федерации к таковым относятся федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации и граждане.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в исключительном ведении Российской Федерации находится определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, внешняя политика и международные отношения, международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира, оборона и безопасность.

При этом, как справедливо указывает С.Н. Тихонова, осуществление этих функций относится к ведению Президента РФ, Федерального собрания РФ, Правительства РФ, а также федеральных органов исполнительной власти, в компетенцию которых входят пограничные вопросы[16]. В основном их функции сводятся к нормотворческой деятельности: заключение соглашений, договоров и др. Координация и непосредственные практические действия, связанные с обеспечением пограничной безопасности как составляющей национальной безопасности, возложены на Федеральную службу безопасности Российской Федерации[17].

По нашему мнению, рассматривая права, обязанности и направления деятельности ФСБ России, представляется возможным определить, что к понятию «пограничные вопросы», по которым осуществляется сотрудничество относятся: борьба с терроризмом, преступностью и иной противоправной деятельностью; обмен на взаимной основе оперативной информацией, специальными техническими и иными средствами; пограничная деятельность (охрана[18] Государственной границы, исключительной экономической зоны и континентального шельфа)[19]; разрешение пограничных инцидентов; проведение поисков и операций[20].

Вместе с этим следует учитывать, что ФСБ России осуществляет полномочия, в соответствии с Конституцией РФ относящиеся к ведению государства.

Таким образом, сотрудничество по пограничным вопросам следует рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле сотрудничество по пограничным вопросам — это совместная деятельность двух или нескольких государств, основанная на нормах и принципах международного права, по установлению государственной границы, разграничению морских пространств, охране границы, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, разрешению пограничных споров и инцидентов, проведению поисков и операций, борьбе с терроризмом и противоправной деятельностью через границы, а также обмен информацией, представляющей взаимной интерес, специальными техническими и иными средствами. В узком смысле — совместная деятельность двух или нескольких государств, базирующаяся на нормах и принципах международного права и направленная на обеспечение пограничной безопасности.

Библиография

1 См.: Цыганков П.А. Теория международных отношений: учеб. пособие. — М., 2004. С. 9.

2 См. подробнее: Моисеев А.А. Суверенитет государства в международном праве: учеб. пособие. — М., 2009.

3 См.: Лавров С.В. Российская Федерация и Британия обречены быть вместе // Международная жизнь. 2011. № 4. С. 1—5.

4 См.: Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. Президентом РФ 12.07.2008 № Пр-1440); указ Президента РФ «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» от 12.05.2009 № 537.

5 См.: Крысанов В.В. Регионально-политические факторы обеспечения пограничной безопасности России: дис. … канд. полит. наук. — М., 2002. С. 50.

6 См.: Чамарова Н.В. Правовое регулирование деятельности органов федеральной службы безопасности по осуществлению международного сотрудничества со специальными службами, правоохранительными органами и иными организациями иностранных государств по пограничным вопросам: на примере установления государственной границы между Россией и Грузией: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2006. С. 31.

7 См.: соглашения между Правительством РФ и Правительством Латвийской Республики о сотрудничестве по пограничным вопросам 1996 года // Бюллетень международных договоров. 1996. № 8. С. 40—42; между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Норвегия о сотрудничестве по пограничным вопросам 2002 года // СПС «Консультант Плюс»; между Федеральной пограничной службой Российской Федерации и Главным инспекторатом пограничной полиции Министерства внутренних дел Румынии о сотрудничестве по пограничным вопросам 2003 года // СПС «Консультант Плюс»; между Правительством РФ и Правительством Республики Болгарии о сотрудничестве по пограничным вопросам 1998 года // Бюллетень международных договоров. 1999. № 7. С. 38—40.

8 См.: Кочергин А.А., Кочергин А.Н. Методология и методика научного исследования. Ч. 1 Методология науки. Кн. 2: учеб. пособие / отв. ред. Ю.Д. Егоров. — М., 2007. С. 279.

9 Толковый словарь Ушакова. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/ushakov/1036926

10 См.: Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. Т. 2: П-Я. — М., 2000. С. 673.

11 См.: Цыганков П.А. Указ. раб. С. 440.

12 См.: Зайончковская М.М. Антитеррористическая деятельность государств: реализация политических установок в международном праве: дис. … канд. юрид. наук. — М., 2005. С. 21.

13 См.: Чамарова Н.В. Указ. раб. С. 37.

14 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. чл.-корр. АН СССР Н.Ю. Шведовой. 19-е изд., испр. — М., 1987. С. 429.

15 См.: Кочергин А.Н. Методология и методика научного исследования. Ч. 2. Методология и методика научного исследования: учеб. пособие / отв. ред. Ю.Д. Егоров. — М., 2007. С. 49.

16 См.: Тихонова С.Н. Правовые основы деятельности федеральной службы безопасности российской федерации по международно-правовому оформлению государственной границы российской федерации. Сб. науч. ст. № 15 / под ред. В.В. Бараненкова, сост. Д.В. Курохтин. — М., 2009. С. 211.

17 Указ Президента РФ от 11.03.2003 г. № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 12. Ст. 1101.

18 Употребляется только понятие «охрана», так как мы разделяем позицию В.Е. Проничева, утверждающего, что в российском праве понятие «охрана» шире, чем понятие «защита» (см.: Проничев В.Е. Правовые основы совершенствования пограничной деятельности // Право и безопасность. 2005. № 4. С. 20—21).

19 Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.

20 Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации» // Российская газета. 1993. 4 мая. № 84.