О праве законодательной инициативы судебных органов

УДК 34.037

Т.Н. МЕЛЬНИКОВА, 
начальник юридического сектора Министерства государственно-правового развития Омской области

Использование судами права законодательной инициативы способно оказывать влияние на деятельность органов законодательной власти. Посредством данного правового инструмента судебные органы выступают субъектами законотворческого процесса, начальной стадией которого и является законодательная инициатива. 
Реализация права законодательной инициативы не ограничивается лишь рамками стадии законотворческого процесса, поскольку связана с другими стадиями (например, с реализацией права отзыва законопроекта, с обсуждением законопроекта). Таким образом, через осуществление указанной формы судебной практики судебные органы непосредственно влияют на основную деятельность законодательных органов — законотворчество.
 
На федеральном уровне право законодательной инициативы в соответствии со ст. 104 Конституции РФ принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному суду РФ, Верховному суду РФ и Высшему арбитражному суду РФ по вопросам их ведения и может быть реализовано путем внесения законопроектов в Государственную думу.
Следовательно, Конституция РФ предоставила возможность участвовать в законодательном процессе посредством использования права законодательной инициативы всем трем ветвям государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной. Вместе с тем по объему правоспособности в области законодательной инициативы положение субъектов различно. В первую группу, обладающую всей полнотой правоспособности, т. е. имеющую возможность инициировать принятие закона по любому вопросу без ограничения, входят Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной думы, Правительство РФ и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Вторую группу — с ограниченной правоспособностью — составляют высшие судебные инстанции страны, которые могут ставить вопрос о принятии законодательного акта только по вопросам своего ведения[1].
Следует отметить, что закрепление права законодательной инициативы за судебными органами не является новым для российской правовой системы. 
Так, Верховному суду СССР право законодательной инициативы было предоставлено в 1957 году и закреплено в ст. 1 Положения о Верховном суде СССР, утвержденного Законом СССР от 12.12.1957. Статья 9 указанного Положения устанавливала, что Пленум Верховного суда СССР вправе входить в Президиум Верховного Совета СССР с представлениями по вопросам, подлежащим разрешению в законодательном порядке, а также по вопросам толкования законов. Пленумы верховных судов союзных республик, в свою очередь, были вправе входить с представлениями по аналогичным вопросам в президиумы верховных советов союзных республик. В дальнейшем это право было закреплено за Верховным судом СССР в ст. 113 Конституции СССР 1977 года (позже — за Верховным судом РСФСР в ст. 108 Конституции РСФСР 1978 года). Закон РСФСР от 08.07.1981 «О судоустройстве РСФСР» (далее — Закон о судоустройстве) оставил право законодательной инициативы за Верховным судом РСФСР и верховными судами автономных республик.
За органами конституционного контроля право законодательной инициативы было установлено Законом СССР от 23.12.1989  «О конституционном надзоре в СССР». Так, в ст. 23 этого закона указано, что в соответствии с Конституцией СССР Комитету конституционного надзора СССР принадлежит право законодательной инициативы, при этом устанавливалось, что если Комитет обнаруживает, что соблюдению положений Конституции СССР препятствует отсутствие соответствующего законодательного акта, а также в иных случаях, то он входит с представлением на Съезд народных депутатов СССР или в Верховный Совет СССР о необходимости подготовки и принятия такого акта. Как видим, право законодательной инициативы не было ограничено какими-либо рамками, кроме того, данная статья закрепляла положение о том, что Комитет конституционного надзора СССР выходит лишь с предложением о необходимости принятия того или иного акта. 
Расширительный подход был сохранен и в дальнейшем. Статья 9 Закона РСФСР от 12.07.1991  № 1599-1«О Конституционном суде РСФСР» также не ограничивала право законодательной инициативы КС РСФСР, вместе с тем сохраняя дополнительное условие, при котором КС РСФСР обязан был воспользоваться принадлежащим ему правом законодательной инициативы, — это обнаружение случая, когда соблюдению положений Конституции РСФСР препятствует отсутствие соответствующего закона, т. е. выявление пробела в законодательстве.
Историческим прототипом закрепления права законодательной инициативы за арбитражными судами, по нашему мнению, может служить ст. 24 Закона СССР от 30.11.1979 «О государственном арбитраже в СССР», согласно которой органы государственного арбитража на основе изучения и обобщения практики применения законодательства при разрешении хозяйственных споров имели право разрабатывать и в установленном порядке вносить предложения по совершенствованию правового регулирования хозяйственной деятельности, а также деятельности государственного арбитража и арбитражей министерств, государственных комитетов и ведомств[2].
После создания в 1991 году Высшего арбитражного суда СССР за ним также было закреплено право законодательной инициативы на Съезде народных депутатов СССР и в Верховном Совете СССР (ст. 8 Закона СССР от 17.05.1991 № 2170-1 «О Высшем арбитражном суде СССР»). Аналогичным правом обладал также созданный в 1991 году  Высший арбитражный суд РСФСР (ст. 11 Закона РСФСР от 04.07.1991 № 1543-1 «Об арбитражном суде»).
Определение понятия «вопросы ведения судебных органов» представляет собой одну из наиболее острых проблем в данной области. Действующее законодательство не дает прямого ответа на то, какие вопросы находятся в ведении КС РФ, ВС РФ и ВАС РФ применительно к реализации ими своего права законодательной инициативы. 
Ученые-юристы по данному вопросу делятся на сторонников узкого и широкого подхода. Первые полагают, что указанным судебным органам принадлежит право законодательной инициативы только по вопросам их полномочий и деятельности, а также взаимоотношений с другими органами[3].
Сторонники второго подхода толкуют понятие «вопросы ведения судебных органов» максимально широко, полагая, что суды вправе инициировать принятие закона по всем вопросам, имеющим отношение к их деятельности, т. е. по всем вопросам, которые могут быть предметом рассмотрения в данном судебном органе[4].
Так, например, Н.А. Тузов утверждает, что если объектом права законодательной инициативы является определенный круг вопросов, выражающих нуждающиеся в правовом регулировании общественные отношения и входящих в компетенцию (задачи, функции, полномочия) управомоченных субъектов этого права, то под объектом права судебной законодательной инициативы следует понимать вопросы компетенции данных судебных органов. А эти вопросы процессуально выражены главным образом в подведомственности и подсудности судебных дел и задачах соответствующего вида судопроизводства (конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного), а кроме того (в определенном смысле), в разъяснениях высших судебных органов по вопросам судебной практики, которая тоже основывается на подведомственности и подсудности судебных дел и на задачах судопроизводства[5]. 
Больше всего вопросов вызывает, конечно, право законодательной инициативы КС РФ, поскольку основная задача данного судебного органа сводится к осуществлению конституционного нормоконтроля, т. е. лишению нормативных правовых актов юридической силы.
Судья КС РФ Б.С. Эбзеев, как сторонник ограничительного толкования понятия «предметы ведения судебных органов», утверждает, что КС РФ может выступать с законодательной инициативой по вопросам конституционной и законодательной регламентации своих полномочий и деятельности, взаимоотношений с другими органами[6]. Его коллега Г.А. Гаджиев полагает, что КС РФ не обладает правом широкой законодательной инициативы, поскольку, хотя такое право и предоставлено, КС РФ ограничительно истолковал для себя это положение. Выступать с законодательной инициативой КС РФ может только тогда, когда это касается его полномочий. Во всех остальных случаях КС РФ никогда не пойдет по политической стезе, потому что законодательная инициатива — это всегда политика[7]. 
Такого же мнения придерживается и В.В. Лазарев, утверждая, что предмет законодательной инициативы КС РФ составляют вопросы регламентации полномочий и деятельности суда, его взаимоотношений с другими органами[8]. С ним согласен и М.А. Митюков[9].
Противоположной точки зрения придерживается И. Котелевская, которая считает, что «Конституционный суд РФ может осуществлять право законодательной инициативы путем внесения законопроектов по вопросам соблюдения прав человека, разграничения компетенции между различными федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Кроме того, Конституционный суд РФ вправе вносить в Государственную думу законопроекты об изменении действующего законодательства в связи с предполагаемым вступлением в силу международного договора»[10].
Следуя этой логике и учитывая положения ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» (далее — Закон о Конституционном суде РФ), регламентирующих предметы ведения КС РФ, можно сделать вывод, что КС РФ имеет право вносить законопроекты практически по любому вопросу. 
Именно так трактует право законодательной инициативы Конституционного суда РФ Н.В. Витрук. По его мнению, было бы желательно, чтобы КС РФ одновременно с вынесением решения о неконституционности правовой нормы (в случае образования пробела) вносил в Государственную думу проект уточненной по содержанию новой правовой нормы закона, 
т. е. реализовывал свое право законодательной инициативы «по предмету своего ведения»[11]. 
Н.А. Тузов также полагает, что КС РФ вправе объявить сферой своего юрисдикционного внимания практически все отрасли российского права, вырабатывать и выражать собственное отношение к их содержанию и источникам (актам отраслевого законодательства). Ограничением здесь является лишь обязательная опора на нормы Конституции РФ в силу статуса КС РФ как судебного органа только конституционного контроля[12].
Реализация права законодательной инициативы других высших судов — ВС РФ и ВАС РФ также вызывает много споров и неоднозначных мнений.
Если к кругу вопросов, относящихся к ведению судов, относить споры, подлежащие рассмотрению в суде, то получится, что как ВС РФ, так и ВАС РФ имеют право вносить свои предложения по принятию законов практически во всех отраслях права — гражданском, административном, земельном, водном, лесном и т. д. (в рамках подведомственности дел этим судам).
Например, объектом права законодательной инициативы ВС РФ будут вопросы большинства соответствующих отраслей права, за исключением конституционного, арбитражно-процессуального, частично предпринимательского и им подобных отраслей (в зависимости от их субъектов и объектов), и соответственно видов (сфер) общественных отношений, которые, как правило, связаны с участием в них физических лиц (граждан и апатридов) и нуждаются по разным причинам в правовом регулировании. Объектом права законодательной инициативы ВАС РФ станут вопросы многих отраслей права и законодательства, за исключением конституционного, гражданско-процессуального, уголовно-процессуального, уголовного, брачно-семейного, трудового и иных (по субъектам-гражданам и предмету) отраслей. К ведению ВАС РФ следует отнести и определенные вопросы корпоративного права с участием граждан-акционеров и граждан—участников обществ с ограниченной ответственностью, хозяйственных товариществ, так как в силу ст. 33 АПК РФ данные вопросы отнесены к специальной подведомственности дел арбитражных судов[13].
С.В. Бошно полагает, что ответ на вопрос, нужно ли право законодательной инициативы судебным органам, зависит от вида этого органа. Так, для ВАС РФ и ВС РФ ответ будет положительным, а для КС РФ — отрицательным. По ее мнению, не все виды высших судебных органов могут обладать правом законодательной инициативы. Закрепление возможности инициировать принятие закона за ВАС РФ и ВС РФ целесообразно, поскольку их деятельность непосредственно связана с выявлением и восполнением пробелов в законодательстве, в связи с чем у них имеется необходимость возводить результаты своей деятельности в ранг официально признанного источника права. Право же законодательной инициативы КС РФ в определенном смысле противоречит его задачам специфического органа государственной власти и другим его полномочиям. К компетенции КС РФ относится в соответствии с ч. 4 ст. 125 Конституции РФ признание федеральных конституционных и федеральных законов не соответствующими Конституции РФ. И в связи с этим возможен вариант, при котором КС РФ придется разрешать дело о соответствии Конституции РФ закона, инициатором которого был он сам[14]. 
Существует мнение, что предоставление КС РФ права законодательной инициативы противоречит конституционному принципу разделения властей, поскольку это право несовместимо с его основными целями и дает ему возможность вмешиваться непосредственно в законодательную деятельность[15]. По нашему мнению, это высказывание справедливо не только в отношении КС РФ, но и применительно к ВС РФ и ВАС РФ. Ведь основной смысл теории разделения властей сводится не только к разделению государственных институтов по различным ветвям государственной власти, но и в недопущении смешения полномочий различных властей в одном органе. Кроме того, необходимо, на наш взгляд, учитывать, что именно судебные органы обладают особыми полномочиями — осуществляют правосудие, т. е. судят по праву. Именно поэтому судебные органы, выступая с законодательной инициативой, по сути, будут создавать право для себя, право, по которому в дальнейшем будут судить. Такое смешение полномочий в одном органе недопустимо. Не случайно европейские страны в состав субъектов права законодательной инициативы судебные органы не включают[16]. 
Порядок реализации права законодательной инициативы судебными органами не очень подробно регламентирован в законодательстве. На федеральном уровне право принимать решение о выступлении высших судебных инстанций с правом законодательной инициативы предоставлено коллегиальным органам. 
Так, Законом о Конституционном суде РФ установлено, что вопрос о законодательной инициативе решается исключительно на пленарных заседаниях, при этом данное решение оформляется в виде постановления. Статьей 72 указанного закона установлен порядок принятия решений о выступлении с законодательной инициативой: «решение считается принятым, если за него проголосовало большинство участвовавших в голосовании судей». Работу по подготовке материалов и составлению текста законопроекта может осуществлять рабочая группа либо специально созданная подготовительная комиссия (ст. 21). 
В соответствии со ст. 13 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» ВАС РФ может реализовать право законодательной инициативы по решению Пленума ВАС РФ. Статья 58 Закона о судоустройстве закрепляет, что вопрос о внесении представлений в порядке осуществления законодательной инициативы рассматривает Пленум ВС РСФСР.
В соответствии со ст. 104 Конституции РФ и ст. 104 Регламента Государственной думы все субъекты права законодательной инициативы в Государственной думе могут реализовать свое право только путем внесения в установленном порядке законопроекта с приложением всех необходимых документов. 
Анализируя практику реализации высшими судебными органами Российской Федерации права законодательной инициативы, можно отметить, что КС РФ, ВАС РФ и ВС РФ в настоящее время очень редко используют право законодательной инициативы. При этом сложившаяся практика свидетельствует, что данными субъектами внесены законы о судебной системе, об отдельных видах судов, об их финансировании и численном составе, о судебных приставах и об исполнительном производстве и т. п. КС РФ один раз реализовал свое конституционное право законодательной инициативы, в результате чего был принят Закон о Конституционном суде РФ[17].
Возможно, выходом из сложившейся неопределенной ситуации в понимании «предметов ведения судебных органов» могло бы послужить толкование ст. 104 Конституции РФ КС РФ, которое сняло бы все спорные моменты. Вместе с тем практика использования судами данного права показала, что высшие судебные инстанции для себя истолковали понятие «предметы ведения судебных органов» в узком значении. Основное внимание судов при реализации права законодательной инициативы привлекают вопросы судебной системы и в целом судебно-правовой реформы. Очевидно, что по мере их разрешения число случаев законодательного инициирования со стороны судебных органов будет уменьшаться.

Библиография
1 См.: Бошно С.В. Законодательная инициатива высших судебных органов Российской Федерации // Российский судья. 2001. № 12. С. 16.
2 См. также постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12.02.1987 № 190 «О дальнейшем совершенствовании деятельности органов государственного арбитража и повышении их роли в укреплении законности и договорной дисциплины в народном хозяйстве», которым органам государственного арбитража предписывалось улучшить работу по разработке предложений, связанных с совершенствованием правового регулирования хозяйственных отношений // Свод законов СССР. 1990.  Т. 10.  С. 176—182. 
3 См.: Бошно С.В. Указ. ст. С. 17.
4 См.: Гаджиев Г.А. Конституционный суд — это отрицательный законодатель // Юридический мир. 1998. № 3. 
5 См.: Тузов Н.А. О праве судебной законодательной инициативы // Законодательство и экономика. 2005. № 3.
6См.: Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». Комментарий / Под ред. Н.В. Витрука, Л.В. Лазарева, Б.С. Эбзеева. — М., 1996. С. 44—45.
7 См.: Гаджиев Г.А. Указ. ст. 
8 См.: Лазарев В.В. Некоторые спорные вопросы теории и практики конституционного правосудия // Вестник КС РФ. 1997. № 3. 
9 См.: Митюков М.А. Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. — М., 1998. С. 135. 
10 Котелевская И. Взаимодействие властей в законотворчестве: разногласия и поиски компромисса // Проблемы парламентского права России: Сб. ст. / Под ред. Л. Иванова. — М., 1996. С. 68—69.
11 См.: Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». Комментарий / Под ред. Н.В. Витрука, Л.В. Лазарева, Б.С. Эбзеева. С. 56.
12 См.: Тузов Н.А. Указ. ст.
13 См. там же.
14 См.: Бошно С.В. Указ. ст. С. 16.
15См.: Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993.  № 10. С. 28.
16 См.: Конституции государств Европы. — М., 2001; Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. — М., 2003.
17 См.: Постановление Госдумы  от 11.05.1994 № 103-1 ГД «О проекте федерального конституционного закона “О Конституционном суде РФ”»  // Ведомости ФС Российской Федерации. 1994. № 5. Ст. 220.