О системе конституционно-правовых принципов установления компетенции органов государственной власти

В.М. ГЕРАСИМОВ,
профессор РАГС
 
В  течение последних лет в компетенционные положения федерального законодательства Российской Федерации постоянно вносятся изменения, дополнения, имеющие, как правило, фрагментарно-ситуативный, бессистемный характер. Подобные новшества существенно деформируют содержание конституционно-правовых принципов  установления компетенции органов государственной власти субъектов Федерации. Более того, изменения в законодательстве ведут к фактической отмене ряда основных принципов[1] разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации.
 
Однако проблема не столько в стохастических изменениях, сколько в отсутствии самой системы конституционно-правовых принципов установления компетенции органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения. Именно ее отсутствие является главной причиной правовых коллизий, неточностей и ошибок в компетенционных положениях федеральных законов, порождает противоречивость, нестабильность федеративных отношений.
Содержание отдельных конституционно-правовых принципов установления компетенции органов государственной власти субъектов Федерации, конкретизированное в федеральных законах и иных нормативных правовых актах, зачастую не соответствует их конституционной заданности. Налицо противоречивость и непоследовательность применения отдельных принципов в современной модели разграничения компетенции между уровнями публичной власти.
Полномочия субъектов Федерации по предметам совместного ведения, установленные в статутном и тематических федеральных законах, зачастую не соответствуют предмету регулирования указанных законов, что приводит к смешению принципов установления собственных и делегированных полномочий субъектов Федерации. В федеральных законах при установлении компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в сфере совместного ведения нарушается разграничение предметов ведения, предусмотренное Конституцией РФ.
Сложившаяся практика демонстрирует неэффективность процедур предварительного согласования с субъектами Федерации проектов федеральных законов, определяющих компетенцию субъектов Федерации в сфере совместного ведения.
Процедуры согласования с субъектами Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения проводятся на основе принципа участия обеих ветвей власти субъектов Федерации в первичном рассмотрении внесенных в Государственную думу законопроектов. Отсутствие их согласованной позиции приводит к тому, что мнение региона не учитывается. Не учитывается мнение субъектов Федерации и на стадии второго и третьего чтений, поскольку законопроекты в редакции указанных чтений в их адрес не направляются.
Отсутствует механизм корректировки федерального законодательства посредством консолидации законодательных предложений законодательных органов субъектов Федерации. Все это приводит к избыточной унификации федерального законодательства, игнорированию федеральными законами особенностей субъектов Федерации, блокирует возможности их развития.
Отмечается неправомерная идентификация норм Регламента Государственной думы с конституционными положениями, приводящая к нарушению принципа запрета злоупотребления правом, а также отсутствие в федеральном законодательстве положений, регламентирующих согласительные процедуры при возникновении споров о компетенции субъектов Федерации в сфере совместного ведения.
Требования Регламента Государственной думы к оформлению законодательных предложений субъектов права законодательной инициативы позволяют считать неугодные законопроекты невнесенными.
Следует отметить недостаточную роль Совета Федерации в рассмотрении принятых Государственной думой федеральных законов по предметам совместного ведения, поскольку предметы совместного ведения не входят в перечень обязательных к рассмотрению верхней палатой вопросов. В случае отклонения Советом Федерации таких федеральных законов вето верхней палаты может быть преодолено Государственной думой квалифицированным большинством.
Изучение международного опыта определения конституционно-правовых принципов установления компетенции субъектов Федерации  позволяет признать, что ведущую роль в формировании системы указанных принципов в зарубежных демократических государствах играют органы конституционного правосудия. Среди принципов установления компетенции субъектов Федерации, включенных в российскую правовую систему Конституционным судом РФ, можно назвать принцип разграничения полномочий на основе федерального закона, принцип сохранения за субъектом Федерации обязанностей по обеспечению уровня льгот и социальных гарантий для граждан, принцип опережающего регулирования. Одновременно правовая позиция Конституционного суда РФ по Земельному кодексу РФ предопределила современный характер федерального законодательного процесса, отличающийся формальностью участия субъектов Федерации в предварительном согласовании законопроектов по предметам совместного ведения.
Оценивая влияние правовых позиций Конституционного суда РФ на формирование компетенционных принципов, можно назвать причины отсутствия системы конституционно-правовых принципов установления компетенции субъектов Федерации в сфере совместного ведения. В их числе — преобладание федеральных интересов и непоследовательность в правовых позициях Конституционного суда РФ, а также игнорирование отдельных выводов Конституционного суда РФ со стороны федеральных законодателей, связанное с приоритетом политической целесообразности над принципом конституционной законности в деятельности палат Федерального собрания.
Сопоставление современного правового содержания и конституционной сущности договорного принципа разграничения полномочий, принципов равноправия субъектов Федерации, полновластия субъектов Федерации вне пределов полномочий Российской Федерации, опережающего регулирования, совместного нормативно-правового регулирования, самостоятельности субъектов Федерации при установлении системы органов государственной власти и их полномочий, других конституционно-правовых принципов установления компетенции субъектов Федерации в сфере совместного ведения с учетом общепризнанных принципов права показывает необходимость целенаправленных шагов по формированию системы компетенционных принципов на основе гармонизации федерального законодательства, и прежде всего Конституции РФ.
Анализ зарубежного законодательства свидетельствует, что наличие системы конституционно-правовых принципов установления компетенции субъектов Федерации в сфере совместного ведения является базовым условием для сбалансированного ее распределения  между уровнями государственной власти и обоснованного установления компетенции органов государственной власти субъектов Федерации. Практика европейских демократических государств свидетельствует, что согласование с субъектами Федерации решений центральных органов, затрагивающих  региональные интересы, является важнейшей конституционной гарантией. Однако в Российской Федерации до сих пор система конституционно-правовых принципов распределения компетенции между уровнями публичной власти  не получила необходимого научно-теоретического обоснования и не нашла должного применения.
Исходным пунктом построения системы компетенционных принципов могла бы стать статья 38 «Общие принципы права, признанные цивилизованными нациями» Статута Международного суда ООН. В ней выделен ряд принципов, в том числе пришедших из римского права: «незлоупотребление правом»; «никто не может быть судьей в собственном деле»; «специальный закон имеет преимущество над общим»; «из нарушения права право не рождается»; «никто не может передать больше прав, чем он сам имеет»; «последующий закон отменяет предыдущие» и др.
Опираясь на отечественный и зарубежный опыт, в качестве основных принципов наделения компетенцией субъектов Федерации в сфере совместного ведения следует назвать:
· законодательное наделение компетенцией (законодательное закрепление механизма действия, правил и требований);
·  взаимность, консенсус Федерации и субъекта Федерации как основание для законодательного закрепления компетенции;
· оценка обязательств, возникающих в связи с наделением компетенцией, с точки зрения их правового, организационного и финансового обеспечения;
· полнота полномочий, необходимых для реализации компетенции;
· обязательность проведения анализа степени и полноты реализации компетенции;
· соблюдение единой процедуры наделения компетенцией для всех субъектов Федерации;
· правоспособность органов государственной власти субъектов Федерации для наделения компетенцией;
·  отнесение к компетенции субъекта Федерации лишь тех полномочий, которые связаны с данной территорией.
К основным принципам наделения компетенцией субъектов Федерации в сфере совместного ведения следует также отнести:  устойчивость правовой, организационной и финансовой системы; всеобщий обязательный характер наделения компетенцией; доступность для субъектов Федерации реализации своих конституционных гарантий; наличие конституционно-судебной, государственной гарантии соблюдения прав субъектов Федерации на защиту от социально-политических рисков; паритетность участия представителей субъектов процесса установления компетенции в согласительных процедурах;  обязательность эффективной реализации компетенции субъектом Федерации; обеспечение надзора и общественного контроля за реализацией компетентности; учет национально-культурных и иных особенностей субъектов Федерации, автономность компетенции каждого конкретного субъекта Федерации.
В системе компетенционных принципов важное место должно быть отведено использованию принципов надлежащего управления.
В современной российской правовой системе нашли отражение следующие международные принципы надлежащего управления: соблюдение социальной справедливости; эффективность участия граждан в управлении государством, учет их интересов при принятии решений; верховенство закона;  отсутствие дискриминации национальных меньшинств.
Говоря о соотношении перечисленных принципов с конституционно-правовыми принципами установления компетенции субъектов Федерации, необходимо отметить, что принципы надлежащего управления следует рассматривать как общие по отношению к компетенционной сфере, а сами конституционно-правовые принципы установления компетенции субъектов Федерации — как специфические в составе понятия надлежащего государственного управления.
В качестве основных правовых принципов установления компетенции субъектов Федерации в сфере совместного ведения следует назвать: субсидиарность; равноправие субъектов Федерации; совместное с центром нормативно-правовое регулирование; самостоятельность в установлении системы органов государственной власти и их полномочий; самостоятельность в решении кадровых вопросов; свободу в выборе способов адаптации переданных федеральных полномочий к региональным особенностям; соразмерность компенсации; свободу выбора дополнительной компетенции; сохранение «ядра» компетенции; разграничение полномочий договорами; передачу полномочий соглашениями и др.
Кроме того, специфическими принципами установления собственной компетенции субъектов Федерации являются принципы наделения их законодательных (представительных)  органов государственной власти налоговой и бюджетной самостоятельностью, а также возложения ответственности на выборный орган, принимающий решения.
Непосредственное применение принципа субсидиарности к установлению компетенции субъектов Федерации по предметам совместного ведения означает законодательное закрепление обязательных полномочий за каждым уровнем власти с определением правил сотрудничества между различными уровнями публичной власти при их осуществлении. Принцип субсидиарности не может применяться в отрыве от принципов единства действий в государстве, эффективности, единства применения и солидарности.
При установлении делегированной компетенции, на наш взгляд, необходимо руководствоваться следующими принципами: «никто не может передать больше прав, чем он сам имеет»; полномочия осуществляются от имени принципала; осуществляется компенсация финансовых и материально-технических ресурсов, затраченных на  реализацию полномочий; выполняются обязанности по реализации установленных принципалом целевых показателей и предоставлению отчетов и др.
Основываясь на понятиях децентрализации и делегирования полномочий, следует отметить, что если в отношении компетенции субъектов Федерации, установленной путем делегирования полномочий, ведущее значение приобретают контрольные функции центральных органов власти за исполнением переданных полномочий, то в отношении разграниченных полномочий по предметам совместного ведения решающую роль играет федеральное законодательное регулирование распределения компетенции между уровнями публичной власти, при котором главным инструментом правового контроля выступает судебная система.
Согласно современной трактовке  разграничение полномочий по предметам совместного ведения  осуществляется федеральными законами. Однако субъект Федерации вправе заключить договор о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Федерации, утверждаемый специальным федеральным законом, учитывающий  экономические, географические и иные особенности субъекта Федерации. Такая схема разграничения полномочий в сфере совместного ведения реализуется в отношении Республики Татарстан. Однако эту схему  нельзя признать достаточно гибкой и устойчивой.
На наш взгляд, более эффективна другая схема разграничения полномочий, при которой тематическими федеральными законами определяются полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, исполнение части которых делегируется органам исполнительной власти субъектов Федерации в рамках единой системы исполнительной власти. Одновременно статутными федеральными законами должны определяться подпредметы совместного ведения (вопросы регионального и местного значения), в отношении которых федеральный законодатель закрепляет правовую и бюджетную автономию за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Все эти вопросы составляют обязательную самостоятельную компетенцию органов публичной власти соответствующих уровней по предметам совместного ведения. Для принятия таких федеральных законов требуется законодательно установленная процедура согласования с субъектами Федерации положений, затрагивающих вопросы их компетенции.
Перечисленные меры позволят  решить наиболее сложную научно-практическую задачу соотношения положений статутного и тематических федеральных законов в компетенционной сфере, поскольку предметом регулирования тематических законов должна стать исключительно компетенция Российской Федерации и федеральных органов государственной власти в сфере совместного ведения, а также принципы делегирования исполнения отдельных полномочий исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации. При этом в статутном федеральном законе должна регулироваться собственная компетенция субъектов Федерации в сфере совместного ведения, конкретные полномочия органов государственной власти по реализации которой должны устанавливаться законами субъектов Федерации в соответствии с системой органов государственной власти субъекта Федерации.
Если исходить из нормы ст. 73 Конституции РФ, гарантирующей субъектам Федерации всю полноту государственной власти вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, то в отношении подразумеваемой в Конституции РФ «остаточной» сферы компетенции субъекты Федерации вправе принимать  полноценные законы (в этом проявляется полнота государственной власти), а федеральные законы могут иметь в этой части лишь рамочный характер.
Сфера полномочий Российской Федерации, наоборот, должна исчерпывающим образом регулироваться федеральными законами. Регулирование указанных вопросов законами субъектов Федерации Конституцией РФ не запрещается, но оно будет носить конкурирующий или дополняющий федеральные нормы характер. В отношении конкурирующих норм законов субъектов Федерации в сфере совместного ведения  на основе  принципа субсидиарности следует сделать вывод, что их принятие и применение допускаются в случае, если они не противоречат федеральному закону и (или) устанавливают более высокие социальные гарантии и стандарты за счет средств региональных бюджетов.
Предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установленные Конституцией РФ,  не могут быть изменены федеральными законами. В то же время компетенция органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов может и должна конкретизироваться не только в законах, но и в договорах и соглашениях. В отношении спорной, а также экспериментальной компетенции в сфере совместного ведения наиболее адекватным является механизм договоров и соглашений.
Основные направления совершенствования процедур согласования с субъектами Федерации проектов правовых актов в сфере совместного ведения должны предусматривать:
· оптимизацию порядка предварительного согласования с субъектами Федерации проектов федеральных законов с целью обеспечения максимального учета позиций регионов на всех стадиях федерального законодательного процесса;
· дополнение Регламента Государственной думы положениями, регулирующими порядок осуществления согласительных процедур при возникновении разногласий по проектам федеральных законов в сфере совместного ведения;
· расширение установленных законом прав субъектов Федерации по обжалованию в суде нарушений порядка их участия в федеральном законодательном процессе;
· введение двухсторонних санкций за несоблюдение установленных законодательством процедур предварительного согласования проектов нормативных правовых актов по предметам совместного ведения с участием субъектов Федерации.
Таким образом, законодательное оформление процедур участия субъектов Федерации в предварительном рассмотрении проектов федеральных законов на основе общих принципов разграничения компетенции позволит органам государственной власти субъектов Федерации  использовать право на судебную защиту в случае их нарушения, повысит эффективность рассмотрения законодательных инициатив субъектов Федерации в Государственной думе, обеспечит легитимацию согласованных законов в глазах общественности и улучшит правоприменительную деятельность в регионах.
Участие субъектов Федерации в установлении своей компетенции в сфере совместного ведения должно быть гарантировано правом на судебную защиту их интересов, оптимизацией процедур согласования с субъектами Федерации федеральных законов по предметам совместного ведения, а также созданием условий для консолидации законодательных предложений субъектов Федерации.
Система компетенционных принципов должна создавать возможности для своевременной адаптации  органов государственной власти к изменениям социальных условий. При этом важно сохранение неизменной сердцевины компетенции. Эту сердцевину определяют для органов публичной власти каждого уровня Конституция РФ и статутные федеральные законы.
 
Библиография
1 Принцип (от лат. principium — основа, первоначало) — исходное положение какой-либо теории, учения, неизменная позиция, правило поведения. Правовые принципы — норма, максима, императив, основания, правила, задающие общую установку, из которой надо исходить и которой надо руководствоваться.