О разграничении компетенции судов по делам, возникающим из публично-правовых отношений

Н.М. КОСТРОВА,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой гражданского процесса Дагестанского государственного университета

В статье рассматриваются особенности разграничения подведомственности публично-правовых споров между судами различных ветвей судебной власти и делается вывод о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства о судебном разбирательстве публично-правовых споров.

Ключевые слова: публично-правовые споры, подведомственность, подсудность.

In article features of differentiation by jurisdiction of publicly-legal disputes between courts of various branches of judicial authority are considered, and the conclusion about necessity of the further perfection of the legislation about proceeding of publicly-legal disputes becomes.

Keywords: publicly-legal disputes, jurisdiction, jurisdiction by court.

Компетенция судов различных ветвей судебной власти, а также разных звеньев судебной системы Российской Федерации прежде всего включает подведомственность и подсудность юридических дел. Такая терминология применяется в Арбитражном процессуальном кодексе РФ и представляется вполне приемлемой для обозначения этих важнейших процессуальных институтов, признанных конституционными в 1993 году.

Споры, возникающие из публично-правовых отношений, относятся к компетенции судов всех трех ветвей судебной власти. Подведомственность этих споров определяется Федеральным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации (далее — Закон о Конституционном суде), ГПК РФ и Арбитражным процессуальным кодексом РФ.

Кроме названных нормативных правовых актов, нормы о подведомственности публично-правовых споров содержатся  и в других  федеральных законах, а также законах тех субъектов Российской Федерации, где предусмотрено образование конституционных (уставных) судов.

В число полномочий, отнесенных к компетенции Конституционного суда РФ, на основании ст. 3 Закона о Конституционном суде включены дела:

— о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной думы, Правительства РФ, а также конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

— по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан.

На основании ст. 245 ГПК РФ к компетенции судов общей юрисдикции отнесены следующие дела, возникающие из публичных правоотношений:

— по заявлениям об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

— по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

— по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

— иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные законом к ведению суда.

Данный перечень носит ограничительный характер, в то время как по делам искового производства, составляющим основу гражданского судопроизводства, такой перечень отсутствует и подведомственность этих дел значительно шире, что вполне соответствует характеру гражданского судопроизводства.

На основании ст. 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны следующие споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений:

— об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

— об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

— об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

— о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;

— другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Разный подход в процессуальных кодексах к обозначению публично-правовых споров, разрозненность процессуальных норм о подведомственности публично-правовых дел, их неполнота и некоторые другие недостатки вызывают определенные трудности и разногласия в разграничении компетенции судов в правоприменительной практике.

Налицо разногласия по спорам об оспаривании нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и конституционными судами, о чем свидетельствует практика Конституционного суда РФ, не раз обращавшегося к данной проблеме до и после принятия ГПК РФ.

Так, согласно постановлению Конституционного суда РФ от 18.07.2003 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного суда Республики Татарстан» норма, наделяющая прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции  с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному закону, признана не соответствующей Конституции РФ, но данная норма не исключает для Генерального прокурора Российской Федерации возможность обращаться в Конституционный суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Российской Федерации[1].

В этом же постановлении признаны неподведомственными судам общей юрисдикции дела об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка этих актов сопряжена с установлением их соответствия нормам Конституции РФ, что относится к компетенции Конституционного суда РФ.

В постановлении Конституционного суда РФ от 27.01.2004 № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации» (далее — Постановление № 1) по запросу Правительства РФ, в котором оспаривалась конституционность положений ГПК РФ о полномочиях Верховного суда РФ по делам об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, правила ГПК РФ были истолкованы ограничительно[2].

По мнению Конституционного суда РФ, высказанному в Постановлении № 1, суды общей юрисдикции не вправе проверять законность этих актов в тех случаях, когда их проверка невозможна без установления их соответствия Конституции РФ.

Ограничение компетенции Верховного суда РФ по оспариванию нормативных правовых актов в постановлениях Конституционного суда РФ вызывает возражения не только со стороны ученых, но и судей самого Конституционного суда РФ.

Так, судья Конституционного суда РФ А.Л. Кононов в Особом мнении по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 27, 251 и 253 ГПК РФ выразил свое несогласие с ограничительным толкованием права граждан и организаций обжаловать в Верховном суде РФ нормативные акты Правительства РФ, затрагивающие их права, свободы и законные интересы. По его мнению, Постановлением № 1 Конституционный суд РФ не только изъял из компетенции Верховного суда РФ весьма обширную, судя по сложившейся практике, категорию дел, но и существенным образом ограничил конституционное право каждого на судебную защиту от неправовых актов исполнительной власти[3].

Судья Конституционного суда РФ Г.А. Гаджиев обращает внимание на то, что расширение сферы конституционного нормоконтроля в практике Конституционного суда РФ осуществляется не путем принятия федеральных законов, а путем использования Конституционным судом РФ права толкования конституционных норм как в порядке абстрактного, так и конкретного нормоконтроля. Такой подход не способствует укреплению законности, и в силу этого необходимо принятие федерального закона, устанавливающего четкую подсудность[4] при осуществлении судебного нормоконтроля[5].

О необходимости принятия федерального конституционного закона, в котором бы закреплялись полномочия судов общей юрисдикции по делам об оспаривании нормативных правовых актов, говорится в постановлениях Конституционного суда РФ еще с 1998 года. 

В 1999 году Государственная дума приняла такой закон, но он не получил поддержки в Совете Федерации, а потому и не вступил в силу.

Поскольку обозначенный закон до сих пор не принят, Пленум Верховного суда РФ с учетом позиции Конституционного суда РФ по данному вопросу принял постановление от 29.11.2007 № 48  «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

Принятие данного постановления, безусловно, играет позитивную роль для судебной практики, но актуальность принятия федерального конституционного закона сохраняется, так как компетенция судов общей юрисдикции должна определяться в законодательном порядке, а не только в постановлениях Конституционного суда РФ и Пленума Верховного суда РФ.

Достаточно проблемным представляется разграничение производства дел, возникающих из публично-правовых отношений, и исковым производством, в частности по делам, связанным с оспариванием решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Такое разграничение имеет не только теоретическое, но и практическое  значение.

Исковое производство, будучи общим для гражданского процесса, активно развивается в направлении формирования состязательного процесса, в котором бремя доказывания возлагается на стороны. Каждая из сторон должна доказать те обстоятельства, на которые ссылается при обосновании своих требований и возражений.

Совсем иначе распределяются обязанности по доказыванию обстоятельств дел, возникающих из публично-правовых отношений. В соответствии со ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

При рассмотрении подобных дел суд может истребовать  необходимые доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела, а должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до 1000 руб. 

Из этих правил можно сделать вывод о разной степени активности самого суда и пределов состязательности процесса при разбирательстве и разрешении дел искового производства и производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Эти различия между разными видами гражданского судопроизводства вытекают из различий между публичным и частным правом.

Представляется, что различия между частноправовыми и публично-правовыми притязаниями со временем будут приобретать все большее значение, что предопределено признанием судов органами государственной власти. Ведь суд выступает арбитром в споре гражданина с государством. В этой связи очень важно правильно определить вид судопроизводства, в котором должно разрешаться конкретное требование.

Весьма спорной представляется позиция Пленума Верховного суда РФ об отнесении дел, связанных с нарушением пенсионного законодательства, к делам искового производства, выраженная в постановлении Пленума Верховного суда РФ от 20.12.2005 № 25 «О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии» (далее — Постановление № 25). До принятия этого постановления жалобы граждан, связанные с нарушением их пенсионных прав, рассматривались в порядке производства дел, возникающих из публично-правовых отношений, что являлось совершенно правильным.

В п. 7 Постановления № 25 указано, что дела по спорам между гражданами и Пенсионным фондом РФ, связанные с назначением и выплатой трудовых пенсий, не могут рассматриваться в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по правилам, предусмотренным главой 25 ГПК РФ, а подлежат рассмотрению в порядке искового производства[6].

Данная позиция Верховного суда обоснована тем, что Пенсионный фонд РФ является государственным учреждением и не относится к субъектам, чьи решения, действия (бездействие) могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ.

Между тем право граждан на социальное обеспечение является важнейшим конституционным правом, предусмотренным в ст. 39 Конституции РФ, которое заключается в том, что государство гарантирует предоставление средств к жизни гражданам, лишенным способности или возможности трудиться и получать доходы от труда. Государственная пенсия устанавливается законом, так же как и порядок ее назначения и выплат.

Очевидно, что Пенсионный фонд РФ выполняет государственную функцию, и споры гражданина с отделениями Пенсионного фонда имеют публично-правовой характер. Вид судопроизводства должен определяться прежде всего характером спора, а не только субъектным составом спорящих сторон.

Справедливой критике подвергается и учеными, и практическими работниками исключение из ст. 245 ГПК РФ дел об оспаривании действий органов и должностных лиц, связанных с наложением административных взысканий[7], в то время как в АПК РФ на основании ст. 29 порядок разбирательства таких дел подробно регламентируется в главе 25 АПК РФ. Разбирательство дел об оспаривании действий органов и должностных лиц в судах общей юрисдикции связано с определенными сложностями ввиду отсутствия полноценного  процессуального регламента, что крайне отрицательно отражается на правоприменительной практике.

Определенные сложности в судебной практике вызывает применение процессуальных правил подсудности дел, возникающих из публично-правовых отношений.

Специальные правила родовой подсудности дел, возникающих из публично-правовых отношений, не раз рассматривались Конституционным судом РФ, в частности о подсудности обжалования решений квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации по вопросам приостановления либо прекращения полномочий судьи или о прекращении его отставки.

Исследуя коллизию между правилами родовой подсудности, закрепленными в п. 3 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ и ст. 26 Федерального закона от 14.03.2002 № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», Конституционный суд РФ пришел к выводу, что подобные жалобы должны рассматриваться Верховным судом РФ, а не соответствующими верховными судами республик, краевых, областных судов[8].

Таким образом, приоритет отдан процессуальной норме, закрепленной в ст. 27 ГПК РФ, что представляется совершенно правильным. В другом случае Конституционный суд РФ признал неправильной сложившуюся в Верховном суде РФ практику признания заявлений об оспаривании тех нормативных правовых актов, которые не были опубликованы или зарегистрированы в требуемом порядке, но применяются в реальной действительности, неподсудными.

Как признал Конституционный суд РФ, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда, в том числе Верховного суда РФ, в принятии заявления или возвращение заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт, как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально не определенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами (определение Конституционного суда РФ от 02.03.2006

№ 58-О «По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»)[9].

Данная позиция представляется совершенно правильной, поскольку подобные акты могут существенно ущемлять права граждан.

Кроме того, признание именно Верховным судом РФ такого акта недействующим будет иметь совсем иное значение для федерального  ведомства, не регистрирующего  в установленном порядке свои нормативные акты, чем решение районного суда по этому заявлению.

Обобщая изложенное, можно сделать вывод, что производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений, активно развивается в направлении выработки массива специальных процессуальных правил для полноценного их разбирательства и разрешения.

Данный путь развития процессуального законодательства свидетельствует о необходимости дальнейшей дифференциации возможных способов юрисдикционной защиты прав, свобод и законных интересов субъектов не только частного, но и публичного права, на что справедливо обращают внимание и отечественные, и зарубежные ученые[10].

Следует отметить, что процесс дифференциации процессуального законодательства активней идет в арбитражном законодательстве; именно в арбитражных судах гарантирован более высокий уровень разбирательства дел, возникающих из публично-правовых отношений.

В гражданском судопроизводстве дифференциация процессуальных норм осуществляется медленнее, от чего страдает правоприменительная практика. Дефицит этих правил должен устраняться прежде всего в законодательном порядке, что позволит поднять уровень судебной защиты публичных прав, свобод и законных интересов.

Библиография

1 См.: Вестник Конституционного суда РФ. 2003. № 5. С. 15—29.

2 Там же. 2004. № 2. С. 3—21.

3 См.: Вестник Конституционного суда РФ. 2004. № 2. С. 17—21.

4 Очевидно, имеется в виду подведомственность, а не подсудность. — Примеч. авт.

5 См.: Гаджиев Г.А. Разграничение компетенции между судами в области судебного нормоконтроля // Общие принципы судебного нормоконтроля: Моногр. / Г.А. Гаджиев, А.Г. Гаджиев. — М., 2006. С. 82—83.

6 См.: Бюллетень Верховного суда РФ. 2006. № 2. С. 4.

7 См., например: Боннер А.Т. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: проблемы правоприменения. — М., 2005. С. 53.

8 См.: Вестник Конституционного суда РФ. 2006. № 3. С. 105—109.

9 Там же. № 4. С. 46—49.

10 См. например: Скитович В.В. Концепция судебного права: опыт критического переосмысления // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов. — М., 2008. С. 5—25; Йенс Деппе. Различия между публичным и частным правом в судебном производстве // Гражданское право в системе права: Материалы междунар. науч.-практ. конф. — Алматы, 2007. С. 39—45.