О правовой природе и содержании права граждан на жилище в Российской Федерации

Ю.В. ХРАПИН,

судья Воронежского областного суда, преподаватель Центрального филиала Российской академии правосудия

В статье исследуется правовая природа и содержание права граждан на жилище. На основе результата анализа исторического, международного, социального и экономического аспектов права граждан на жилище делается вывод о двойственной правовой природе права на жилище. Обращается внимание на многоаспектность содержания права на жилище, а также на коллизию норм внутри Конституции РФ и между нормами Конституции РФ и Жилищного кодекса РФ относительно обязанности государства в сфере охраны прав граждан на жилище и предлагается новая редакция ч. 1 ст. 1 Жилищного кодекса РФ.

Статья представляет научный и практический интерес, может послужить основанием для дальнейшего обсуждения рассмотренных в ней проблем.

Ключевые слова: правовая природа, содержание права, право на жилище, субъективное право, многоаспектность, социальная обусловленность, обязанность государства.

About the legal nature and the maintenance of the right of citizens on dwelling in the Russian Federation

Yu.V. Hrapin

The present article is devoted research of the legal nature and the to housing maintenance. Analyzing historical, international, social and economic aspects the author conclusions are drawn on the dual legal nature of a right to housing. Pays attention on the lots of aspects of the right to housing maintenance. On a collision of norms of the constitution of the Russian Federation and between norms of the constitution of the Russian Federation and to housing codes Of the Russian Federation concerning a state of duty in sphere of protection of rights to housing also offers the edition of a part 1 page 1 of the housing code of the Russian Federation. The article represents scientific and practical interest, it can form the basis for the further discussion of the problems considered in it.

Keywords: the legal nature, the right maintenance, a right to housing, the subjective right, the lots of aspects, social conditionally, a state duty.

Насущная потребность в элементарном укрытии и защите от непогоды поставило право на жилище в число естественных неотчуждаемых прав человека и гражданина. Государство соответствующим конституционным актом закрепляет и гарантирует такое право. Учитывая повышенную социальную значимость правоотношений, возникающих в жилищной сфере, общество и государственные структуры проявляют особое внимание к вопросам, связанным с реализацией и защитой этого права. После 1990-х годов степень гарантированности права граждан на жилище снизилась. Произошла переориентация социальной политики в сторону уменьшения бюджетных ассигнований на обеспечение граждан жильем за счет государства. Юридическая возможность получить жилое помещение на безвозмездной основе для малоимущих и отдельных категорий граждан продекларирована, однако эффективность реализации такой возможности довольно низкая.

Право граждан на жилище имеет длительную историю возникновения и развития. Еще в римском праве упоминалось право пожизненного обитания в чужом доме или в его части (habitatio). В российской юридической науке термин «право на жилище» появился в конце XIX века и рассматривался как разновидность личного сервитута, предполагавшего право пожизненного жительства в доме собственника. Это право еще не было отражено в законодательстве, но, по свидетельству современников, уже охранялось законом[1]. Как отмечал Г.Ф. Шершеневич, «в действительности подобные отношения довольно часты»[2].

После Второй мировой войны в международном праве произошли изменения, представляющие собой принятие сразу нескольких основополагающих актов, скорректировавших базовые принципы и приоритеты не только международного права, но и большинства национальных правовых систем. Статья 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 года в определение жизненного уровня человека, необходимого для поддержания здоровья и благосостояния его самого и семьи, включает такой обязательный компонент, как жилище. В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 года закреплено неотъемлемое право каждого человека на жилище (ст. 11). Право каждого на уважение его жилища констатировано и в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, которая используется Европейским судом по правам человека в сфере защиты права на жилище. Право на уважение (неприкосновенность) жилища, установленное ст. 8 Конвенции, напрямую связано с правом на жилище и закреплено в большинстве конституционных актов европейских государств.

В соответствии с указанными международными правовыми актами право каждого на жилище закреплено в ст. 40 Конституции РФ. Конституционное право граждан на жилище относится к числу основных прав человека, к так называемому второму поколению прав.

Право каждого на жилище было заявлено большинством конституций социалистических государств в 1960—70-х годах. В нашей стране оно впервые введено Конституцией СССР 1977 года (ст. 44), в которой указывалось, что это право обеспечивается развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием жилищному строительству и справедливым распределением жилой площади между гражданами. В советскую эпоху отмечалось, что провозглашение конституционного права граждан на жилище — дело особой социальной значимости, которое призвано способствовать ускорению решения жилищной проблемы с тем, чтобы к 2000 году практически каждая советская семья имела отдельное жилье[3].

Сохранение права на жилище в Конституции РФ 1993 года связано с тем, что в переходный период развития общества и государства социальные права граждан требовали значительного внимания со стороны законодателя, что и было учтено при разработке Основного закона[4].

Закрепление права каждого на жилище в ст. 40 действующей Конституции РФ объясняется следующими причинами:

— российский жилищный вопрос на протяжении десятилетий не утратил своей актуальности, в связи с чем право гражданина на жилище было оправдано современными реалиями;

— государство, содействующее реализации права граждан на жилище, акцентировало внимание на социальных проблемах российского общества, что следует расценивать как положительный момент;

— наблюдая опыт в жилищной сфере западных государств, Россия стремилась приблизиться к международным стандартам в области прав человека.

Конституционная норма о праве граждан на жилище, близкая по содержанию положениям международных правовых актов, не означает их дублирование, а указывает на то, что в Российской Федерации жилищные права граждан — вопрос, требующий особого внимания.

Формулировка ч. 1 ст. 40 Конституции РФ  — «Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища» — приведена в общем виде, является абстрактной и не уточняется содержанием последующих частей этой же статьи. Вместе с тем включение такой нормы в Основной закон свидетельствует о том, что право на жилище приобрело конституционный статус и отныне соблюдается и подлежит защите не только как право человека, но и как право гражданина.

В юридической литературе ведутся дискуссии относительно понимания правовой природы и содержания конституционного права гражданина на жилище.

Если смежные конституционные права на неприкосновенность жилища, свободу передвижения и выбора места жительства (статьи 25 и 27 Конституции РФ) относят к категории личных, то однозначно высказаться о видовой принадлежности права гражданина на жилище нельзя. В.С. Нерсесянц относил такое право к социальным[5], Л.М. Пчелинцева — к социально-экономическим правам, так как соблюдение этой группы прав граждан требует от государства осуществления целого комплекса мер материального и правового характера с созданием определенной системы гарантий[6]. С.А. Авакьян объединяет социальные, экономические и культурные права в одну группу[7].

Согласимся с тем, что конституционное право на жилище относится к группе социально-экономических прав, но при этом укажем на его двойственную правовую природу. В советскую эпоху право на жилище возникало в виде возможности получить в установленном порядке жилое помещение в домах государственного или общественного фонда либо в домах жилищно-строительных кооперативов, а также иметь в собственности жилой дом или часть дома. Право на жилище, не потеряв своего социального значения в настоящее время, сблизилось с другим правом экономического содержания — правом частной собственности, поскольку для большинства российских граждан основной формой удовлетворения потребности в жилище становится приобретение его в собственность. Как отметил М.В. Баглай, центр тяжести в осуществлении права на жилище перемещается с государственного обеспечения на самообеспечение людей за счет своих средств, кредитов и т. п.[8]

Проблема правовой природы и содержания права граждан на жилище не может ограничиваться только пределами конституционно-правового регулирования. Она является многоаспектной и реализуется в конституционных, административных и гражданских правоотношениях. Право граждан на жилище сводится к таким юридическим возможностям, как:

— стабильное пользование жилым помещением, имеющимся у личности;

— улучшение жилищных условий путем приобретения другого жилища;

— охрана права неприкосновенности жилища;

— недопустимость произвольного лишения жилища;

— использование жилья в интересах других граждан;

— обеспечение здоровой среды обитания[9].

Право на жилище находится под защитой государства и включает в себя неприкосновенность жилища, невозможность его изъятия и выселения из него без законных на то оснований[10].

Вопрос реализации жилищного права связан с юридической возможностью приобретения жилища в собственность либо в пользование. П.В. Крашенинников указывает на три основных способа реализации такого права:

1) предоставление жилых помещений по договору социального найма в домах государственного и муниципального жилищного фонда малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище;

2) передача жилых помещений в соответствии с договором коммерческого найма (круг граждан, имеющих право на заключение данного договора, не ограничен);

3) приобретение либо строительство жилых помещений в домах различных жилищных фондов за собственные средства без ограничения площади, в том числе и за доступную плату[11].

Как известно, юридические возможности должны гарантироваться нормами права, а потому право на жилище представляет собой конституционный государственно-правовой институт, где нормы конституции — это юридическая база для развития и совершенствования законодательства; сущностное право, стоящее над жилищными правами и оказывающее на них значительное влияние[12].

В некоторых диссертационных исследованиях конституционное право граждан на жилище определяется узко и довольно абстрактно и сводится к правомочиям на приобретение достаточного жилища и на стабильное обладание им или юридически и фактически гарантированным субъективным возможностям каждого человека независимо от его социально-правового статуса быть обеспеченным постоянным жилищем[13].

Конституционное право граждан на жилище, помимо позитивного понимания права, также может рассматриваться и в качестве субъективного права. В целом субъективное право характеризуется как конкретная возможность и действительная мера, «не только мера дозволенного поведения, но и возможность требовать определенного поведения от обязанных лиц»[14]. В общераспространенном понимании права человека — это категории личностного порядка, субъективные права, т. е. возможности конкретной личности, субъекта[15]. Я.М. Магазинер определял субъективное право как открытую для личности возможность беспрепятственно действовать, которая вытекает из устраненного, ослабленного для других риска[16]. Н.В. Витрук указывает на субъективное право личности в целом как на социально обусловленную и гарантированную меру возможного поведения, которая определена нормами объективного права (конституцией, законами), в целях пользования материальными, духовными и личными благами и ценностями для удовлетворения собственных потребностей и интересов[17].

Право на жилище в науке определяется как субъективное право гражданина на приобретение и пользование жилым помещением, куда входят:

— право на получение гражданином в установленных случаях и порядке финансовой помощи со стороны государства (жилищная субсидия, государственный жилищный сертификат);

— право малоимущего и нуждающегося в жилище требовать предоставления жилья (субъективное публичное право, которое сопровождается обязанностью государства)[18].

Праву на жилище как субъективному праву, т. е. «уже осуществляемой или осуществленной возможности, реализуемой или реализованной правоспособности»[19], присущи следующие свойства:

1) им наделены без какой-либо строгой индивидуализации все, обязанность по созданию условий для осуществления права приняло на себя государство и органы местного самоуправления, поэтому возникающее правоотношение носит общий характер, а не конкретный, как, например, в гражданско-правовом обязательстве;

2) оно возникает непосредственно из закона и прекращается только в связи со смертью конкретного лица или изменения закона, поэтому право является постоянным, а правоотношение — длящимся[20].

Право на жилище — абсолютное право, которому соответствует обязанность всякого воздерживаться от его нарушения, терпеть его осуществление или содействовать ему[21], а также является правом положительным, т. е. гражданин вправе рассчитывать на известные положительные действия государства в его пользу[22].

Право граждан на жилище есть неотъемлемое субъективное право человека и гражданина и в силу сочетания социальной и экономической (имущественной) правовой природы принадлежит к группе социально-экономических прав человека и гражданина, в которой социальная (удовлетворение потребности в жилище) и имущественная (приобретение какого-либо вещного права на жилище) составляющие равноценны и неразделимы.

Право на жилище социально обусловлено и гарантируется государством. Ему присущи следующие особенности:

— субъективность, которая вытекает из тезиса о том, что право граждан на жилище, как и другие права, закреплено в Конституции РФ, федеральных законах и характеризует гражданина в качестве субъекта права;

— социальная обусловленность, которая

определяется естественными потребностями человека в защите от непогоды и охране его сугубо личных (интимных) интересов, что принимается во внимание государством, которое предоставляет ему такую возможность и учитывает данные обстоятельства при разработке

основных направлений государственной политики в жилищной сфере;

— гарантированность, которая заключается в обеспечении государством стабильного, постоянного пользования жилым помещением лицами, занимающими его на законных основаниях; предоставлении жилища из государственного и других жилищных фондов малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище; оказании содействия гражданам в улучшении своих жилищных условий; ручательстве неприкосновенности жилища; недопущении случаев произвольного лишения граждан жилища, а также в наличии правовых механизмов реализации права на жилище, и прежде всего механизма судебной защиты данного права как системы методов, способов и средств устранения стеснений и нарушений права на жилище.

Апеллируя к обязанностям государства в жилищной сфере, необходимо учитывать, что в тексте Конституции РФ словосочетание «обязанность государства» встречается лишь однажды, а именно в ст. 2: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Следовательно, обязанностью государства является и осуществление права гражданина на жилище.

При этом закрепленные в Конституции РФ положения о поощрении жилищного строительства, предоставлении жилья малоимущим и нуждающимся, учитывая формулировку нормы, нельзя возвести в ранг государственных обязанностей. В этой связи возникает коллизия норм внутри Конституции РФ (ст. 2 и части 2, 3 ст. 40), а также между нормами ст. 2 Конституции РФ и статей 1, 2 Жилищного кодекса РФ. Так как Конституция РФ закрепляет только одну обязанность (соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина), то другие, которые вытекают из существа конституционных норм, будут являться вторичными (производными) от основной обязанности.

Как было сказано выше, конституционное право на жилище имеет социальную и экономическую (имущественную) природу, так как не только предусматривает использование помещения для проживания, но и предполагает право владения и пользования жилищем как собственностью. Следовательно, защите, и прежде всего судебной — как приоритетной и основной форме защиты любого нарушенного права, должно подлежать не только абстрактное право человека и гражданина на жилище, но и определенное имущество, используемое для жилья. При этом социальный и экономический компоненты этого права неразделимы, представляют собой единое целое, а потому должны защищаться в комплексе. В ином случае провозглашенное право граждан на жилище будет юридической фикцией.

Многоаспектность конституционного права на жилище формирует его содержание:

1) нормы ст. 40 Конституции РФ непосредственно закрепляют права и правомочия: право на жилище (без уточнения способа его приобретения); невозможность произвольного лишения кого бы то ни было жилища; создание государственными и муниципальными органами условий для реализации права на жилище;

льготное предоставление жилища малоимущим и иным категориям граждан;

2) конституционные нормы являются определяющими и диктуют, в каком направлении следует развиваться законодательству других отраслей (конституционное право граждан на жилище особо влияет на жилищное законодательство);

3) с правом на жилище теснейшим образом связаны два других конституционных права — право на неприкосновенность жилища (ст. 25) и право свободы передвижения и выбора места жительства (ст. 27), которые образуют некую цепочку — своеобразный алгоритм реализации комплекса прав гражданина в жилищной сфере:

а) сначала субъект реализует свое право на свободу передвижения и выбор места жительства на территории Российской Федерации;

б) затем — право на жилище (строительство, приобретение жилья или его получение из государственного и муниципального жилищного фонда бесплатно или за доступную плату);

в) в последнюю очередь осуществляется право на неприкосновенность уже имеющегося жилища (независимо от того, имеет ли гражданин несколько квартир или жилых домов в разных населенных пунктах либо использует для проживания автомобильный фургон или железнодорожный вагон).

Подобный алгоритм подчеркивает значение права на жилище как центрального или приоритетного, реализация и охрана которого существенным образом влияет на осуществление других конституционных прав, указанных в логической цепочке.

Так как обязанностью государства является только соблюдение нормы ч. 1 ст. 40 Конституции РФ, соблюдение норм частей 2, 3 той же статьи должно гарантироваться специализированным законодательством. А поскольку основные принципы, формы и порядок реализации права граждан на жилище определены в Жилищном кодексе РФ,  необходимо обновить редакцию ч. 1 ст. 1 ЖК РФ, заменив термин «необходимость» термином «обязанность».

Предлагается закрепить обязанности государства в сфере охраны права на жилище и изложить ч. 1 ст. 1 ЖК РФ в следующей редакции:

«Жилищное законодательство основывается на обязанности органов государственной власти и местного самоуправления обеспечить условия для осуществления гражданами права на жилище, его безопасность, неприкосновенность и недопустимость произвольного лишения жилища, на обязанности органов государственной власти и местного самоуправления обеспечить беспрепятственное осуществление вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав (далее — жилищные права), а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений (далее — жилищные отношения) по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из настоящего Кодекса, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, на обязанности обеспечить восстановление нарушенных жилищных прав, их судебную защиту, сохранность жилищного фонда и использование жилых помещений по назначению».

Библиография

1 См.: Горонович И. Исследование о сервитутах // Журнал гражданского и уголовного права. 1883. № 7—8. С. 86.

2 Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. — М., 1995. С. 231—235.

3 См.: Гаджиев Г.А. Защита основных экономических прав и свобод предпринимателей за рубежом и в Российской Федерации. — М., 1995. С. 225—226.

4 Там же.

5 Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. — М., 1999. С. 339.

6 См., например: Пчелинцева Л.М. Проблемы исследования природы и содержания конституционного права граждан на жилище // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 2. С. 12.

7 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: В 2 т. Т. 1. — М., 2005. С. 639; см. об этом: Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. — М., 2007. С. 114.

8 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации.— М., 2006. С. 272.

9 См.: Конституция Российской Федерации: Науч.-практ. коммент. и семантический словарь / Под ред. проф. И.С. Яценко. — М., 2003. С. 124; см. также: Седугин П.И. Жилищное право: Учеб. — М., 1997. С. 19—20.

10 См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 657.

11 См.: Крашенинников П.В. Жилищное право. 4-е изд., перераб. и доп. — М., 2005. С. 7—8.

12 См.: Седугин П.И. Указ. соч. С. 15; Литовкин В.Н. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный). — М., 2008. С. 4.

13 См., например: Герасимов Р.А. Конституционное право на жилище и механизм его реализации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Коломна, 2005. С. 7; Малюкова Л.В. Реализация конституционного права человека на жилище в Российской Федерации в современных условиях: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 8.

14 См.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. 2. — М., 1982. С. 184—186; Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. — М., 1950. С. 5—10; Иоффе О.С. Спорные вопросы учения о правоотношении // Избранные труды по гражданскому праву. — М., 2000. С. 690.

15 См.: Алексеев С.С. Линия права. — М., 2006. С. 247.

16 См.: Магазинер Я.М. Избранные труды по общей теории права / Отв. ред. проф. А.К. Кравцов. — СПб., 2006. С. 320.

17 См.: Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. — М., 2008. С. 233.

18 См.: Крашенинников П.В. Указ. соч. С. 11; Пчелинцева Л.М. Указ. соч. С. 14; Усков О.Ю. Эволюция права на жилище (законодательство и доктрина) // Журнал российского права. 2005. № 8. С. 47.

19 Богданов Е.В. Природа и сущность права граждан на жилище // Журнал российского права. 2003. № 4. С. 25—27.

20 Там же. С. 26.

21 См.: Магазинер Я.М. Указ. соч. С. 177.

22 Там же. С. 191.