О проекте федерального закона «О прямых смешанных (комбинированных) перевозках»

УДК 347.763.1 

Страницы в журнале: 59-64

С.Л. ГРИШИНА,

аспирант кафедры гражданского права и процесса Института государственного управления и права Государственного университета управления

Обосновывается необходимость урегулирования смешанных грузоперевозок, приводится краткое описание положений проекта федерального закона «О прямых смешанных (комбинированных) перевозках», анализируются недостатки законопроекта, которые следует  исправить до принятия закона Государственной думой.

Ключевые слова: смешанная грузоперевозка, Минтранс России, мультимодальные перевозки, логистика.

About the project of the Federal Law “On mixed (combined) traffic”

Grishina S.

In the article provides an assessment of the need to resolve the mixed cargo, a brief description of the draft Federal Law “On the mixed (combined) services,” as well as shortcomings of the bill that need fixing before the State Duma of the Russian Federation.

Keywords: mixed freight, Ministry of Transport of the Russian Federation, multimodal transport, logistics.

Особенности географического положения России, масштаб ее территории, становление в стране  многоукладной рыночной экономики, интенсивное развитие рынка транспортных услуг, создание конкурентной среды в сфере товародвижения и международных перевозок грузов, существенные изменения в системе организационно-экономических отношений между участниками транспортного процесса, включая грузовладельцев, требуют адекватного совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей работу различных видов транспорта и других участников системы грузо- и товародвижения.

На сегодняшний день большинство крупных организаторов перевозок (операторов) постепенно отказываются от традиционной системы доставки груза каждым видом транспорта изолированно друг от друга и переходят к объединенной комбинированной, или мультимодальной, перевозке. В статье 788 ГК РФ применяется понятие «прямое смешанное сообщение». В ней говорится: «Взаимоотношения транспортных организаций при перевозке грузов, пассажиров и багажа разными видами транспорта по единому транспортному документу (прямое смешанное сообщение), а также порядок организации этих перевозок определяются соглашениями между организациями соответствующих видов транспорта, заключаемыми в соответствии с законом о прямых смешанных (комбинированных) перевозках».

Федеральный закон «О прямых смешанных (комбинированных) перевозках» пока не принят, и более четких определений, более подробного описания перевозок с участием нескольких видов транспорта не существует, что, конечно же, создает проблемы для организации транспортировки. Отсутствие четкого законодательного регулирования транспортных перевозок отрицательно сказывается, например, на использовании различных видов транспорта для осуществления транзитных перевозок через территорию Российской Федерации международными транспортными организациями.

В соответствии с Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2030 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 22.11.2008 № 1734-р) необходимо повысить уровень взаимодействия всех видов транспорта при осуществлении перевозок в мультимодальном сообщении, для чего должны быть созданы органы по координации работы всех видов транспорта и обеспечению их рационального взаимодействия в крупных транспортных узлах, а также приняты нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление смешанных (комбинированных) перевозок грузов. Принятие закона позволит расширить сети маршрутов прямого смешанного сообщения и в значительной мере будет способствовать результативности выполнения долгосрочных программ развития транспорта и транспортной инфраструктуры, в том числе:

— обеспечения доступности и качества транспортных услуг для населения в соответствии с социальными стандартами;

— роста подвижности населения;

— снижения удельных транспортных издержек в цене конечной продукции;

— увеличения коммерческой скорости продвижения товаров.

В марте 1998 года совместная коллегия  Минтранса России и МПС России  одобрила  концепцию проекта федерального закона «О смешанных (комбинированных) перевозках». В конце 1999 года Минтранс России, завершив работу над законопроектом и согласовав этот

документ с МПС России, другими заинтересованными министерствами и ведомствами, передал его на рассмотрение в Правительство РФ. Здесь законопроект находился более двух лет и вернулся в Минтранс России. Необходимость принятия на тот момент федерального закона «О смешанных (комбинированных) перевозках» отпала, поскольку так называемые прямые смешанные перевозки составляли в общем объеме смешанных грузовых перевозок весьма незначительную долю (менее 2%). Однако указанный законопроект был ориентирован на создание правового поля для организации всех видов смешанных перевозок, а не только прямых смешанных, оформляемых по одному перевозочному документу. Поскольку в тексте законопроекта регулировались лишь основные положения во взаимоотношениях сторон, участвующих в смешанных перевозках, намечалось разработать и утвердить ряд подзаконных нормативных правовых актов, а именно: «Типовое положение об операторе смешанной перевозки», новое «Типовое положение об узловом соглашении», новые «Правила перевозок грузов в смешанных сообщениях», «Положение о таможенном перевозчике» и др.

Новый вариант проекта федерального закона «О прямых смешанных (комбинированных) перевозках» (далее — Законопроект) был разработан Минтрансом России и направлен 25 июня 2008 г. на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти[1]. Представленный вниманию членов комиссии Законопроект был подготовлен в соответствии с концепцией развития Минтранса России, одобренной на заседании Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности.

Законопроект направлен на регулирование отношений, возникающих между транспортными организациями, грузоотправителями, грузополучателями, пассажирами, другими физическими и юридическими лицами, связанных с организацией и осуществлением перевозок грузов, пассажиров и багажа в прямом смешанном (комбинированном) сообщении. Кроме того, Законопроект предусматривает введение правовых и организационных норм в целях комплексного развития материально-технической базы, обеспечения ритмичности движения транспорта, организации связи и обмена информацией, создания единого коммерческо-правового режима на направлениях смешанных перевозок (единые правила, унификация грузовых документов, облегчение таможенных процедур), финансирования и страхования отправок грузов.

Законопроект базируется на ключевых международных транспортных нормативах, в числе которых: накладная СМГС[2], международная автомобильная накладная, накладная российско-финского прямого железнодорожного сообщения, коносамент и накладная FIATA[3]. Опора на международно-правовую базу дает возможность вырабатывать нормативы, которые позволят добиться решения одной из главных задач, стоящих перед транспортной отраслью, —  введения единого перевозочного документа. Сегодня, в его отсутствие, при каждой передаче груза с одного вида транспорта на другой и при каждом пересечении границы требуется переоформление перевозочного документа.

Законопроект состоит из 6 глав, 35 статей.

В первой главе «Общие положения»:

— определяется предмет правового регулирования будущего законодательного акта как комплекс отношений, связанных с организацией и выполнением перевозок в прямом смешанном сообщении;

— даются основные термины и определения, используемые в законопроекте, в том числе «прямая смешанная перевозка», «прямая комбинированная перевозка», «пункт перевалки/пересадки», «единый транспортный документ», «транспортные организации». Особо следует подчеркнуть, что термин «транспортные организации» включает в себя подавляющее большинство субъектов транспортной деятельности, что позволяет в максимальной степени комплексно подходить к решению задачи по организации прямого смешанного сообщения;

— раскрываются основы правового и государственного регулирования в сфере прямых смешанных (комбинированных) перевозок. В частности, определяется компетенция федеральных органов исполнительной власти.

Вторая глава «Организация прямого смешанного (комбинированного) сообщения» посвящена общим принципам формирования маршрутов прямого смешанного сообщения.

В целях обеспечения доступности транспортных услуг положения главы предусматривают возможность выполнения данных перевозок через любые транспортные пункты, технически пригодные для проведения соответствующих операций. При этом такие пункты подлежат включению в специальный перечень, формируемый и публикуемый уполномоченным органом исполнительной власти. С одной стороны, это позволяет обеспечить публичность оказываемых услуг по перевозке, с другой — четко определить основания для отказа в оказании таких услуг, в частности, если пункты не включены в указанный специализированный перечень.

Этой же главой установлено, что пункты прямого смешанного сообщения определяются в рамках взаимодействия между транспортными организациями на основании заключаемого между ними соглашения об организации прямого смешанного сообщения. Соглашение об организации прямого смешанного сообщения рассматривается в Законопроекте в качестве договорно-правовой основы взаимодействия между транспортными организациями, а заключение этого соглашения является необходимым условием организации прямого смешанного сообщения. При этом транспортные организации заключают такое соглашение на основе принципа свободы договора, а в целях расширения сети маршрутов соглашение является открытым для присоединения других транспортных организаций. Законопроектом также определен перечень существенных условий соглашения.

В третьей и четвертой главах Законопроекта содержатся нормы, регулирующие отношения, непосредственно связанные с заключением и исполнением договоров прямой смешанной (комбинированной) перевозки грузов, пассажиров и багажа.

Основными принципами положений Законопроекта в этой части являются:

— наличие единого договора перевозки, единого обязательства по перевозке независимо от количества видов транспорта, участвующего в исполнении этого обязательства;

— максимальное освобождение пользователя от необходимости контроля за передвижением грузов и багажа на промежуточных участках маршрута прямой смешанной перевозки и от выполнения связанных с этим формальностей.

Участие пользователей, например, в перевозке груза сводится к подаче заявки на перевозку, заполнению перевозочных документов и предъявлению груза в пункте отправления,  внесению платы за перевозку, получению груза в пункте назначения. Все остальные операции, связанные с передачей груза с одного вида транспорта на другой, являются обязанностью транспортных организаций.

Предусмотрена также возможность заключения долгосрочных договоров об организации перевозок при систематическом предъявлении грузов к перевозке (например, в отношении массовых грузов).

Пятая глава «Ответственность, претензии, иски, исковая давность» закрепляет единые принципы и основания ответственности перевозчиков и пользователей их услуг по обязательствам, вытекающим из договора перевозки в прямом смешанном сообщении.

В качестве основных принципов договорной ответственности перевозчиков Законопроектом определены:

— наличие вины и презумпция вины перевозчика, за исключением отдельных случаев, когда вину перевозчика должен доказать пользователь;

— возмещение сумм ущерба или неустойки (штрафа, пени), составляющих размер ответственности, как правило, осуществляется перевозчиком, в чью обязанность входит выдача груза в пункте назначения с последующим предъявлением регрессных требований транспортными организациями, участвовавшими в осуществлении такой перевозки.

Законопроектом предусмотрен обязательный досудебный (претензионный) порядок урегулирования споров, вытекающих из договора прямой смешанной перевозки груза, а также сокращенный срок исковой давности по требованиям в связи с осуществлением перевозок в прямом смешанном сообщении, что характерно для транспортного права в целом.

В шестой главе «Заключительные и переходные положения» определяется дата вступления в силу законодательного акта — 180 дней с даты официального опубликования, в течение которых должны быть разработаны и приняты документы, необходимые для реализации Законопроекта. Также признаются утратившими силу временные положения отдельных транспортных уставов и кодексов, регулирующие отношения в области прямых смешанных перевозок; устанавливается порядок применения актов, изданных до принятия предлагаемого законопроекта.

18 марта 2011 г. состоялось расширенное заседание коллегии Минтранса России «Об основных итогах социально-экономического развития транспортного комплекса в 2010 году и задачах на 2011 год и среднесрочную перспективу». С.А. Аристов сообщил, что в настоящее время на рассмотрении в Правительстве РФ для последующего внесения в Государственную думу находится 21 законопроект, по которым проводится работа в аппарате Правительства РФ. Среди них, в частности, законопроект «О прямых смешанных (комбинированных) перевозках»[4]. Данное заявление дает надежду на то, что столь необходимый федеральный закон будет принят в ближайшее время.

Несмотря на то что необходимость принятия федерального закона «О прямых смешанных (комбинированных) перевозках» очевидна, Законопроект нуждается в доработке. Многие логисты считают, что принятие закона в редакции, предложенной Минтрансом России, приведет к развитию коррупции и, вместо того чтобы облегчить работу транспортных организаций, обусловит возникновение новых административных барьеров, а также отдалит транспортную систему России от мировых стандартов[5].

К явным недостаткам можно отнести то, что в общих положениях первой главы отсутствует понятие «оператор смешанной перевозки», который является стороной договора, а не агентом. Интермодальная перевозка, сегментарная перевозка, мультимодальная перевозка, комбинированная перевозка и т. д. в Законопроекте именуются «смешанной перевозкой с различной степенью ответственности», хотя данные виды перевозок отличаются не только степенью и видом ответственности, но и документарным обеспечением. Принято считать, что мультимодальная перевозка — это перевозка грузов одной транспортной компанией, а не несколькими, но это не так. Мультимодальность заключается в использовании нескольких видов транспорта, а перевозчики могут быть разными, поэтому необходимо разделять понятия «перевозчик смешанной (комбинированной) перевозки» и «оператор смешанной (комбинированной) перевозки». Оператор для перевозки грузов в смешанном сообщении имеет право как использовать свои собственные транспортные средства, так и нанимать транспортные организации. В Законопроекте нет положений, регулирующих ответственность соперевозчиков груза за его несохранность и т. п., поэтому необходимо дополнить его положения разделами «Ответственность перевозчика смешанной (комбинированной) перевозки» и «Ответственность оператора-перевозчика и оператора-организатора смешанной (комбинированной) перевозки». Обозначение ответственности перевозчика и оператора необходимо для укрепления их статуса, а также для увеличения кредита доверия иностранных грузоотправителей к российским логистам.

При попытке создания единого транспортного документа могут возникнуть проблемы при перевозке грузов в международном сообщении, так как при морских перевозках будет использоваться коносамент, а определения коносамента в Законопроекте нет. Вместе с тем это достаточно важный документ для смешанных перевозок.  Стоит пересмотреть позицию о необходимости составления такого единого транспортного документа для перевозок грузов. Для перевозки пассажиров единый транспортный документ, с учетом современных информационных систем для приобретения и оплаты проезда, выглядит более реалистичным для воплощения в жизнь.

Статья 15 Законопроекта ограничивает права грузоотправителя, предписывая передавать груз только в месте отправления, при этом исключая возможности заключения грузоотправителем нескольких договоров на перевозку груза, в том числе договора на перевозку груза несколькими видами транспорта. А в случае принятия груза грузополучателем или перевозчиком на собственных подъездных путях  необходимо включить их в перечень пунктов прямого смешанного сообщения, который утверждается федеральным органом исполнительной власти в области транспорта на основании обращений транспортных организаций, заключивших соглашения об организации прямого смешанного (комбинированного) сообщения в порядке, установленном Правительством РФ, что, как отмечалось выше, может привести к новым бюрократическим волокитам и коррупции. Похожая ситуация возникает в случае, если станция назначения груза, как железнодорожная, так и речная (расположенная на внутренних водных путях), не отнесена к пункту, обозначенному в качестве пункта прямого смешанного сообщения. Транспортной организации придется перегонять свои транспортные средства к ближайшему авторизованному пункту перевалки либо дополнительно заключать соглашения с транспортными организациями, работающими на такой станции для осуществления перевалки груза. Подобная схема экономически невыгодна транспортным организациям, и использование перевалочных пунктов может повлиять на оперативность доставок, а следовательно, и на рен-табельность смешанной перевозки груза.

В связи с тем что Российская Федерация обладает достаточно широкой транспортной сетью, необходимо развивать транзитное транспортное сообщение, а для этого в Законопроект следует внести положения, касающиеся транзитной перевозки груза с помощью нескольких видов транспорта и упрощенным режимом прохождения таможни.

Для организаторов и участников смешанных сообщений на основе логистических технологий необходимо не только единое правовое и информационное пространство, но и прогрессивные технические средства и системы бесперегрузочных сообщений с широким использованием современного подвижного состава (вагонов, судов, автомобилей), большегрузных контейнеров, портовых перегружателей, паромных переправ. Эффективность перевозки заключается не в едином транспортном документе, а в упрощении системы перевозки, использовании современных технологий для отслеживания груза. Иными словами, проблема эффективной организации смешанных перевозок и их логистизации требует комплексного подхода и не может быть успешно решена путем оптимизации отдельно взятых процессов или звеньев в цепях транспортировки.

Литература

Федеральный закон от 08.11.2007 № 259-ФЗ  «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» (в ред. от 21.04.2011).

Федеральный закон от 08.11.2007 № 261-ФЗ  «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 19.07.2011).

Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ

«О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (в ред. от 18.07.2011).

Федеральный закон от 10.01.2003 № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (в ред. от 23.07.2008).

Федеральный закон от 30.06.2003 № 87-ФЗ «О транспортно-экспедиционной деятельности».

Библиография

1 http://www.mintrans.ru/news/detail.php?ELEMENT_ID=4133&phrase_id=283488 (дата обращения: 07.09.2011).

2  СМГС — Соглашение о международном железнодорожном грузовом сообщении. Действует с 1 ноября 1951 г. Переиздано с изменениями и дополнениями 1 января 1998 г.

3 ФИАТА (FIATA — Federation Internationale des Associations de Transitaires et Аssimiles) — международная федерация экспедиторских ассоциаций. Создана в Вене (Австрия) 31 мая 1926 г.

4 http://www.mintrans.ru/news/detail.php?ELEMENT_ID=15867 (дата обращения: 07.09.2011).

5 http://www.logist.ru/forum/YaBB.cgi?board=law;num=1126104679/90 (дата обращения: 07.09.2011).