О процессуальном сроке и процедурах судебной проверки нормативного правового акта

УДК 347.97/.99:351.87
 
Б. ТУЛИНОВА,
аспирант сектора административного права Института государства и права РАН
 
Советская судебная система с присущим ей организационным единством в результате ряда реформ последнего десятилетия превратилась в полисистемное образование. Гармония организационно-функциональных отношений между судами различных подсистем предполагает единство конституционных начал и принципов правосудия, законодательно установленное строгое и обоснованное разграничение дел, подведомственных общим и арбитражным судам, а также исключительность компетенции Конституционного суда РФ.
 
Среди базовых условий эффективности судебной защиты — системная развитость судов, адекватность судебных процедур, разумность процессуальных сроков, достаточность процессуальных прав и гарантий участников дел. У судьи должны быть комфортные условия работы (компенсирующие ее сложность и напряженность) и такая степень загруженности, при которой сохраняется его заинтересованность в увеличении массива поступающих дел, включая дела административные. Не менее важные условия — своевременность рассмотрения дел и качество актов правосудия.
Не каждый ищущий защиту имеет правовую (т. е. состоятельную) позицию.
Изначальное отсутствие правовой позиции у истца по процессуальным правилам не преграждает пути в суд. Иногда профессионала ведет надежда: дорогу осилит идущий.
Хотелось бы привести пример. Опытный адвокат принял поручение на ведение дела несмотря на то, что доверитель откровенно признался: два других адвоката, к которым он обратился раньше, взяться за дело отказались. На вопрос, как же можно принимать поручение вести бесперспективное дело, адвокат возразил: во-первых, действительно ли оно бесперспективно, покажет решение суда, а во-вторых, «дело сложное, мы не будем торопить рассмотрение, и время может сработать на нас». И пояснил: «Ответчик выдохнется и предложит “мировую”». На вопрос, сколько же времени может тянуться этот процесс, ответа не последовало. Другой адвокат прокомментировал этот случай так: «Сколько надо, столько и будет тянуться». Оказывается, там, где нет позиции (а значит, и перспективы), представитель стороны иногда видит спасение в затягивании процесса: волокита помогает. Обвинить его в злоупотреблении процессуальными правами при отсутствии достаточных доказательств нельзя. Но отвечает ли такое отношение правилам профессиональной этики адвоката? И как квалифицировать практику превращения судебных разбирательств в бесконечные, несмотря на предельные процессуальные сроки, установленные законом? Случай индивидуален. Отсутствие перспективы у истца бывает заслугой ответчика, следствием манипуляций с его стороны, предпринятых до процесса (уничтожение документов или обещание исполнить должное с последующим отказом от него).
Задача судопроизводства, административного или неадминистративного, в том, чтобы разрешать дела законно, основательно, справедливо и к тому же своевременно.
Есть чисто юридическая категория дел. Критерий их решения один — законность.
По действующим правилам суды проверяют законность нормативных правовых актов, а не их проектов. Смысл проверки проекта в том, чтобы не допустить принятия недоработанного документа, положения которого не согласованы между собой или противоречат нормативному правовому акту более высокой юридической силы. Возможна и более радикальная цель обращения к суду: предотвратить принятие и введение в действие нормативного правового акта, отклоняющегося от требований законности.
В отношении рассмотрения дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов специальными нормами АПК РФ (ч. 1 ст. 194, абзац первый ч. 1 ст. 200) установлен срок, не превышающий 2 месяцев. Начало течения срока — день поступления в суд заявления, с которого начинаются судебные процедуры по делу.
Правилами ГПК РФ (ч. 2 ст. 252, ч. 1 ст. 257) установлены сроки рассмотрения дел об оспаривании нормативного правового акта, а также решения, действия (бездействия) органа власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего соответственно 1 месяц и 10 дней.
Судьи в судах общей юрисдикции, как видно из сопоставления сроков рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов с учетом реального прохождения дел данной сложнейшей категории, оценивают такой срок как заведомо недостаточный.
Как избежать принятия судом решений более скорых, чем правильных? На наш взгляд, законодательное установление для суда общей юрисдикции вдвое меньшего срока, чем для той же категории дел в арбитражных судах, не имеет достаточного основания. Объективных причин для этого не существует. Надо установить единый срок проверки нормативного правового акта по ГПК РФ, так, как в АПК  РФ (ч. 1 ст. 194), — 2 месяца — как реально необходимый, и тогда будет исключена спешка во вред качеству судебной проверки нормативного правового акта.
Анализ превышения судом сроков, установленных законом, показывает, что причины тому бывают разные. Превышение срока неизбежно, если в стадии подготовки дела и в процессе самого судебного разбирательства выявляется, что недостаточно провести по одному (соответственно предварительному и ординарному) судебному заседанию ввиду наличия разнохарактерных процессуальных вопросов: процедуры раскрытия доказательств, истребования недостающих доказательств, рассмотрения ходатайств о приостановлении или прекращении производства, о назначении экспертизы, о замене ответчика, об обеспечении явки ответчика, признанной определением суда обязательной (ч. 4 ст. 246 ГПК РФ). Своеобразной крайней необходимостью являются процессуальные действия суда, совершаемые им с неизбежным (объективно оправданным интересами правосудия) нарушением законного процессуального срока во избежание заведомо более тяжкого последствия: принятия неправильного решения, противоречащего закону. Решение, вынесенное скоро, но ценой неполного выяснения обстоятельств и без исследования всех необходимых и достаточных доказательств, ничего, кроме вреда, не принесет. Его отменят по жалобе кассатора (п. 2 ч. 1 ст. 362 ГПК РФ). Дело будет направлено в суд первой инстанции на повторное рассмотрение (правила абзаца третьего ст. 361 ГПК РФ). В результате — потери для сторон: и временные, и судебные расходы будут более значительнее, чем в случае действий суда, который понимает, что правосудие не терпит беспорядка, верхоглядства и суеты.
С ситуацией объективно оправданного выхода за пределы установленного законом срока рассмотрения дела ввиду крайней процессуальной необходимости несопоставимо преднамеренное систематическое или продолжительное затягивание процедуры рассмотрения дела. Суд отметает сценарий субъекта процесса, разработанный в обход закона, вопреки принципу процессуальной добросовестности участников и в целях, противных правосудию. Отсюда — важность беспристрастности суда.
Специальное правило в судебном процессе, безотносительно к тому, какой это процесс — административный или иной, — подлежит адекватному, а не ограничительному и не расширительному толкованию. Предусмотренное в порядке исключения из общего процессуального режима, специальное правило подлежит применению только при совершении четко определенных нормированным законом процессуальных действий, осуществлении процессуальных прав и выполнении обязанностей. Специальное правило в административном судопроизводстве в принципе не подлежит применению при совершении тех процедур, относительно которых в законе отсутствует прямое указание. Специальное правило, предназначенное для решения отдельной процессуальной задачи, распределения при этом процессуальных прав и обязанностей участников дела, кардинально отличается от общего правила, не должно применяться при совершении других процедур. Другие судебные процедуры, хотя бы и связанные функционально с той, относительно которой установлен особый процессуальный режим, должны выполняться по общим правилам. Процедуры, в отношении которых специальным правилом прямо не предусмотрено иное, совершаются по общим правилам.
Можно предложить для обсуждения такой субстрат правила: «Применение общего обязательного процессуального правила не может быть заменено специальным там, где это последним не предусмотрено. Против применения специального правила взамен общеобязательного несостоятельны ни ссылки на усмотрение суда, ни совместное волеизъявление участников процесса». Такой подход актуален для выполнения сложной многосоставной судебной процедуры, особенно процедуры доказывания. В силу нормы ч. 6 ст. 194 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному закону, иному нормативному акту большей юридической силы, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которыми принят акт.
В то же время из анализа двух норм ч. 1 ст. 65 АПК РФ видно, что второе, специальное, правило действует только для доказывания указанных в этой норме обстоятельств. Все остальное регулируется классическим правилом: каждый должен доказать обстоятельства, на которые он ссылается как на основание своих требований и возражений.
Норма ч. 8 ст. 194 АПК РФ, гласящая, что «отказ заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования, признание требования органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, не препятствуют рассмотрению арбитражным судом дела по существу», соответствует публично-правовому характеру дел об оспаривании нормативных правовых актов. Если в результате процесса состоится решение, которым будет отказано в удовлетворении заявления, т. е. нормативный правовой акт будет признан легитимным, а другой заявитель обратится в суд с заявлением о проверке того же нормативного правового акта (или его отдельного положения) по тому же основанию, то производство будет прекращено согласно ч. 7 ст. 194 АПК РФ.
Представляется целесообразным повысить уровень процессуальных гарантий соблюдения прав заявителя, касающихся прекращения производства.
Следовало бы исходить из того, что суд не вправе прекратить производство без предварительного предоставления заявителю реальной возможности выразить свое отношение к вероятному прекращению, а также уточнить или продекларировать свою позицию, подать ходатайство или аргументированные возражения.
 С этой целью предлагается следующая редакция ч. 7 ст. 194 АПК РФ: «Производство по новому заявлению, поступившему в суд после вступления в силу решения об удовлетворении ранее поданного заявления другого лица о том же предмете и по тому же основанию и признании оспоренного нормативного правового акта недействующим, подлежит прекращению.
Если заявление о признании нормативного правового акта недействующим отклонено решением суда, вступившим в законную силу, и по инициативе другого лица ведется производство о том же предмете и по тому же основанию, суд не может прекратить производство по новому делу без проведения с участием заявителя предварительного судебного заседания[1].
Производство не может быть прекращено, если инициатор нового заявления приводит новые факты и аргументы, подтверждающие дефектный характер нормативного правового акта, негативные социальные последствия его действия и, в отличие от предшествующего заявителя, ставит вопрос о проверке не только отдельного положения, но и других положений или нормативного правового акта в полном объеме».
Из всех категорий дел административного судопроизводства дела о проверке нормативного правового акта выделяются тем, что, по сути, решения по ним являются концентрированным выражением принципа законности правосудия. В связи с этим важными становятся такие аспекты, как доступность суда и правосудия и законность и обоснованность решения. В плане размера госпошлины при обращении в суд заявитель находится в самом благоприятном положении. Впору вспомнить почти забытое латинское выражение: «Правосудие бесплатно».
Интересы законности судебного решения требуют повышения гарантий обоснованности, объективности и юридической точности экспертного исследования и выводов при проведении юридической экспертизы. Такая экспертиза должна быть состязательной. Тогда судья остается судьей, а состязание проводится на профессиональном уровне, более высоком, чем в случае вынесения единственного заключения.
 
Библиография
1 Основание: норма ч. 4 ст. 152 ГПК РФ, применяемая в порядке аналогии закона.