О роли административных регламентов в условиях модернизации государственного управления в Российской Федерации

А.С. АЛЕКСАШИН,

аспирант МГИМО (У) МИД России

Качество государственного управления в современной России далеко отстает даже от текущих потребностей, не говоря о том, чтобы соответствовать довольно ясным и неизбежным задачам модернизации. В настоящее время система контрольных и надзорных функций в органах исполнительной власти сложна, избыточна, не прозрачна и противоречива. Сделать эту систему эффективной и понятной для граждан призваны административные регламенты.

Ключевые слова: административные регламенты, права человека, государственное управление, органы исполнительной власти, коррупция, гражданское общество.

To a question on a role of administrative regulations in the conditions of government modernization in the Russian Federation

A.S. Aleksashin.

Quality of the government in modern Russia far lags behind even current requirements, without speaking about corresponding to clear enough and inevitable problems of modernization. Now the system of control and supervising functions in enforcement authorities is difficult, superfluous, is not transparent and inconsistent. To make this system effective and clear for citizens administrative regulations are called.

Keywords: administrative regulations, human rights, the government, enforcement authorities, corruption, a civil society.

Модернизация всех сторон жизни общества немыслима без модернизации властных институтов и, прежде всего, государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти. Именно государство, опираясь на демократический потенциал современной России, обязано возглавить и провести радикальные преобразования, которые должны вывести нашу страну в число лидеров экономического роста, сформировать и реализовать высочайшие социальные стандарты, без которых восстановление и развитие человеческого потенциала России в принципе невозможно.

Между тем качество государственного управления в современной России далеко отстает даже от текущих потребностей, не говоря о том, чтобы соответствовать довольно ясным и неизбежным задачам модернизации. В настоящее время система контрольных и надзорных функций в органах исполнительной власти сложна, избыточна, не прозрачна и противоречива: контрольные функции (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации и т.д.) пересекаются с надзорными (проведение проверок, наложение взысканий, лицензирование, выдача разрешений, регистрация, приостановление деятельности и т.д.). Это приводит к усилению административного давления, увеличению количества административных ограничений деятельности организаций, в том числе, предпринимательской деятельности.

Такое положение становится нетерпимым. Поэтому следование политике модернизации предполагает опережающую модернизацию государственного управления, устранение свойственных ему недостатков, преодоление коррупции, обеспечение открытости и органичных взаимосвязей с институтами гражданского общества, развитие прогрессивных форм и методов управленческой деятельности.

Определенные шаги в этом направлении намечались в ходе провозглашенной в начале века административной реформы. Результаты ее, однако, оказались менее впечатляющими, чем это ожидалось сначала. В то же время были и ощутимые достижения, к числу которых следует, бесспорно, отнести развитие процедурных форм организации государственного управления, в частности, широкое распространение  в практике органов исполнительной власти особого рода управленческих решений, получивших название административных регламентов.

Сравнительная полнота, точность и четкость содержания таких устанавливающих административные процедуры актов управления, как административные регламенты, могут рассматриваться в качестве юридической гарантии субъективных публичных прав граждан (организаций), что неоднократно подчеркивалось высшим политическим руководством страны. Разработке и внедрению административных регламентов как отдельной антикоррупционной мере придается большое значение в рамках проводимой борьбы с коррупцией. Актуальность проблемы административных регламентов вызвана также бурным ростом числа административных регламентов.

В 2007 г. планировалось до 2010 г. внедрить в практику почти всех федеральных органов исполнительной власти около 500 административных регламентов.

Официально их появление связывается с постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

Даже прямое обращение к тексту постановления позволяет утверждать, что рассматриваемые процедурные государственно-управленческие акты явились отчетливым шагом в плане совершенствования деятельности органов исполнительной власти.

Прежде всего, следует подчеркнуть, что административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия его структурных подразделений и должностных лиц, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами или иными органами государственной власти и местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Иными словами, с помощью административных регламентов резко суживается сфера административного усмотрения и осуществляется целевая привязка комплекса административных решений и действий к обеспечению реализации конкретных государственных функций или услуг. При этом регламенты имеют статус подзаконных актов, разрабатываемых органами исполнительной власти, в чьей компетенции находятся те или иные функции и услуги.

При разработке административных регламентов эти органы должны предусматривать оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), включая:

—упорядочение административных процедур и административных действий;

—устранение избыточных административных процедур и действий;

—сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе, путем реализации принципа «одного окна»., расширения использования информационно-коммуникационных технологий;

—сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) и отдельных административных процедур и административных действий, даже если большие сроки были предусмотрены действующим законодательством;

—установление конкретной ответственности должностных лиц при исполнении предусмотренных регламентом процедур.

Приоритетным становится предоставление государственной услуги в электронной форме.

Кроме того, предусмотрено, что результаты анализа практики применения административного регламента размещаются в сети «Интернет» на официальном сайте федерального органа исполнительной власти, а также федерального органа исполнительной власти, ответственного за исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги). Таким образом, практика применения административных регламентов становится достоянием общественности и специалистов, что способствует развитию обратных связей и дальнейшему совершенствованию государственного управления.

Понятно, что все это свидетельствует о прогрессивной направленности практики использования административных регламентов. Особенно важно здесь отметить жесткую привязку процедур и решений к конкретным функциям и оказанию конкретных услуг при минимальных издержках и использовании прогрессивных управленческих, в том числе современных, информационных технологий.

При этом административный регламент становится своего рода источником и действенным способом воздействия на систему ведомственного нормотворчества, поскольку одновременно с утверждением административного регламента должны вноситься изменения в ведомственные нормативные правовые акты, должна проводиться их систематизация и необходимая коррекция.

Если во время разработке проекта административного регламента появляется возможность оптимизации (повышения качества) исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) при условии изменений нормативных правовых актов, то проект административного регламента должен разрабатываться и утверждаться одновременно с проектами таких актов.

Из сказанного следует, что административный регламент осуществления государственной функции или предоставления государственной услуги — это нормативный правовой акт органа исполнительной власти, определяющий последовательность действий и сроки (административные процедуры), обеспечивающий исполнение государственных функций или предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций. Это — особые акты управления, содержащие нормы административного права, устанавливающие внутриорганизационные и внешнеуправленческие административные процедуры. Как следует из изложенного, административные регламенты принимаются для выполнения особых задач. Как правило, существует особый порядок их принятия, пример которого содержится в упомянутом постановлении Правительства РФ № 679.

Анализ практики применения административных регламентов проводят федеральные министерства и ведомства, другие организации с целью установления:

а) соответствия исполнения административного регламента требованиям к качеству и доступности предоставления государственной услуги. При этом подлежит установлению оценка потребителями государственной услуги характера взаимодействия с должностными лицами государственных органов, качества и доступности соответствующей государственной услуги (срок предоставления, условия ожидания приема, порядок информирования о государственной услуге и т.д.);

б) обоснованности отказов в предоставлении государственной услуги;

в) выполнения требований, предъявляемых к оптимальности административных процедур. При этом подлежат установлению отсутствие избыточных административных действий, возможность уменьшения сроков исполнения административных процедур и административных действий;

г) соответствия должностных регламентов ответственных должностных лиц, участвующих в исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги), административному регламенту в части описания в них административных действий, профессиональных знаний и навыков;

д) ресурсного обеспечения исполнения административного регламента;

е) необходимости внесения в него изменений.

Административные регламенты, несмотря на то, что содержащиеся в них административные процедуры развивают материально-правовые предписания различной отраслевой принадлежности, относятся к актам управления. Они содержат нормы административного права, устанавливают разного рода внешние и внутриорганизационные управленческие процедуры.

Отличительной чертой административных регламентов является их комплексность, детальность и глубина регулирования процедур, которые являются прямым следствием нацеленности на реализацию вполне определенных функций или услуг и вполне детальным регулированием совокупности необходимых для этого управленческих действий. В данном случае важно отметить, что административные регламенты в содержательном аспекте концентрируют в себе различные полномочия государственных органов. При этом исходная функциональная направленность регламента влечет за собой конкретизацию необходимых для достижения регламентных целей полномочий и ответственности должностных лиц, а следовательно, сужает поле их административного усмотрения в рамках реализации функций или услуг, достижение или оказание которых регулируются регламентом.

Безусловно, всякая регламентация управленческих процедур должна иметь свои пределы, поскольку избежать усмотрения в ходе управленческой деятельности невозможно, да и далеко не всегда это целесообразно, поскольку может вызвать излишнюю заурегулированность управления и снижение его эффективности. В этой связи необходимо отметить, что административные регламенты нормативны и при правильном подходе к их созданию оставляют достаточное место для проявления инициативы и самостоятельности должностных лиц.

Вместе с тем, стремясь детально регламентировать управленческие процедуры в целях пресечения противоправных проявлений, можно достичь и противоположного эффекта, когда множественность регламентов в отношении различных управленческих функций будет входить в противоречие с основными целями и задачами управления и повлечет за собой внутреннюю противоречивость всего управленческого процесса. В этой связи следует четко определять сферу необходимого существования административной регламентации и не злоупотреблять этим, без сомнения, необходимым и доказавшим свою эффективность инструментом государственно-управленческой практики. Кроме того, развитие административной регламентации функций и услуг в органах исполнительной власти делает актуальной задачу их систематизации и унификации и в отдельном органе исполнительной власти, и в их совокупности.

Вполне очевидна антикоррупционная направленность административных регламентов, которые делают административные процедуры прозрачными и снижают риски неправомерных действий должностных лиц в ходе их осуществления.

Множество действующих в настоящее время регламентов поддается классификации по различным основаниям. Они могут иметь общенаправляющее значение и приобретать в силу этого характер типовых. В то же время наибольшая часть регламентов носит конкретный в отношении тех или иных функций и услуг характер. Поскольку административные регламенты регламентируют государственное управление в различных сферах, они могут быть классифицированы применительно к каждой из них. Более того, возможна дальнейшая классификация административных регламентов внутри отдельных укрупненных сфер государственного управления.

Весьма продуктивным может быть применение административных регламентов во внутриорганизационной деятельности масштабных по формам деятельности и объему реализуемых властных полномочий органов исполнительной власти. Примером может служить один из старейших административных регламентов — Регламент Правительства Российской Федерации[1]. В качестве общих положений в Регламенте представлены правовые основы деятельности Правительства, основные направления его деятельности и взаимодействия с другими органами государственной власти, а также общие вопросы доступа средств массовой информации к сведениям о деятельности Правительства.

Регламент содержит детальную проработку вопросов планирования и организации деятельности Правительства вплоть до планирования его заседаний, включая подготовку и проведение необходимых для этого мероприятий. Особое внимание уделено порядку исполнения поручений, содержащихся в актах Правительства и протоколах его заседаний, поручений Президента России и Председателя и заместителей Председателя Правительства. Регламент регулирует порядок подготовки и рассмотрения проектов актов в Правительстве, его законопроектную деятельность, создание и порядок работы правительственных и межведомственных координационных и совещательных органов, участие Правительства в деятельности Федерального Собрания другие вопросы.

Представляется, что наличие подобных регламентов целесообразно для всех органов исполнительной власти. Такого рода административные регламенты могли бы служить особым инструментом реализации основополагающих для каждого из них положений. Кроме того, все другие административные регламенты органов исполнительной власти получили бы в связи с этим определенную иерархию, что позволило бы упорядочить совокупность управленческих процедур, реализуемых органами исполнительной власти.

Юридическая форма административного регламента могла бы шире использоваться при регламентации функций должностных лиц. Во многих случаях должностные регламенты могли бы заменить действующие ныне должностные инструкции либо, если в этом есть необходимость, выступить особой формой их конкретизации применительно к наиболее важным функциям должностных лиц.

В целом же принципиальное отличие административных регламентов федеральных органов исполнительной власти от актов управления заключается в комплексности, сравнительной полноте и глубине регулирования административных процедур. Данные свойства административных регламентов обусловлены не только определением исчерпывающего перечня административных действий, административных процедур и требований к порядку их совершения, в том числе, путем установления конкретных сроков, но и углубленной детализацией процедур по субъектам-исполнителям, с доведением до уровня конкретных должностных лиц. Подобная детализация достигается за счет развития положений административных регламентов федеральных органов исполнительной власти в должностных регламентах государственных служащих — индивидуальных актах административно-трудового (служебного) характера, которые введены законодательством о государственной гражданской службе и должны со временем заменить собой должностные инструкции[2].

При анализе современных административных регламентов органов исполнительной власти нельзя не отметить, что в них раскрывается содержательная сторона деятельности властных структур, наиболее тесно связанная с разнородными объектами государственного управления. В силу этого административные регламенты способствуют открытости государственного управления и снятию барьера отчужденности власти от субъектов гражданского общества, что является родовой болезнью российского государственного управления. Для проведения в жизнь политики модернизации это особенно важно, поскольку должно способствовать раскрепощению инициативы, поиску новых форм и методов работы, превращению государства в проводника инноваций во все сферы жизни общества. Итак, подчеркнем, что возникшие в ходе административной реформы процедурные формы государственного управления, в числе которых заметное место принадлежит административным регламентам, доказали свою эффективность и должны получить развитие при модернизации современной управленческой практики.

Библиография

1 См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.

2 См.: Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. — Воронеж, 2009. С. 9.