О реализации контроля и надзора в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов

УДК 349.6 

Страницы в журнале: 

М.Ш. КАДИМОВА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процесса Дагестанского государственного университета

Анализируются понятия контроля и надзора в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

Ключевые слова: контроль, надзор, окружающая среда, природные ресурсы.

About realization of the сontrol and supervision in the sphere of environmental protection and making use of natural resources

Kadimova М.

The article is devoted to the matters сontrol and supervision in the sphere of environmental protection and making use of natural resources.

Keywords: сontrol, supervision, environmental protection, natural resource management.

Контроль и надзор являются важным направлением деятельности органов государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования.

В связи с принятием Федерального закона от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[1] были внесены изменения в ряд законодательных актов в сфере осуществления государственного контроля (надзора).

В Земельном кодексе РФ земельный контроль заменен на земельный надзор, в Водном кодексе РФ контроль за рациональным использованием водных объектов (водный контроль) заменен на водный надзор, в Лесном кодексе РФ лесной контроль заменен на лесной надзор (лесной контроль сохранен лишь на муниципальном уровне — применительно к полномочиям органов местного самоуправления в сфере лесных отношений), в Градостроительном кодексе РФ градостроительный контроль заменен на надзор в области градостроительной деятельности.

В основном природоохранном акте — Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[2] (далее — Закон № 7-ФЗ) — понятие «экологический контроль» заменено на «экологический надзор», а функция контроля сохраняется лишь на производственном и общественном уровнях.

В сфере охраны особо охраняемых природных территорий, регулируемой Федеральным законом от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»[3], осуществление функции контроля также заменено надзорной составляющей.

Применительно к охране объектов животного мира в рамках Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире»[4] полномочие по контролю также заменено на надзорное полномочие.

В области обращения с отходами производства и потребления, регулируемой Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»[5], контрольные функции заменены на надзорные.

В сфере охраны атмосферного воздуха, которая регулируется Федеральным законом от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»[6], полномочие по контролю заменено на надзорное полномочие.

В Федеральном законе от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»[7]категории «контроль» и «надзор» сохранены в тождественном правовом значении и не изменены.

В области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контрольно-надзорных функций, регламентируемых Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[8] (далее — Закон № 294-ФЗ), понятия «контроль» и «надзор» не изменены и используются в тексте закона  в идентичном значении.

Замена термина «контроль» на «надзор» в законодательстве, на наш взгляд, вызывает их неоднозначное понимание и трактовку, что создает  определенные сложности в реализации норм природоохранного законодательства, ввиду того что именно контроль и надзор являются инструментами осуществления государственно-властных полномочий, возложенных на органы государственной власти в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

В действующем российском законодательстве отсутствуют определение и четкие критерии разграничения терминов «контроль» и «надзор», следствием чего является использование в нормативных правовых актах этих терминов как тождественных или различных.

Например, в статьях 23.16, 23.20, 23.58, 19.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях термины «контроль» и «надзор» употребляются в одинаковом значении.

Согласно ст. 65 Закона № 7-ФЗ под государственным экологическим надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями.

В Законе № 7-ФЗ используется термин «экологический надзор», который не находит отражения в иных нормативных правовых актах федерального и регионального уровней, регулирующих отношения в сфере природоохранного законодательства.

Так, в КоАП РФ применительно к административно-правовой сфере в целом и к сфере охраны окружающей среды и природопользования в частности используется термин «контроль», что, в свою очередь, является следствием несовершенства и несоответствия одних правовых норм иным, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Нормативно-правовую основу порядка осуществления государственного экологического надзора на сегодняшний день составляют следующие нормативные правовые акты:

— Закон № 7-ФЗ;

— Закон № 294-ФЗ;

— постановление Правительства РФ от 27.01.2009 № 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)»[9];

— постановление Правительства РФ от 31.03.2009 № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю»[10];

— постановление Правительства РФ от 25.09.2008 № 716 «О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)»[11];

— постановление Правительства Республики Дагестан от 06.03.2003 № 60 «О перечне объектов, подлежащих республиканскому экологическому контролю»[12];

— постановление Правительства Республики Дагестан от 23.05.2008 № 160 «Об утверждении Перечня должностных лиц Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан, осуществляющих на территории Республики Дагестан государственный контроль в области экологии (государственный экологический контроль), государственный геологический контроль, государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов и государственный контроль и надзор в области охраны и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания»[13].

Анализ законодательства в сфере осуществления государственного экологического надзора и контроля показывает, что оно является противоречивым и неоднозначным и тем самым усложняет правоприменение в сфере охраны окружающей среды  и рационального использования природных ресурсов.

В современных условиях модернизации российского государства все большее значение приобретает четкое функционирование механизмов контроля и надзора во всех сферах жизни общества. Контрольная и надзорная формы юридической деятельности придают необходимый динамизм происходящим в стране преобразованиям, становятся одним из решающих факторов углубления реального демократизма, построения правового государства и становления гражданского общества.

Контроль и взаимоконтроль необходимы для осуществления основной задачи современного демократического государства — защиты всей совокупности прав и свобод человека и гражданина. Человек, его права и свободы в правовом государстве не только объявляются высшей ценностью, они — цель государственного развития. Ее достижение возможно только при наличии постоянного контроля.

Недостаточная эффективность контроля и надзора (либо их отсутствие) нередко становится причиной нарушения прав и свобод граждан, влечет значительный ущерб, не позволяет претворять в жизнь намеченное, тормозит реформы.

Если контрольная функция присуща всем органам государственной власти, то функция надзора входит в состав специальной компетенции государственных органов. Существующее в Российской Федерации распределение властных полномочий предусматривает и соответствующую дифференциацию контрольных и надзорных функций, что обеспечивает возможность одновременного и параллельного существования и взаимодействия институтов президентского контроля, парламентских, правительственных и контрольно-ревизионных структур[14].

Вопросам экологического контроля уделялось большое внимание как в эколого-правовой, так и в административно-правовой литературе, их рассмотрение проводилось как в работах, посвященных общим вопросам экологического права, так и в рамках специальных научных правовых исследований[15]. Одни исследования посвящены экологическому контролю в целом, другие — отдельным видам экологического контроля в зависимости от субъектов, его осуществляющих[16], третьи рассматривают вопросы контроля в сфере использования и охраны отдельных природных ресурсов[17]. Каждый исследователь дает свое определение контроля, его целей, задач, принципов, форм и методов, субъектов и объектов, его содержания, роли и места в управленческом процессе и т. д.

В обыденном понимании слово «контроль» является синонимом понятия «надзор». Как следует из толкового словаря русского языка, надзор — наблюдение с целью присмотра, проверки[18]. Между тем этими терминами обозначаются либо должны обозначаться не только различные между собой понятия, но и разные явления, государственные функции и правовые институты.

Например, по мнению Ю.М. Козлова, надзор представляет собой разновидность контроля и должен рассматриваться в качестве специфического элемента системы государственных средств обеспечения законности. Деятельность надзорных органов всегда имеет надведомственный характер[19].

Ю.М. Козлов выделяет два отличительных признака надзора: 1) отсутствие организационной подчиненности поднадзорного субъекта по отношению к поднадзорному органу; 2) меры, применяемые к такому субъекту, могут быть исключительно административно-принудительными, в то время как по результатам контроля возможно применение к должностным лицам подконтрольных субъектов мер дисциплинарной ответственности[20]. Таким образом, по мнению автора, надзор, являясь специальным видом государственной деятельности по обеспечению законности, заключается в постоянном (систематическом) наблюдении специально уполномоченными государственными органами за деятельностью не подчиненных им субъектов управления или лиц с целью выявления нарушений законности. При осуществлении надзора оценка деятельности поднадзорного органа дается с точки зрения именно законности, а не своевременности, правильности, целесообразности или эффективности исполнения требований законодательства Российской Федерации.

Д.Н. Бахрах выделяет специфические черты контроля и надзора. Он считает, что в зависимости от объема контроля следует различать собственно контроль, в процессе осуществления которого определяется законность и целесообразность деятельности проверяемых объектов, и надзор, который ограничивается только проверкой законности[21].

Н.Г. Салищева считает, что административный надзор отличается от контроля тем, что орган, осуществляющий надзор, не проверяет всей работы подконтрольного объекта, а сосредоточивает внимание лишь на выполнении небольшого числа норм и правил[22].

М.С. Студеникина пишет, что органы контроля интересуются не только тем, нарушил или нет субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия. Специфика же административного надзора проявляется в ограничении его компетенции проверкой только законности действий конкретного субъекта[23]. Автор также считает, что надзор возможен только по отношению к организационно не подчиненным субъектам, в то время как контроль осуществляется в отношении как организационно подчиненных, так и организационно неподчиненных субъектов[24].

В частности, В.В. Петровым употребление исследуемых терминов было объяснено следующим образом: «В классическом виде надзор как самостоятельный вид контрольной деятельности представлен в виде прокурорского надзора. Прокуратура свободна от выдачи каких-либо разрешений, лицензий, установления нормативов и лимитов. Она занимается только одним — проверкой соответствия поведения граждан и юридических лиц действующему закону. Между тем другие органы контроля, которые именуются в законодательстве органами надзора (санитарно-эпидемиологический, горный, ветеринарный, страховой и т. п.), помимо непосредственной контрольной функции наделены полномочиями по выдаче соответствующих разрешений, установлению нормативов, правил и т. д., что ничем не отличает их от аналогичных органов государственного контроля»[25].

Контроль и надзор — прежде всего наблюдение, проверка чьей-либо деятельности и реагирование в случае выявления отклонения (правонарушения). Как контроль, так и надзор направлены прежде всего на коррекцию поведения, деятельности и сдерживание, упреждение от отклоняющихся форм[26].

Большинство ученых полагают, что употребление терминов «контроль» и «надзор» как синонимов является ошибочным, так как под ними понимаются, особенно в юриспруденции, разные явления, государственные функции и правовые институты[27].

Термин «надзор» часто встречается в названиях федеральных государственных органов исполнительной власти: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и др.

Можно сделать вывод о том, что сущность надзора заключается в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении. Содержание надзора составляет деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства в целях обеспечения прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Эта деятельность основана на принципах публичности, гласности, законности, независимости и т. д., имеет свои функции и специфические признаки (особый субъектный состав, урегулированность процессуальными нормами, всегда государственная и властная и т. д.).

Необходимо отметить, что с теоретической точки зрения контроль и надзор обладают специфическими чертами. Контроль характеризуется:

— осуществлением оценки деятельности контролируемого объекта с точки зрения как законности, так и целесообразности и эффективности;

— возможностью вмешательства контролирующего субъекта в деятельность контролируемого объекта;

— нормативно закрепленной возможностью субъектов контроля непосредственно привлекать к ответственности правонарушителей.

Надзор характеризуется:

— осуществлением оценки деятельности поднадзорного объекта исключительно с точки зрения законности;

— невозможностью вмешательства в деятельность поднадзорного объекта (субъект надзора констатирует нарушение законности поднадзорным объектом);

— реагированием в форме обращения к нарушителю с предупреждением, предписанием об устранении нарушений или в вышестоящий орган по отношению к нарушителю, в вышестоящий надзорный орган либо в суд;

— тем, что всегда осуществляется в отношении объектов, не находящихся в организационном подчинении надзорных органов[28].

Наряду со специфическими чертами у контроля и надзора имеются и общие черты, которые заключаются во властном наблюдении (исследовании, анализе) за соблюдением юридическими и физическими лицами законодательства и установленных на его основе различных правил (норм), в проверке их соблюдения, а также в применении в пределах установленной компетенции различных мер (необязательно прямого государственного принуждения) от имени государства. На практике контроль и надзор являются связанными категориями.

При контроле и надзоре возможно использование одинаковых процедур, например проверок.

Их единство обнаруживается в деятельности существующих на настоящий момент федеральных надзорных служб, которые фактически осуществляют контроль. Надзор является специфической разновидностью контроля, направленной на обеспечение соблюдения законности. В связи с чем представляется необходимым дифференцировать контроль и надзор (и соответствующие полномочия органов, их осуществляющих) в рамках единой контрольно-надзорной функции.

Контрольно-надзорную деятельность необходимо характеризовать в качестве неотъемлемой функции государственного аппарата, фактически осуществляемой всеми органами государственной власти в различных формах, соответствующих их природе. Эта функция по общему правилу осуществляется исключительно в пределах компетенции и в процессуальном порядке, которые установлены законом или иным нормативным правовым актом.

Правовые основы осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти в России представляют собой совокупность юридических норм, закрепленных в Конституции РФ, конституционном и развивающем его отраслевом законодательстве, регулирующих контрольную и надзорную деятельность органов государственного аппарата всех ветвей власти, включая органы государства со специальной компетенцией.

В ходе надзора, как правило, не предусматривается вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа (должностного лица). Особенностью компетенции надзорных органов является наличие специальных правомочий, не связанных с подчиненностью контролируемых органов (субъектов управления), что характерно и для органов, осуществляющих надведомственный (внешний) контроль.

Суть деятельности надзорных органов, как уже отмечалось, состоит в выявлении нарушения законности действий, но не в привлечении к ответственности собственными силами, ибо привлечь к административно-правовой ответственности в сфере охраны окружающей среды и природопользования правомочны лишь те органы исполнительной власти, которые в соответствии с действующим законодательством являются контрольными и обладают функцией контроля в отношении поднадзорного субъекта управления.

Органами контроля фактически являются (и так они должны называться) все ныне действующие федеральные службы, а также все другие государственные органы, которые вправе при осуществлении проверок непосредственно вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольных структур (ограничивать, приостанавливать либо прекращать их деятельность) и самостоятельно привлекать правонарушителей (юридических и физических лиц) к юридической ответственности.

Поэтому целесообразно внести изменения в законодательство в части уточнения (в дальнейшем — точного использования) таких понятий, как «контроль» и «надзор», и переименования контролирующих органов, например, федеральная служба по контролю (но не по надзору) в той или иной сфере.

Перечисленные особенности надзора свидетельствуют о том, что он является самостоятельной функцией, элементом управления и отличается от понятия «контроль». Для контроля, в отличие от надзора, характерно то, что он не ограничивается только кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний. Контрольные органы устанавливают не только то, было ли нарушено действующее законодательство, но и, как правило, то, насколько правильно, своевременно, целесообразно и эффективно были использованы подконтрольными органами предоставленные им полномочия. Природа, место и роль субъекта, осуществляющего контрольные функции, являются главными критериями, при помощи которых определяются цели, задачи, объем и формы контроля.

Анализ правовой природы терминов «контроль» и «надзор» позволяет сделать вывод о том, что правовая природа этих терминов различна и сводить их к тождественным и синонимичным понятиям неправильно, ввиду того что внесение изменений в действующее природоохранное законодательство в части замены «контроля» на «надзор», которое является терминологической заменой понятий и не влечет изменение функциональной нагрузки, не совсем правильно.

В связи с тем что процессуальным законодательством, в частности КоАП РФ, в зависимости от наличия либо отсутствия у государственных органов контрольных либо надзорных функций закреплены различные правовые механизмы и порядок привлечения к административно-правовой ответственности в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, замена понятий «контроль» и «надзор» без изменения функциональной нагрузки и содержания полномочий того или иного государственного органа может внести путаницу в действующее экологическое законодательство.

Библиография

1 СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4590.

2 Российская газета. 2002. 12 янв.

3 СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

4 Там же. № 17. Ст. 1462.

5 Российская газета. 1998. 30 июня.

6 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.

7 Российская газета. 2004. 23 дек.

8 Там же. 2008. 30 дек.

9 СЗ РФ. 2009. № 5. Ст. 625.

10 Там же. № 14. Ст. 1668.

11 Там же. 2008. № 39. Ст. 4453.

12 СЗ Республики Дагестан. 2003. № 3. Ст. 181.

13 СЗ Республики Дагестан. 2008. № 10. Ст. 397.

14 См.: Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): дис. … канд. юрид. наук. — М., 2009. С. 56.

15 См.: Колбасов О.С. Экология: политика — право. — М., 1976; Петров В.В. Экология и право. Правовая охрана природы в СССР: учеб. — М., 1984; и др.

16 См.: Кичигин Н.В. Совершенствование экологического контроля // Экологическое право. 2007. № 3. С. 21—27; Петренко В.Ф. Правовое регулирование общественного контроля в сфере охраны окружающей среды: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2001.

17 См.: Ларионов Г.А. Правовое регулирование земельного контроля в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 1997; Лубовский В.Е. Государственный контроль за использованием и охраной вод в СССР: дис. … канд. юрид. наук. — М., 1984; Королев С.Ю. Государственный контроль за охраной и использованием земель в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2002; Михайлова Е.С. Государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха: дис. … канд. юрид. наук. — М., 2003.

18 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. — М., 1973. С. 343.

19 См.: Козлов Ю.М. Административное право. — М., 2005. С. 364.

20 Там же.

21 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: учеб. для вузов. — М., 2000. С. 609.

22 См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. — М., 1964. С. 56—58.

23 См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. — М., 1974. С. 18.

24 Там же.

25 Петров В.В. Экологическое право России: учеб. для вузов. — М., 1995. С. 240.

26 См.: Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства: дис. … канд. юрид. наук. — М., 2006. С. 55.

27 См., например: Беляев В.П. Прокурорский надзор в правовом регулировании общественных отношений. Конституционные основы организации и функционирования института публичной власти в Российской Федерации. — М., 2001. С. 243; Осичкина Н.Е. Некоторые вопросы разграничения понятий прокурорского надзора и судебного контроля за деятельностью органов внутренних дел // Контроль и надзор за деятельностью органов внутренних дел — важнейшая гарантия обеспечения прав человека. — М., 2000. С. 102; Бородушко И.В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контролирующих органов. — СПб., 2002. С. 122—127; Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. — СПб., 2003. С. 180.

28 См., например: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 609; Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 364; Студеникина М.С. Указ. соч. С. 17—20.