О правовом регулировании материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел

УДК 342.951

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №7 2011 Страницы в журнале: 39-42 

С.Л. ЗАВЬЯЛОВА,

 преподаватель кафедры криминалистики Дальневосточного юридического института МВД России

Обосновывается необходимость правового регулирования и создания механизма  привлечения к материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел (полицейских). В настоящее время нет нормативного акта, регулирующего  ответственность за ущерб, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей.

Ключевые слова: дисциплинарная ответственность, материальная ответственность,  документация, ущерб, утрата имущества.

Such legal regulation of material responsibility of militionares

Zavyalova S.

In this article author analyses that the lawers must regulate in legal rates the questions of financial control, material responsibility, principles of it discipline responsibility. In conclusion is done inference about  insufficiency of such legal regulation.

Keywords: discipline responsibility, material responsibility, documentation, damage, the loss.

Анализ нарушений финансово-хозяйственной деятельности, выявленных в ходе ревизий и проверок за 2009 год, подтверждает наличие злоупотреблений в расходовании государственных средств в органах внутренних дел. Так, к ответственности было привлечено 8149 должностных лиц, в том числе к материальной — 5452, к дисциплинарной — 2715 (из них 2697 уволены из органов внутренних дел, 18 освобождены от занимаемых должностей).

В 97 случаях материалы ревизий и проверок переданы в следственные органы, возбуждено 44 уголовных дела, 7 человек привлечены к уголовной ответственности. Благодаря принятым мерам взыскано с виновных лиц и получено от юридических лиц 302,7 млн руб.[1]

В то же время остаются неурегулированными многие моменты осуществления финансового контроля в системе МВД России, в частности, не выработан нормативно закрепленный механизм привлечения к материальной ответственности сотрудников ОВД. В настоящее время нет нормативного акта, регулирующего ответственность за ущерб, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей.

В подобных законодательно не урегулированных ситуациях сотрудники правоохранительных органов приравниваются к государственным гражданским служащим, дисциплинарную и материальную ответственность несут в том  порядке, который предусмотрен для гражданских служащих.

Материальная ответственность государственного служащего наступает за неправомерные действия (бездействие), в результате которых причинен материальный ущерб государству. Ответственность выражается в возмещении служащим причиненного им имущественного ущерба. Возмещение ущерба производится независимо от привлечения к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действия (бездействие), которыми причинен ущерб.

Материальная ответственность наступает при наличии: прямого действительного ущерба; непосредственной причинной связи между противоправными действиями и наступившими вредными последствиями (ущербом); вины правонарушителя в причинении ущерба; в случае допущения противоправных действий (бездействия) при исполнении  должностных (служебных) обязанностей.

Этот вид юридической ответственности наступает либо в административном порядке, либо в ходе судебного разбирательства.  Обращаясь к понятию «материальная ответственность», отметим, что Федеральный закон от 12.07.1999 № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих» (далее — Закон) регулирует два вида материальной ответственности — ограниченную и полную. Различие в размерах материальной ответственности установлено в зависимости от служебно-правового положения военнослужащих, формы вины, размеров ущерба и других факторов. Законом установлен порядок определения размера причиненного ущерба. В ОВД указанный порядок не разработан и не определен, что провоцирует появление конфликтных ситуаций между контролерами-проверяющими и проверяемыми и обращение последних в судебные органы.

Так, в ходе проведенного анализа статистических данных и материалов работы контрольно-ревизионного отдела УВД по Омской области отмечено ежегодное увеличение количества сотрудников, привлеченных к материальной ответственности. В 2007 году по результатам ревизий и проверок в УВД по Омской области материально был наказан 51 человек, в 2008 и 2009 годах — 64 и 65 сотрудников соответственно. При этом число сотрудников, привлеченных к дисциплинарной ответственности, остается относительно стабильным: в 2007 году — 11 человек, в 2008 и 2009 годах — по 12 сотрудников[2]. В УВД по Хабаровскому краю в 2007 году к материальной ответственности было привлечено 15 человек, в 2008 и 2009 годах — 17 и 19 сотрудников соответственно. Количество привлеченных к дисциплинарной ответственности также относительно стабильно: в 2007 году — 12 человек, в 2008 и 2009 годах — 11 и 12 сотрудников соответственно[3].

Растущее с каждым годом количество материально наказанных сотрудников ОВД позволяет сделать вывод о необходимости создания механизма их привлечения к материальной ответственности. С нашей точки зрения,  достаточно полно материальная ответственность рассмотрена в Законе. Положительным является наличие в данном правовом документе определений реального ущерба (ст. 2),  ограниченной и полной материальной ответственности (статьи 4 и 5). Так, в соответствии с п. 2 ст. 4 Закона военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, виновные в причинении ущерба, связанного с завышением объемов выполненных работ, за несвоевременное внесение в соответствующие бюджеты налогов и других обязательных платежей, несут материальную ответственность.

В ходе практического анализа деятельности ревизионных подразделений, дислоцирующихся в городах Омске и Хабаровске, установлено достаточное количество фактов нарушений, повлекших причинение реального ущерба. Однако к материальной ответственности сотрудники тыловых и финансовых подразделений за несвоевременное отчисление налогов или оплаченные по завышенным объемам счета не привлекаются. В практической деятельности нам приходилось сталкиваться с нарушениями сроков заключения договоров в подразделениях УВД по Хабаровскому краю, УВД по Еврейской автономной области, что приводило к выплате пеней или появлению кредиторской задолженности, обусловливая не предусмотренные в смете подразделения непроизводительные расходы бюджетных средств. Однако и в этом случае к материальной ответственности сотрудники финансовых и тыловых служб, допустившие такие расходы, не привлекаются. Отчасти данная ситуация возникает вследствие распространенного ошибочного мнения о том, что материально наказывают  только за утрату и хищение  ценностей, а о понятии «причиненный реальный ущерб» при решении вопроса о привлечении к ответственности руководство не задумывается. Также, на наш взгляд, это происходит и по причине отсутствия определения самого реального ущерба, причиненного сотрудниками при исполнении служебных обязанностей, в частности, при осуществлении  финансовой деятельности в ОВД.

Сказанное выше свидетельствует о том, что необходимо дополнить Положение о ведомственном финансовом контроле в системе МВД России (утв. приказом МВД России от 16.08.2002 № 740) и внести в него четвертую главу — «Материальная и дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел», относительно содержательной части которой мы считаем возможным внести свои предложения.

В главе следует определить понятие реального ущерба — «утрата или повреждение имущества органа внутренних дел, расходы, понесенные подразделением для восстановления, приобретения утраченного или поврежденного имущества, а также денежные выплаты в виде пеней и штрафных санкций, произведенные из-за несвоевременно проведенных финансовых операций». Также следует отразить понятия ограниченной материальной ответственности и полной материальной ответственности.

К ограниченной материальной ответственности  привлекаются:

1) сотрудники ОВД за причинение реального ущерба;

2) начальники, нарушившие своими приказами (распоряжениями) установленный порядок учета, хранения, использования, расходования, перевозки имущества (в случае наступления реального ущерба)  или не принявшие необходимых мер к предотвращению его хищения, уничтожения. В практической деятельности материально всегда наказывают сотрудников, допустивших утрату или порчу имущества. Во многих подразделениях за последние 3—5 лет не было ни одного случая наказания начальствующего состава, не принявшего необходимых мер к предотвращению хищения или порчи имущества в органах внутренних дел. Например, при анализе наиболее часто повторяющихся нарушений, выявленных при проведении ревизий и проверок, установлено, что в ОВД ежегодно повторяются идентичные факты утраты имущества, выражающиеся в потере средств связи (рации) сотрудниками и вызывающие причинение реального ущерба. В ходе проведения проверочного мероприятия руководители ревизуемого подразделения исправно назначают служебные проверки, привлекая к дисциплинарной и материальной ответственности допустивших утрату имущества сотрудников. Однако если подобные факты из года в год повторяются, это, на наш взгляд, демонстрирует отсутствие мер профилактики со стороны начальников подразделений. Надеемся, что появление указанного положения в разделе о материальной ответственности позволит уделять больше внимания вопросам предупреждения утраты и порчи имущества и, следовательно, сократит количество привлеченных к материальной ответственности сотрудников правоохранительных органов;

3) начальники, виновные в незаконном увольнении, назначении на должность, не предусмотренную штатным расписанием либо оплачиваемую по более высокой тарифной  ставке, чем предусмотрено штатным расписанием для должности, фактически занимаемой сотрудником, в незаконном переводе сотрудника или лица из числа гражданского персонала на другую работу, несут материальную ответственность за ущерб, причиненный излишними денежными выплатами, произведенными в результате перечисленных выше действий в размере причиненного ущерба.

К полной материальной ответственности сотрудники ОВД привлекаются,  когда ущерб причинен:

1) сотрудником, которому имущество было передано под отчет для хранения, перевозки, выдачи, пользования и других целей;

2) действиями (бездействием) сотрудников, содержащими (содержащим) признаки состава преступлений в сфере экономики.

Внесение указанных определений позволит сократить количество судебных исков со стороны сотрудников, считающих, что они были привлечены к такого вида ответственности незаконно и необоснованно, поскольку вопросы привлечения сотрудников ОВД ни в ведомственных, ни в других нормативных правовых актах не разъяснены и не закреплены. До настоящего времени к материальной ответственности личный состав правоохранительных органов привлекался либо на основании решения  суда, либо исходя из добровольного желания виновника, причинившего ущерб, вернуть сумму излишне выплаченного ему денежного довольствия или утраченного имущества.

Особое внимание, на наш взгляд, следует обратить на правильность определения размера причиненного ущерба и порядка его возмещения. Полагаем, что в новой главе необходим блок, посвященный  определению размера причиненного ущерба, а именно:

1. Размер причиненного ущерба определяется по фактическим потерям — на основании данных бухгалтерского учета органа внутренних дел и исходя из цен, действующих в Российской Федерации, с учетом степени износа имущества по установленным на день обнаружения ущерба нормам, но не ниже стоимости лома (утиля) этого имущества.

2. При незаконном назначении сотрудника (лица из числа гражданского персонала) на должность, не предусмотренную штатным расписанием, сумма ущерба определяется размером выплаченного денежного довольствия (выплаченной заработной платы), а при незаконном назначении на должность, оплачиваемую по более высокой тарифной ставке, чем предусмотрено штатным расписанием для должности, фактически занимаемой сотрудником (лицом из числа гражданского персонала), — разницей между выплаченным денежным довольствием (выплаченной заработной платой) и денежным довольствием (заработной платой) по фактически занимаемой должности.

3. При привлечении сотрудника к материальной ответственности размер оклада месячного денежного содержания  и размер месячной надбавки за выслугу лет определяются на день издания приказа начальника подразделения или принятия судом решения о возмещении ущерба.

4. Возмещение сотрудниками ущерба, размер которого не превышает одного оклада месячного денежного содержания и одной месячной надбавки за выслугу лет, производится по приказу начальника органа внутренних дел путем удержаний из денежного довольствия сотрудника, причинившего ущерб.

Приказ о возмещении ущерба, причиненного начальником правоохранительного органа, издается вышестоящим в порядке подчиненности начальником.

5. Сотрудники, причинившие третьим лицам ущерб, который был выплачен из средств органа внутренних дел, возмещают причиненный ущерб в порядке и размерах, предусмотренных п. 4.

В ходе практической ревизионной деятельности нам доводилось сталкиваться со случаями неумышленной порчи имущества на складах правоохранительных органов, возникавшей не только по причине недобросовестного исполнения своих обязанностей сотрудниками, но и вследствие постоянной смены личного состава, не успевающего осознать круг своих обязанностей, либо из-за недостатка денежных средств для приведения в надлежащее состояние складских помещений, где хранятся материальные ценности. В этой связи считаем необходимым также обозначить условия уменьшения размера ущерба, подлежащего возмещению.

6. Размер денежных средств, подлежащих взысканию с сотрудника для возмещения причиненного ущерба, может быть снижен начальником подразделения с разрешения вышестоящего начальника с учетом конкретных обстоятельств, степени вины и материального положения сотрудника.

Как уже было сказано выше, в настоящее время взыскать с сотрудников правоохранительных органов суммы ущерба, понесенного по их же вине, либо по вине, например, финансовых служб, которые неправильно провели начисление денежного довольствия, возможно только в результате судебного разбирательства или при письменном согласии сотрудника, получить которое в большинстве случаев не представляется возможным. В конечном итоге суммы ущерба списываются как непроизводительные расходы за сроком давности, что показывает неэффективность расходования бюджетных средств. В связи с этим считаем целесообразным ввести и нормативно закрепить процедуру денежных удержаний, осуществляемых следующим образом:

— ежемесячные денежные удержания для возмещения причиненного сотрудниками ущерба производятся в размере 20% месячного денежного довольствия, а для возмещения ущерба, причиненного в случаях, предусмотренных пунктами 2 и 3, — в размере 50% месячного денежного довольствия;

— если из денежного довольствия сотрудника производятся другие денежные удержания, предусмотренные законодательством Российской Федерации, то общий размер всех денежных удержаний не может превышать 50% месячного денежного довольствия сотрудника. При этом очередность указанных удержаний определяется законодательством Российской Федерации.

В настоящее время отсутствует и законодательная регламентация процедуры привлечения к материальной ответственности. В этой связи предлагаем дополнить четвертую главу п. 7 — «Проведение служебного расследования при обнаружении ущерба».

7. Начальник органа внутренних дел при обнаружении ущерба обязан назначить служебную проверку для установления причин ущерба, его размера и виновных лиц. Служебное расследование должно быть закончено в месячный срок со дня обнаружения ущерба.

В необходимых случаях этот срок может быть продлен вышестоящим в порядке подчиненности начальником, но не более чем на один месяц.

8. В случае если причины ущерба, его размер и виновные лица могут быть установлены в ходе разбирательства по факту совершения сотрудником дисциплинарного проступка, проведение служебного расследования не обязательно.

9. Служебное расследование может не проводиться, если причины ущерба, его размер и виновные лица установлены судом в ходе ревизии, проверки, дознания или следствия.

На наш взгляд, предложенный механизм привлечения сотрудников внутренних дел к материальной ответственности позволит повысить дисциплину использования финансовых ресурсов. Для осуществления эффективного финансового контроля в системе МВД России необходимо научно и законодательно закрепить понятия и элементы данного правового явления; в частности, нормативно урегулировать понятия и размер реального ущерба, условия привлечения к материальной ответственности сотрудников внутренних дел.

Библиография

1 См.: Информационный обзор об основных нарушениях и недостатках в финансово-хозяйственной деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, выявленных в ходе проверок и ревизий Счетной палатой РФ, территориальными управлениями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и КРУ ОИД МВД России. — М., 2009. С. 2.

2 Отчеты о работе контрольно-ревизионного отдела УВД по Омской области за 2007, 2008, 2009 годы.

3 Отчеты о работе контрольно-ревизионного отдела УВД по Хабаровскому краю за 2007, 2008, 2009 годы.