О правовом статусе БРИКС

УДК 341.1/8:340.137

Страницы в журнале: 140-145

Г.Г. Шинкарецкая,

доктор юридических наук, главный научный сотрудник Института государства и права РАН Россия, Москва  gshink@yandex.ru

БРИКС (Бразилия, Россия, Китай, Индия, Южная Африка) — группа стран, которая не обладает всеми признаками международной организации, в частности, у нее нет постоянных органов и автономности. Она может быть квалифицирована как межгосударственная институциональная структура сотрудничества, т. е. как постоянная структура, не достигающая уровня международной межправительственной организации.

Ключевые слова: БРИКС (Бразилия, Россия, Китай, Индия, Южная Африка), международная организация, органы организации, автономность, институциональная структура.

Аббревиатуру БРИКС в 2001 году ввел в обиход научной литературы и дипломатической практики обозреватель корпорации Голд-ман Сакс (Goldman Sachs Group) О. Нил. Правда, сначала это был БРИК, потому что к этому времени наметилось сближение четырех государств: Бразилии, России, Индии и Китая. В 2012 году к этим странам присоединилась Южная Африка.

От правового статуса БРИКС зависит оценка перспектив потенциального сотрудничества государств — членов и эффективности такого сотрудничества. Очевидно, что эти страны не случайно сформировали данную группу, пусть и на очень необязательной основе. Это объединение призвано содействовать достижению определенных целей и интересов. Обычно с такими намерениями создаются международные организации, поэтому для выяснения статуса БРИКС используем критерии, применяемые к международным организациям.

1. Критерии международной организации.  Общепризнано, что международные организации – это огромный массив субъектов международного права, чрезвычайно важных и иногда диктующих свою волю суверенным государствам. Однако до сих пор не выработано признанного всеми или юридически обязательного определения международной организации [5, с. 14; 14, с. 632]. Правда, нельзя не признать, что отсутствие словесной формулировки не препятствует существованию общего понимания, что такое международная организация.

Если обратиться к имеющимся международным договорам, можно сравнить две конвенции: Конвенцию о праве международных договоров 1969 года и Конвенцию о договорах между государствами и международными организациями и между международными организациями 1986 года. В обеих конвенциях есть одинаковая статья 2, в п. 1 которой сказано, что «международная организация» означает «межправительственная организация». Значит, главной целью было отделить международную публичную (междувластную) организацию, созданную суверенными государствами, от неправительственной, т. е. создаваемой физическими или юридическими лицами, которые не обладают властными полномочиями. Эта цель была сформулирована Комиссией международного права ООН, которая занималась подготовкой проектов конвенций [3]. Сходные положения были включены в ст. I Венской конвенции о представительстве государств в отношениях с международными организациями универсального характера 1975 года [16] и ст. 2(1) Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 года.

На отделение межправительственных организаций от неправительственных обращается внимание и в Уставе ООН [11], когда речь идет о консультативных полномочиях неправительственных организаций. В ст. 71 Устава ООН говорится о том, что Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) уполномочивается проводить надлежащие мероприятия с неправительственными организациями, которые заинтересованы в решении вопросов, находящихся в его компетенции. В нескольких резолюциях ЭКОСОС указывается, что «в целях заключения таких соглашений любая международная организация, не основанная путем межправительственного соглашения, рассматривается как неправительственная организация» [17]. Через 18 лет в одной из резолюций было уточнено: «В число неправительственных организаций включаются организации, которые принимают лиц, назначенных государственными властями, при условии, что такое членство не препятствует свободному выражению мнений организации» [18].

Наконец, мы находим определение международной организации в Докладе Комиссии международного права о работе над темой «Ответственность международных организаций» [20]. Специальным докладчиком в Проекте статей об ответственности государств было отмечено, что определение субъекта ответственности требует большой точности. В ст. 2 Доклада говорится, что для целей Проекта статей термин «международная организация» относится к организации, основанной договором или другим документом, подчиняющимся международному праву, и обладающей собственной правосубъектностью. Международная организация в качестве членов может включать кроме государств и другие образования [4].

В литературе высказывалось мнение, что точное общепризнанное определение понятия «международная организация» отсутствует потому, что на практике в нем просто нет необходимости [19, р. 15]. Действительно, перед международными судами вопрос о квалификации международной организации никогда не стоял. А. Райниш отмечает, что в судах государств таких случаев было довольно много, но это всегда был вопрос о различиях между межгосударственной и неправительственной организацией, поскольку от этого зависит применение или неприменение принципа иммунитета [21, p. 11].

В доктрине вопрос об определении этого понятия обсуждался, хотя и не очень активно, довольно давно. М. Виралли —один из первых ученых, поставивший задачу выяснения концепции международной организации, — сформулировал определение так: «Ассоциация государств, основанная соглашением между ее членами, обладающая постоянной структурой органов, цель которой – достижение общей цели путем сотрудничества ее членов» [25, p. 51].

Пять элементов, составляющих конструкцию этого определения (межгосударственная основа, добровольность объединение, постоянная система органов, автономность, функция сотрудничества), широко признаны в доктрине и до сих пор составляют авторитетную основу для анализа [5, с. 15; 24, p. 51]. Более того, с тех пор более точного определения предложено не было. Поэтому выделим квалификационные критерии и применим их к реалиям БРИКС, немного переформулировав:

1) межгосударственная основа: под образованием организации лежит воля государств;

2) добровольность объединения одновременно означает соответствие организации международному праву, иначе организация была бы противоправна;

3) постоянная система органов. Это не означает, что органы создаются раз и навсегда. Даже если учредительным документом не предусмотрено создание органов, а сотрудничающие государства образуют, скажем, простой секретариат, это тоже постоянный орган;

4) автономность означает, что организация обладает своей собственной волей, отличной от воли объединенных в нее государств. Наличие отдельной воли позволяет организации (отдельным ее органам) самой определять объем своих полномочий в пределах учредительного документа или принимать правила, пусть и очень ограниченные, но обязательные для государств. В этом перечне критериев нет требования правосубъектности, которое присутствует во многих определениях. Однако вряд ли правосубъектность — непременное условие признания международной организации. Как известно, Европейский союз долгое время не был наделен правосубъектностью, но его статус международной организации не оспаривался;

5) функция сотрудничества должна пониматься широко. Если во времена М. Виралли сотрудничество государств заключалось почти всегда в спорадических контактах, то в наше время оно не может не включать и интеграцию, и контроль, а также  любое другое взаимодействие для достижения общих целей.

2. Основа БРИКС. Государства БРИКС  обладают некоторыми особенностями, отличающими их и от развитых, и от развивающихся стран, так что их относят к группе так называемых растущих экономик [9, с. 58]. Ни с самого начала, ни позднее этими странами не было принято учредительного договора, который обычно считают основополагающей характеристикой межгосударственных объединений [10, с. 194].

Однако воля государств-членов, их намерения и цели совместной деятельности не остаются невыраженными. Фактически роль основополагающих документов, определяющих сущность совместной деятельности этой группы, играют совместные заявления, принимаемые главами государств в ходе регулярных саммитов — встреч на высшем уровне. К настоящему времени состоялось уже семь таких саммитов: первый — в Екатеринбурге (Российская Федерация) 16 июня 2009 г.; второй — в г. Бразилиа (Федеративная Республика Бразилия) 15 апреля 2010 г.; третий — г. Санья (остров Хайнань, Китайская Народная Республика)

14 апреля 2011 г.; четвертый — г. Нью-Дели (Республика Индия) 29 марта 2012 г.; пятый — г. Дурбан (Южно-Африканская Республика) 27 марта 2013 г., шестой — г. Форталеза (Федеративная Республика Бразилия) 15 июля 2014 г. и  седьмой — в Уфе (Российская Федерация) 8—9 июля 2015 г. [7]. На двух первых саммитах (в Екатеринбурге и г. Бразилиа) заключительными документами были совместные заявления, на других принимались документы с более определенным названием: декларация, план действий.

Анализ этих документов не оставляет сомнений в том, что они не являются договорами: они не содержат конкретных юридических обязательств, а скорее, свидетельствуют об об-щих намерениях. Нет в них и технических реквизитов, характерных для договоров: заявлений о полномочиях; о ратификации; о вступлении в силу и сроке действия; о регистрации; о возможности прекращения их действия. И самое главное — они не подписываются [1].

Однако с точки зрения содержания эти документы не могут расцениваться как не создающие обязательства.

Во-первых, в них выражена оценка существующей в мире обстановки и международных отношений. Например, в Декларации Санья (Третий саммит) говорится: «Мы разделяем мнение о том, что мир проходит через далеко идущие, сложные и глубокие изменения, отмеченные усилением многополярности, экономической глобализацией и возрастающей взаимозависимостью» [22].

Во-вторых, они выражают совместное намерение внести изменения в существующий порядок. Например, в Декларации Дели (Четвертый саммит) говорится: «Мы признаем, что в нынешней экономической ситуации существует настоятельная необходимость наращивания финансовых потоков в сторону растущих и развивающихся стран. Мы призываем Всемирный банк сделать приоритетными мобилизацию ресурсов и совершенствование методов кредитования» [15].

В указанных действиях наблюдается полное соответствие тому определению договора, которое дает авторитетный немецкий ученый В. Витцум: «Международный договор состоит из согласованных между собой, схожих, регулируемых международным правом заявлений как минимум двух субъектов международного права, направленных на обоснование, изменение или прекращение международных отношений» [2, с. 75]. Однако отсутствие  реквизитов, свойственных договорам, не позволяет признать сумму документов, принимаемых саммитами БРИКС, как некий единый договор.

Таким образом, в основе БРИКС лежит согласие сторон, не оформленное юридически.

3. Добровольность объединения не вызывает сомнений. В современном международном праве вообще трудно представить недобровольным многостороннее соглашение (даже в форме «мягкого права»).

4. Постоянная система органов. Об органах в группе БРИКС речь не идет. В плане организации саммитов или иных встреч должностных лиц все функции принадлежат принимающей стороне, исполняющей полномочия председателя. Само по себе председательство — условный термин, обозначение того, что данная страна занимается в определенный год организацией контактов между странами, входящими в объединение. Назначение председательства осуществляется очень просто. Например, в совместной декларации по итогам Пятого саммита в ЮАР страны заявили: «Россия, Индия, Китай и Южная Африка выражают свою признательность Бразилии в связи с ее предложением принять у себя Первый саммит второго цикла саммитов БРИКС, а именно Шестой саммит в 2014 году». Это значит, что Бразилия добровольно принимает на себя дополнительные функции и для удобства ее считают председателем.

Не создаются специальные органы и для выполнения тех программ, которые принимаются странами БРИКС. Этим занимаются органы каждой страны так же, как это делается при имплементации любого международно-правового обязательства.

5. Автономность, как уже отмечалось, означает, что организация обладает своей собственной волей, отличной от воли создавших ее государств. Такая автономность может выражаться в действиях органов организации. Поскольку в объединении БРИКС об органах пока речь не идет, очевидно, что об автономности также говорить не приходится.

6. Сотрудничество. Налаживание сотрудничества — стержень БРИКС. Целью создания организации было именно облегчение сотрудничества государств. Облегчение сотрудничества в данном случае осуществляется через институализацию.

Обычно институализация понимается как формирование организационной структуры с системой органов, наделенных определенными полномочиями [13, p. 15—34]. В данном случае институализация выражается в создании некой схемы упорядочения контактов между участниками объединения.

Начиная с Третьего саммита участники БРИКС уже не просто выражают намерение сотрудничать в тех или иных областях, а принимают планы такого сотрудничества. Эти планы делятся обычно на три части: принимается решение о том, что нужно сделать немедленно; определяются новые области сотрудничества; намечаются возможные сферы сотрудничества, вопрос о которых должен еще исследоваться. Например, в первый раздел принятой на Третьем саммите Декларации Санья [22]  «Развитие существующего сотрудничества» включены намерения провести третью встречу лиц, отвечающих за вопросы безопасности, и намечена примерная дата встречи — вторая половина 2011 года; провести встречу министров иностранных дел во время 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН; в надлежащее время провести встречу шерпов и сушерпов, т. е. лиц, которые ведут самые предварительные переговоры по новым вопросам; проводить в неформальном порядке периодические встречи представителей государств при международных организациях, базирующихся в Нью-Йорке и Женеве; проводить встречи министров финансов и управляющих центральными банками в рамках «Большой двадцатки» и во время годичного собрания Всемирного банка и Международного валютного фонда; в 2011 году в Китае провести встречу рабочей группы экспертов по сельскому хозяйству, а также вторую встречу министров сельского хозяйства; сотрудничать, в том числе в вопросах создания Системы сельскохозяйственной информации БРИКС и проведении семинара о продовольственной безопасности; провести встречу глав национальных статистических служб в сентябре 2011 года; в сентябре 2011 года провести Конференцию БРИКС по вопросам конкуренции и исследовать возможность подписания Соглашения о сотрудничестве между антимонопольными службами; продолжать практику проведения симпозиумов «мозговой штурм» и проработать вопрос о создании единых исследовательских центров БРИКС; перед следующим саммитом провести второй бизнес-форум; укреплять финансовое сотрудничество между банками развития стран БРИКС; имплементировать Протокол о намерениях высших судов стран БРИКС; выпускать объединенные статистические публикации стран БРИКС.

Во второй раздел «Новые сферы сотрудничества» включены намерения провести в Китае в 2011 году первый форум БРИКС «Друзья-города и местное самоуправление»; провести в Китае в 2011 году встречу министров здравоохранения; вести совместные исследования вопросов экономики и торговли; обновлять имеющуюся библиографию о странах БРИКС. Предложено также исследовать возможности и пути сотрудничества в области культуры и спорта. В качестве поисковой темы для сотрудничества названа также «зеленая экономика». Намечено провести встречу высших должностных лиц для обсуждения путей совершенствования научного, технологического и инновационного сотрудничества в формате БРИКС, в том числе создания рабочей группы по вопросам сотрудничества в производстве лекарств; в рамках ЮНЕСКО образовать группу «БРИКС-ЮНЕСКО» с целью развивать общую стратегию деятельности в достижении целей этой организации.

В Декларации Нью-Дели по результатам Четвертого саммита [15] появились некоторые конкретные объекты обсуждения. В Плане действий записано: «Провести встречу экспертов относительно Банка развития» (п. 13). Более знаменательно то, что главы государств придают постоянный характер сотрудничеству между представительствами стран БРИКС при международных организациях: «Проводить, по мере необходимости, консультации между постоянными миссиями БРИКС в Нью-Йорке, Вене и Женеве» (п. 15). На постоянной основе намечено сотрудничество по вопросам охраны окружающей среды: «Консультативные встречи высших должностных лиц БРИКС на полях международных конференций по вопросам изменения климата и охраны природы, по мере необходимости» (п. 16).

Новые темы появляются и в поисковом списке Декларации Нью-Дели: многостороннее сотрудничество по вопросам энергетики и проблемам  народонаселения.

В Декларации по итогам Пятого саммита в сотрудничество впервые вовлекаются министры торговли, здравоохранения, науки и технологий, а также представители малого бизнеса; расширяется список международных организаций, при которых существуют постоянные миссии стран БРИКС и которые намерены проводить консультации. К фьючерсному исследованию намечены антикоррупционное сотрудничество, положение государственных предприятий и борьба со злоупотреблением наркотиками. Весьма знаменательно то, что  впервые было выражено намерение обсудить вопрос о секретариате БРИКС, правда, пока в электронной форме («BRICS virtual secretariat»). Очевидно, участникам БРИКС становится недостаточно спорадических контактов.

В Декларации Шестого саммита были запланированы встречи министров образования, а также высших должностных лиц, ответственных за социальное обеспечение. В качестве объектов будущего рассмотрения намечены такие конкретные решения, как взаимное признание дипломов об образовании и об ученых званиях, а также обеспечение охраны труда и даже диалог о планировании внешнеполитической деятельности. Было предусмотрено и проведение конференции экспертов по вопросам электронной торговли. Такая конференция состоялась 14 апреля 2015 г. [8]. Автор данной статьи участвовала в этой конференции и могла убедиться в серьезности намерений ее организаторов. Уровень участников мероприятия, его программа и дискуссии показали внимание к конкретным проблемам, которые могут встать при организации электронной торговли [6].

На Седьмом саммите БРИКС в Уфе было положено начало практической работе финансовых институтов БРИКС – Нового банка и Пула условных валютных резервов с совокупным капиталом в 200 млрд долларов. К концу 2015 года должна быть подготовлена специальная «дорожная карта» с перечнем совместных крупных проектов в области инфраструктуры, промышленности и сельского хозяйства. Планируются также дальнейшее расширение гуманитарной составляющей взаимодействия и запуск специального интернет-сайта — виртуального секретариата БРИКС.

Заключение. Таким образом, БРИКС соответствует некоторым критериям, выработанным для международных организаций в доктрине и практике международного права. Однако отсутствие таких основополагающих признаков, как постоянные органы и автономность, не позволяют квалифицировать БРИКС как международную организацию.

В то же время нельзя не видеть планомерное и постоянное развитие системы сотрудничества между странами БРИКС. Все началось с отдельных контактов между государствами «на полях» различных международных организаций, в первую очередь ООН. Постепенно стали использоваться различные переговорные ячейки на уровне должностных лиц с участием представителей бизнеса в переговорах. При этом содержание сотрудничества одновременно и расширяется, и углубляется: оно охватывает все более широкие области жизни стран; от чисто межгосударственного сотрудничества страны БРИКС переходят к принятию таких мер, которые могут сделать необходимым внесение изменений в законодательство.

 Все это позволяет квалифицировать БРИКС как межгосударственную институциональную структуру сотрудничества, т. е. как постоянную структуру, не достигающую уровня международной межправительственной организации.

Список литературы

1. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/law_treaties.shtml

2. Витцум В. Граф. Понятие, история и источники международного права // Витцум В. Граф, Боте М., Дольцер Р. Международное право. М.: Инфо-тропик, 2015.

3. Ежегодник Комиссии международного права. 1966. Т. II. § 14.

4. Ежегодник Комиссии международного права. 2003. Т. II. Часть вторая.

5. Лукашук И.И. Право международных организаций // Международное право. Особенная часть. 2-е изд. М., 2005. С. 14.

6. Обзор, подготовленный Министерством экономики Российской Федерации к Конференции экспертов по электронной торговле в рамках председательства России в БРИКС. M., 2015.

7. Официальный сайт председательства России в БРИКС. URL: http://brics2015.ru/russia_and_brics/

8. Oфициальный сайт Национального комитета Российской Федерации по исследованию БРИКС. URL: http://www.nkibrics.ru

9. Роша Параньос К.А. да. Бразильско-российский диалог в формате БРИК // БРИК: предпосылки сближения и перспективы взаимодействия: сб. докладов и выступлений на междунар. конференции. М., 2010. С. 58.

10. Словарь международного права / отв. ред. С.А. Егоров. М., 2014. С. 194.

11. Устав Организации объединенных наций (подписан 26.06.1945 в  Сан-Франциско). URL:  http://www.un.org/ru/documents/charter/

12. Уфимская декларация VII саммита БРИКС. 9 июля 2015 г. URL:  http://bricslive2015.ru/live/ufimskaya-deklaracziya

13. Amerasinghe C.F. Principles of the Institutional Law of International Organizations. Second Revised Edition. 2005. P. 15—34.

14. Chirchill R., Ulfstein G. Autonomous Institutional Arrangements in Multilateral Environmental Agreements: A little-Noticed Phenomenon in International Law // American Journal of International Law 3, v. 94, 2000. P. 632.

15. Delhi Declaration. URL: http://brics5.co.za/about-brics/summit-declaration/fourth-summit/

16. Document  A/CONF.67/16

17. ECOSOC Resolution 288 (X) of  27.02.1950. URL: http://www.un.org/en/ecosoc/docs/resdec1946_2000.asp

18. ECOSOC Resolution 1296 (XLIV) of 25.06.1968. URL: http://www.un.org/en/ecosoc/docs/resdec1946_2000.asp

19. Kirgis F.L. International Organizations in their Legal Settings. 1993. Р. 15.

20. Official Records of the General Assembly, fifty-fifth session, Supplement No 10 (A/ss/10, ch.IX.1).

21. Reinisch A. International Organizations before National Courts. 2000. P. 11.

22. Sanya Declaration. URL: http://www.brics.utoronto.ca/docs/110414-leaders.html

23. Thekwini Declaration, Durban, South Africa, March 27, 2013. P. 47.

24. The Concept of International Organization. G. Adi-Saab ed., 1981. Р. 51.

25. Virally M. Definition and Classification of International Organizations: A Legal Approach. 1977. Р. 51.