О совершенствовании федерального антикоррупционного законодательства

УДК 340.132.2 

Страницы в журнале: 27-30

Е.-Д.С. ТРЕТЬЯКОВА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права Новосибирского государственного технического университета

Анализируется действующая Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Указаны некоторые недостатки федерального антикоррупционного законодательства и предложены возможные пути его совершенствования.

Ключевые слова: правотворчество, нормативные акты, антикоррупционное законодательство, антикоррупционная экспертиза.

Improvement of the federal anti-corruption legislation.

Tretyakov E.-DS.

In the article the Methodology of anticorruption examination of  legal documents and their drafts is critically analyzed. Some shortcomings of the federal anticorruption legislation as a whole has been revealed and possible ways of its perfection has been offered.

Keywords: lawmaking, legal documents, anticorruption legislation, anticorruption examination.

Роль государства в противодействии коррупции очевидна. Не менее важна также антикоррупционная деятельность и правосознание общества, его институтов и каждой отдельной личности. Однако значение роли государства в противодействии коррупции в современной России все же приоритетно.

В настоящее время на федеральном уровне разработаны и действуют нормативные правовые акты, направленные на противодействие коррупции. Бороться с этим негативным явлением крайне затруднительно, поскольку коррупция — социальное явление, неразрывно связанное с обществом, с деятельностью органов власти.

Наиболее эффективным средством противодействия коррупции является проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Анализ Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (далее — Антикоррупционная методика), дает основания выявить некоторые ее достоинства и недостатки, представить объективную и субъективную оценку.

Для объективной оценки Антикоррупционной методики нами использовался метод анкетирования, устных и письменных опросов студентов. Субъективная оценка отражает позицию автора данной статьи по рассматриваемому вопросу.

Так, в рамках изучения дисциплины «Правоведение» студентам 3-го курса факультета прикладной математики и информатики Новосибирского государственного технического университета[1] было предложено творческое задание, которое заключалось в проведении анализа Антикоррупционной методики и федерального антикоррупционного законодательства в целом. Основная цель, которая преследовалась при этом, — получение негуманитарной оценки, даваемой студентами технического, а не юридического факультета. В настоящее время критикой нормативных правовых актов занимаются в основном специалисты в области права, поэтому неюридический взгляд на проблему представляется весьма интересным. Итак, сначала студентам была прочитана лекция об основах противодействия коррупции и о законодательстве Российской Федерации в данной сфере, при этом особое внимание было уделено антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Студентам были предложены тексты Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Положения об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность (утв.  приказом Минюста России от 31.03.2009 № 92) и упомянутого выше постановления Правительства РФ от 26.02.2010 № 96. Всего в опросе участвовало 45 студентов из трех разных групп. В ходе анкетирования, устных и письменных опросов студентов получены следующие результаты. Абсолютно все студенты указали на несовершенство федерального антикоррупционного законодательства и необходимость его изменения. Данные опроса выглядят следующим образом. Первое, на что было обращено внимание: Антикоррупционная методика содержит только перечень коррупциогенных факторов, но не описывает механизм или алгоритм проведения антикоррупционных мероприятий. Респондентами отмечено (100%-й показатель), что текст Антикоррупционной методики сложен для восприятия и понимания, специалистам без юридического образования затруднительно выявить и оценить в тексте нормативного правового акта коррупциогенные факторы. Данные замечания представляются вполне обоснованными, поскольку Антикоррупционная методика направлена на применение не только профессиональными юристами, проводящими экспертизу в рамках должностных полномочий, но и независимыми экспертами, т. е. лицами, не обязательно обладающими высшим юридическим образованием. Норма, закрепленная в приказе Минюста России от 31.03.2009 № 92, о том, что для получения свидетельства об аккредитации лицо, желающее стать независимым экспертом, представляет копию документа о высшем образовании, причем наличие высшего юридического образования не требуется, получила 100%-ю негативную оценку со стороны студентов. Правовая оценка нормативного правового акта должна быть прерогативой опытного и квалифицированного юриста, а не математика, физика или химика. Позиция о том, что «качество проведения антикоррупционной экспертизы лицами, не обладающими юридическим образованием, а также опытом проведения такой экспертизы, будет невысоким»[2], поддерживается также авторитетными учеными-правоведами. На наш взгляд, бесспорно, для проведения экспертизы могут быть привлечены специалисты из разных областей науки, но приоритетная роль юриста в такой ситуации должна быть безусловной.

Студентами отмечен слишком общий характер Антикоррупционной методики. Среди вариантов решения этой проблемы предложено создать отдельные методики для экспертизы различных видов нормативных правовых актов (например, отдельно для законов, отдельно для постановлений) либо для различных сфер общественных отношений (отдельная методика для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в сфере бюджетного законодательства, отдельная — в сфере лесного законодательства и т. п.).

Несомненно, анализируемая Антикоррупционная методика носит универсальный характер и не содержит в себе частных случаев, исключений из правил, не преследуя цели вместить в себе все многообразие конкретных правотворческих ошибок и коррупционных рисков, которые выявляются в нормативных правовых актах. Предложение студентов по поводу издания отдельной методики для экспертизы различных видов нормативных правовых актов, на наш взгляд, вполне рационально. Практика проведения правовой и антикоррупционной экспертизы дает основание сделать вывод, что экспертизы нормативных правовых актов определенного вида имеют некоторые общие характеристики, сходный алгоритм, да и нарушения, выявляемые в актах одного вида, как правило, типичны. Самым ярким примером может служить проведение правовой и антикоррупционной экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации. В административных регламентах, принятых различными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, выявлялись тождественные нарушения федерального законодательства и коррупциогенные факторы.

Студенты обратили внимание также на то, что на проведение антикоррупционной экспертизы влияет человеческий фактор. Так, практика работы территориальных органов Минюста России свидетельствует, что на одного эксперта, проводящего экспертизу, приходится слишком большое количество нормативных актов, а это порой негативно сказывается на качестве ее проведения. Возможен также оценочный и субъективный характер исследования тех или иных коррупциогенных факторов. Особой критике студенты подвергли п. 2 Антикоррупционной методики, в котором не определено, что такое «обоснованность», «объективность» и «проверяемость» результатов антикоррупционной экспертизы. Действительно, из содержания Антикоррупционной методики и иных правовых актов в рассматриваемой сфере не становится ясным смысл названных понятий, не вполне понятно также, какая ответственность возможна за предоставление необоснованных, необъективных сведений и кто должен обеспечивать контроль за проверяемостью результатов проведенной экспертизы.

Студентами отмечены и плюсы Антикоррупционной методики, антикоррупционного законодательства в целом. Наличие самого факта принятия и действия таких актов уже положительно, повышается авторитет государства в вопросах противодействия коррупции.

Вместе с тем изменение  и дополнение Антикоррупционной методики необходимо. Только дискуссии и накопленная временем практика проведения антикоррупционной экспертизы смогут вскрыть реальные ее недостатки, слабые стороны и выявить возможные пути ее совершенствования.

Анализ федеральных нормативных правовых актов, регламентирующих сферу проведения антикоррупционной экспертизы, свидетельствует об отсутствии легального закрепления определения понятия «антикоррупционная экспертиза». Также не регламентируется процедура парламентского контроля качества федеральных законов как важнейшего элемента системы нормативных правовых актов Российской Федерации в целях минимизации коррупционных рисков при их разработке и принятии. В этой связи  необходимо, по нашему мнению, внести изменения в Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Представляется, что законодательные органы должны признавать легитимными только такие проекты нормативных правовых актов, которые не содержат в себе коррупционных рисков, т. е. потенциальных правовых возможностей для «обхода» закона или его «удобного» использования в своих интересах. Не меньшая ответственность за действие нормативных правовых актов должна лежать и на правоприменительных органах. Действующим законодательством не предусмотрена процедура взаимодействия правотворческих и правоприменительных органов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Вместе с тем такую процедуру необходимо разработать и предусмотреть в нормативных правовых актах федерального уровня. Как известно, только на практике можно проанализировать реальное действие нормативного правового акта, оценить его правовые, в том числе коррупционные, последствия. Как одно из эффективных средств борьбы с коррупцией можно назвать следующее. В случае выявления в действующем нормативном правовом акте коррупциогенных факторов следует незамедлительно сообщать об этом в орган, принявший акт. Роль государства в лице органов, принявших акт, возрастает не только в связи с тем, что их правотворческая деятельность подвергается критике, но и в связи с тем, что такой орган наделяется правом повторной оценки нормативного правового акта, уже вступившего в законную силу.

В настоящее время роль государства заключается не только в создании общеобязательных, властных предписаний, но и в отслеживании действия нормативных правовых актов, их применения. В этой связи особую актуальность приобретают общественные обсуждения и дискуссии, в том числе научные[3] и студенческие, по действующим нормативным правовым актам и проектам.

Представляется необходимым высказать предложение об усилении приоритетной роли государства в регулировании правотворческой деятельности в сфере противодействия коррупции и своевременного внесения изменений в федеральное антикоррупционное законодательство с учетом общественного и научного мнения, а также в контроле над проведением антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Библиография

1 Работа выполнялась студентами 82, 83 и 86-й группы.

2 Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права.  2009.  № 10. С. 12.

3 Вопрос о необходимости привлечения научного сообщества к обсуждению проектов нормативных правовых актов и к их экспертизе неоднократно поднимался правоведами в печатных изданиях. См., например: Побережная И.А. Взаимодействие научных и образовательных учреждений правоохранительных органов в сфере антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Вопросы взаимодействия научных и образовательных учреждений по изучению проблем противодействия коррупции и выработке предложений по их решению: Материалы круглого стола 22 апреля 2009 г. — М.: Акад. Ген. прокуратуры РФ, 2009. С. 45—51; Тонков Е.Е., Туранин В.Ю. Потенциал научных экспертиз законопроектов в России // Современное право. 2010. № 11. С. 3—5, и др.