О проблемах специального законодательства об обеспечении экологической безопасности России и ее регионов

А.И. ЛАГУНОВА,

доцент Сибирского государственного технологического университета, кандидат юридических наук

Федеральный закон от 19.07.97 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (в ред. от 29.06.2004 г.; далее — Закон) вводит правовые, организационные и иные основы деятельности по безопасному обращению с пестицидами и агрохимикатами. В основе правового регулирования охраны (а не защиты!) почв от химического загрязнения лежит принцип допустимости только тех пестицидов и агрохимикатов, которые прошли государственную регистрацию. Например, не допускается оборот данных веществ, не внесенных в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории России. Оборот этих веществ ограниченного использования, которые могут негативно воздействовать на здоровье человека и природную среду, осуществляется по специальному разрешению (ст. 8 Закона). Государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов выступает своего рода гарантией того, что применение их является относительно безопасным для здоровья человека и окружающей среды при условии соблюдения правил безопасности.

Для государственной регистрации необходимо провести регистрационные испытания веществ (ст. 9 Закона) в целях разработки и обоснования регламентов их применения. Регламенты обеспечивают эффективность применения пестицидов и агрохимикатов и их безопасность для здоровья человека и окружающей среды. Затем проводится экспертиза результатов испытаний (ст. 10 Закона), которая включает государственную экологическую экспертизу; токсиколого-гигиеническую экспертизу, проводимую органами Госсанэпиднадзора России; экспертизу регламентов применения данных веществ. Порядок проведения экспертизы определяется в соответствии с российским законодательством об экологической экспертизе.

Статья 11 Закона закрепляет принципы экспертизы результатов испытаний: обязательность проведения, научная обоснованность выводов, независимость экспертов, платность экспертизы.

Закон вводит такие меры, как лицензирование, стандартизация, сертификация[1], государственный контроль и надзор в сфере обращения с пестицидами и агрохимикатами (ст. 15 Закона), которые призваны обеспечить экологическую безопасность природной среды и пребывание в ней человека и объектов животного мира.

Порядок применения пестицидов и агрохимикатов определяется федеральными органами исполнительной власти в области безопасного обращения с данными веществами с учетом фитосанитарной, санитарной и экологической обстановки, потребностей растений в агрохимикатах, плодородия земель, а также рационов животных. Безопасность применения обеспечивается соблюдением установленных регламентов и правил. Применение пестицидов ограничено и должно осуществляться на основании специальных разрешений (ст. 22 Закона)[2]. Федеральный закон от 21.07.97 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (в ред. от 10.01.2003 г.; далее — Закон о промбезопасности) определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих данные объекты, к локализации и ликвидации последствий таких аварий.

Законом о промбезопасности введено понятие «промышленная безопасность», перечислены опасные производственные объекты, установлены требования промышленной безопасности, определен специально уполномоченный орган в данной области, введены требования на всех стадиях хозяйственной деятельности, связанной с данными объектами.

В Законе о промбезопасности установлен ряд мер по обеспечению промышленной безопасности: лицензирование, сертификация, проведение государственной экологической экспертизы, производственный контроль, экспертиза промышленной безопасности, разработка декларации промышленной безопасности, обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации объекта, надзор со стороны федеральных органов, ответственность за нарушение законодательства в данной области.

В качестве критерия отнесения объекта к категории опасных используются предельные количества опасных веществ на промышленных объектах, для которых обязательным требованием является разработка декларации промышленной безопасности.

Закон о промбезопасности предусматривает всестороннюю оценку риска аварии и связанной с ней угрозы; предполагает анализ принятых мер по предупреждению аварий, по обеспечению готовности организации к эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями безопасности, к локализации и ликвидации последствий аварии на опасном объекте; разработку мероприятий, направленных на снижение масштаба последствий аварии и размера ущерба.

Подобная правовая мера является новой для российского законодательства и, как показали исследования в Сибирском федеральном округе, является исключительно значимой. Нормы реализуются в обязательном порядке на всех опасных производствах, где получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества в количествах, указанных Законом о промбезопасности.

Декларация промышленной безопасности проходит экспертизу и представляется органам государственной и местной власти, а также общественным объединениям и гражданам в установленном Правительством РФ порядке. Перечень сведений, содержащихся в декларации, сроки ее оформления определяются специально уполномоченным органом в данной области.

Приложение I Закона о промбезопасности содержит перечень производственных объектов, относимых к категории опасных.

Безусловно, Закон о промбезопасности решает важный круг задач в обеспечении экологической безопасности, поскольку опасных производств в России и ее регионах очень много и они охватывают все сферы и области деятельности человека. Рассматриваемый нормативный акт вполне мог бы стать основой развития самостоятельной отрасли права в области промышленной безопасности[3].

В развитых промышленных странах отрасль права в области промышленной безопасности выделилась из экологического права после серии крупных промышленных аварий, нанесших значительный ущерб окружающей среде и повлекших многочисленные человеческие жертвы. В международном праве данная отрасль оформилась с появлением в 1982 году директивы РЭС «О предотвращении крупных промышленных аварий» и в 1993 году — Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий.

В России начало отрасли было положено с основанием 10 декабря 1719 г. Петром I Берг-канцелярии как центрального учреждения, ведавшего горным делом. 7 июня 1899 г. впервые к компетенции надзорных органов было отнесено создание подзаконных нормативных актов. 17 мая 1918 г. был принят Декрет об утверждении Инспекции труда, подчиненной Наркому труда[4].

Действующее отечественное законодательство в области промышленной безопасности достаточно обширно. Оно направлено на обеспечение безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, предупреждение аварий на них, а значит — на обеспечение экологической безопасности человека и среды его обитания.

Однако, как показывает анализ норм права, вопросы промышленной безопасности оно регулирует слабо. Новые нормы, активно внедряющиеся в практику управления промышленной безопасностью, лицензирование опасных производственных объектов, их декларирование, страхование ответственности, проведение экспертизы промышленной безопасности, не имеют пока необходимой правовой регламентации, не обеспечивают безопасности человека.

Заполнить этот пробел призван Закон о промбезопасности, однако это база, во многом носящая декларативный характер, требующая детальной регламентации, поскольку недостаток правового регулирования сказывается на состоянии безопасности объектов. Так, по данным Госгортехнадзора России, несмотря на спад производства, уровень аварийности в России остается высоким.

Позитивным шагом в развитии данных отношений стал Приказ Госкомэкологии (ныне — Минприроды) России от 05.11.97 г. В нем Управлению науки и информации Госкомэкологии России было предписано обеспечить координированное и нормативно-методическое руководство работами по реализации ст. 15 Закона о промбезопасности в части страхования ответственности за причинение вреда окружающей природной среде в результате аварии на опасном производственном объекте (обязательного экологического страхования), подготовить план НИР по данной тематике, а территориальным органам Госкомэкологии России — представить перечень нормативных правовых актов по экологическому страхованию, действующих в субъектах Федерации.

Федеральный закон от 24.06.98 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 10.01.2003 г.; далее — Закон об отходах) впервые в России определил правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду, вовлечения их в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья, что существенно влияет на обеспечение экологической безопасности населенных пунктов и их окрестностей, а значит и человека, его жизнеобразующих прав.

Закон об отходах вводит такие основные понятия, как отходы производства и потребления, опасные отходы, виды отходов.

В соответствии с Законом об отходах опасные отходы — это отходы, содержащие вредные вещества, обладающие опасными свойствами либо содержащие возбудителей инфекционных болезней, способные представлять опасность для окружающей среды и здоровья человека (самостоятельно или при контакте с другими веществами).

Основными принципами в области обращения с отходами являются: охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей природной среды, сохранение биологического разнообразия; научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества и др.

Закон об отходах устанавливает полномочия Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти на ведение дел в области обращения с отходами. К сожалению, в документе не упоминается о таких субъектах, как физические и юридические лица, однако, на наш взгляд, их роль в данной области существенна и обеспечение экологической безопасности на территории во многом зависит от них. Они осуществляют основную деятельность по обработке отходов производства и потребления, они же создают источник угроз, и поэтому именно они могут и должны принимать меры к снижению риска и рациональному использованию отходов.

В качестве мер безопасности (хотя Закон об отходах не использует данного понятия) установлены общие правила обращения с опасными отходами: необходимость лицензирования соответствующей деятельности; требования к проектированию, строительству, реконструкции, консервации и ликвидации объектов, к месту их размещения, к профессиональной подготовке обслуживающего персонала, к трансграничным перемещениям.

Кроме того, Законом об отходах предусматривается нормирование, государственный учет и контроль при обращении с отходами, ведение кадастра отходов, экономическое стимулирование позитивных процессов в данной области, ответственность за нарушение законодательства.

К сожалению, Закон об отходах не называет таких важных правовых мер, как оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, стандартизация, сертификация, аудит и др. Несомненно, данный пробел требует устранения. Для этого, по нашему мнению, главу IV Закона об отходах следует дополнить предложенными правовыми мерами, что будет способствовать обеспечению экологической безопасности России и ее регионов.

Библиография

1 См.: Правила проведения сертификации химической продукции (утв. Постановлением Госстандарта России от 03.12.99 г. № 61).

2 Так, природоохранные требования при применении пестицидов и минеральных удобрений предусмотрены Правилами охраны окружающей природной среды от вредного воздействия пестицидов и минеральных удобрений при применении, хранении и транспортировке (утв. Приказом Минприроды России от 20.12.95 г. № 521).

3 См.: Маршалл В. Основные опасности химических производств. — М., 1989. С. 30—38.

4 Подробнее см.: Агапов А.А., Колесников Е.М. Горная администрация и горный надзор в России (Краткий исторический обзор) // Безопасность труда в промышленности. 1993. № 12. С. 51—53.