О содержании понятия «российский соотечественник за рубежом» и его правовом статусе

УДК 340.01 

М. ИОФФЕ,

аспирант Международной академии предпринимательства

Автор показывает, как развивается законодательство о защите прав и законных интересов наших соотечественников за рубежом.  Раскрывается содержание понятия «российский соотечественник за рубежом». Предлагается введение статуса российских соотечественников зарегистрированных, т. е. обратившихся и получивших в должном порядке свидетельство (удостоверение, документ) российского соотечественника, проживающего за рубежом либо переселяющегося (переселившегося) в Россию на постоянное место жительства в рамках Государственной программы содействия добровольному переселению, и  так называемых обычных соотечественников.

Ключевые слова: защита прав и свобод, понятие «российский соотечественник за рубежом», правовой статус, зарегистрированный соотечественник, свидетельство репатрианта.

Распад СССР и образование ряда новых независимых государств, как известно, привели к тому, что миллионы наших соотечественников оказались отделенными от Российской Федерации границами (по разным оценкам — от 25 до 29 млн человек, хотя точной статистики численности выходцев из России, проживающих за границей, не ведется). В многочисленных выступлениях российских политиков отмечается, что проблема реализации и защиты прав и свобод наших соотечественников за рубежом, их всемерной поддержки, неразрывно связана с межгосударственными отношениями, миграционной политикой и развитием экономического потенциала страны, повышением внешнеполитического влияния и авторитета России; эту проблему следует рассматривать как неотъемлемую составляющую обеспечения национальной безопасности. Серьезную озабоченность вызывает реализация прав и свобод российскими соотечественниками на постсоветском пространстве. Однако деятельность Российской Федерации по поддержке соотечественников за рубежом многими оценивается как декларативная, малоэффективная и абсолютно бессистемная. Комплекс проблем, существующий в сфере правового положения российских соотечественников и их защиты и поддержки со стороны российского государства, затрагивает уже само законодательно закрепленное понятие «соотечественник», которое определяется как недостаточно выверенное с юридической точки зрения.

В настоящий момент существует потребность в признании российских соотечественников, находящихся за рубежом, субъектами конституционного права. Мы оперируем такими категориями, как «гражданин», «лицо без гражданства», «иностранный гражданин», «беженец», «вынужденный переселенец» и т.д., однако, полагаем,  на их основе следует выработать и закрепить в новом федеральном законе о защите российских соотечественников за пределами Российской Федерации принципиально иную категорию субъектов конституционного права — «российские соотечественники за рубежом». Это должно повлечь за собой выработку взвешенной, оправданной и юридически и морально справедливой системы защиты прав и свобод наших соотечественников, постоянно находящихся за пределами Отечества, гарантий ее реализации на практике. При этом надо учитывать, что определения понятий, в первую очередь ключевых (таких, как понятия диаспоры и российского соотечественника), которые относятся к области реализации и защиты прав российских зарубежных соотечественников и содержатся в нормативных правовых актах, нуждаются в тщательной доработке.

Первой попыткой нормативно определить понятие российской диаспоры, а также от лица государственного органа заявить о необходимости защиты и покровительства, оказываемых нашим государством российской диаспоре за рубежом, была Декларация о поддержке российской диаспоры и о покровительстве российских соотечественников, утвержденная Постановлением Государственной думы РФ от 8 декабря 1995 г. № 1476.[1] Декларация остается единственным официальным документом, в котором содержится определение понятие «российская диаспора». Это понятие включает «всех выходцев из Союза ССР и России и их прямых потомков независимо от национальной и этнической принадлежности, языка, вероисповедания, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств, не являющихся гражданами Российской Федерации и признающих свою духовную или культурно-этническую связь с Российской Федерацией или любым из субъектов Российской Федерации».

В ходе парламентских слушаний на тему «Защита прав соотечественников за рубежом: состояние законодательства и перспективы его совершенствования», состоявшихся 12 апреля 2006 г., обоснованно указывалось на то, что диаспора не есть простая совокупность, группа соотечественников, а напротив, системно организованная группа, и даже «более высокая степень развития соотечественников»[2].

Следствием обсуждения явилась норма, которую разработчики включили в Проект федерального закона «О российских соотечественниках за рубежом» и согласно которой «российская диаспора — проживающие на территории одного иностранного государства и объединенные в сообщество граждане Российской Федерации, соотечественники, иные лица, имеющие этнические российские корни и разделяющие (уважающие) самобытность соотечественников»[3].  Данное определение, на наш взгляд, более точно отражает признаки российской диаспоры.

По поводу определения понятия «российский соотечественник за рубежом» споры не утихают с начала 1990-х годов и до сегодняшнего момента. Первоначально в качестве российских соотечественников рассматривались все выходцы из Союза ССР и России и их прямые потомки независимо от национальной и этнической принадлежности, языка, вероисповедания, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств, не являющиеся гражданами Российской Федерации и заявившие явным образом о своей духовной или культурно-этнической связи с Российской Федерацией или любым из субъектов Российской Федерации и подтвердившие эту связь[4]. В дальнейшем в категорию «российский соотечественник» стали включать и граждан Российского государства.

Например, в Основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994 г.

№ 1064, указывалось, что «по своему правовому положению выходцы из России относятся к трем различным категориям: граждане России, граждане государства проживания (меньшинства) и лица без гражданства (апатриды) — граждане, имеющие и не имеющие вид на жительство в стране фактического проживания»[5].

Официальное толкование термина «соотечественник» было введено Федеральным законом  от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ«О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (в ред. от 23.07.2008 г., далее — Закон о соотечественниках)[6]. Общее понятие «соотечественники», согласно ст. 1 Закона о соотечественниках, включает в себя лиц, родившихся в одном государстве, проживающих либо проживавших в нем и обладающих признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомков указанных лиц по прямой нисходящей линии.

Под соотечественниками за рубежом, которые нуждаются или могут нуждаться в поддержке и защите со стороны государства, Закон о соотечественниках понимает несколько конкретных категорий лиц: 1) граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации; 2) лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства; 3) выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства; 4) потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств.

Определение понятия «российский соотечественник за рубежом», данное в Законе о соотечественниках, подвергается критическому анализу в юридической литературе и выступлениях отечественных политиков. Указывают на его спорный характер, на то, что оно носит скорее морально-психологический, культурологический характер. Обычно указывают на чрезмерно расширительное толкование понятия «российский соотечественник», данное в Законе[7]. 

По мнению И.С. Ереминой, юридически необоснованным является распространение понятия «соотечественники» на всех граждан бывшего Союза ССР, подданных бывшей Российской империи и их потомков, а также лиц (независимо от их гражданства и подданства), проживавших в прошлом на территории Российской империи, РСФСР и Союза ССР.

Из числа соотечественников, как полагает И.Е. Еремина, необходимо исключить миллионы бывших граждан СССР, оказавшихся вне России, в государствах на территории бывшего СССР, получивших гражданство иностранного государства или не определившихся в вопросе о гражданстве, а также не состоявших в российском гражданстве  выходцев (эмигрантов) из Российской Империи, РСФСР, СССР и Российской Федерации и их потомков, которые хотят сохранить связи со своей этнической Родиной.

И.С. Еремина, кроме того,  утверждает, что если даже незначительная часть российских соотечественников получит документ, подтверждающий их связь с Россией, на основании которого они будут пользоваться определенными льготами на территории России, можно с большой степенью вероятности допустить, что будет нанесен ущерб безопасности страны, ее экономике и бюджету. Кроме того, попытки восстановления СССР через признание гражданами России миллионов соотечественников являются опасным шагом, ведущим к дестабилизации ситуации на всей территории бывшего СССР[8].

Как полагает И.О. Забелло, необходимо сузить понятие российского соотечественника и сделать его более предметным, например, свести его до «граждан России, проживающих за рубежом и заявивших о своем желании воспользоваться программами помощи из России»[9].

Д.В. Петухов, наоборот, считает, что Закон о соотечественниках исходит из узкого понимания термина «соотечественник за рубежом», в то время как Россия, по его словам, заинтересована в широком определении понятия «соотечественник за рубежом». К нему можно отнести каждого, кто являлся подданным Российской империи, состоял в гражданстве Российской республики, РСФСР, СССР, Российской Федерации, а также потомков таких подданных, если они считают Россию своей Родиной, знают русский язык, готовы поддерживать с ней гуманитарные, экономические связи или переехать на постоянное жительство на территорию России. «Не нужно бояться искусственного увеличения такой категории лиц. Признание соотечественником не должно влечь автоматического предоставления льгот. Это неминуемо приведет к иждивенчеству. Экономические преференции необходимо предоставлять тем, кто намерен переселиться в Россию, причем с пользой не только для себя, но и для нее. В остальных случаях должны использоваться меры дипломатической, политической поддержки, стимулирования развития изучения русского языка, продвижения культуры, искусства народов нашей страны»[10].

Существующий в проекте федерального закона «О российских соотечественниках за рубежом», учитывающий предыдущий опыт отечественного правового регулирования в сфере поддержки и покровительства соотечественников, и устраняющий многие пробелы и несовершенства действующего Закона о соотечественниках, вводит уточненные понятия российской диаспоры и российского соотечественника за рубежом.

Российская диаспора, согласно ст. 1 Проекта закона, — это проживающие на территории одного иностранного государства и объединенные в сообщество граждане Российской Федерации, соотечественники, иные лица, имеющие этнические российские корни и разделяющие (уважающие) самобытность соотечественников.

Российские соотечественники за рубежом, согласно той же статье проекта, — это лица, являвшиеся в прошлом гражданами (подданными) Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации, признающие свою духовную и культурную связь с ней, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии[11].

По нашему мнению, российскими соотечественниками за рубежом следует считать выходцев из России, безотносительно к текущему гражданству этих лиц, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации, юридически подтвердивших свое добровольное согласие на приобретение статуса российского соотечественника, предполагающего сохранение и упрочение духовных, исторических, этнических, культурных, языковых и т.д. связей с Россией, стремление сохранить свою российскую самобытность, поддерживать и преумножать контакты и сотрудничество с Россией. Под выходцами из России следует понимать лиц, которые сами либо их предки являлись в свое время гражданами (подданными) Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР или Российской Федерации.

Разработка правового статуса российского соотечественника как юридического института и понятия конституционного права в отечественной науке до сих пор не осуществлялась. Под правовым статусом российского соотечественника за рубежом следует понимать его юридически закрепленное положение в общественных отношениях.

Центральным элементом правового статуса российского соотечественника выступают права и свободы. В общей совокупности прав и свобод соотечественников можно выделить: 1) те права и свободы, которые относятся к соотечественникам как индивидам (естественные права и свободы); 2) права и свободы национальных меньшинств (согласно международному законодательству о национальных меньшинствах); 3) специфические права и свободы российских соотечественников (согласно нормам национального законодательства о соотечественниках).

Международно-правовой фундамент отстаивания базовых прав человека составляют Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и протоколы к ней (в частности Протокол № 4 от 16 сентября 1963 г., Протокол № 7 от 11 мая 1994 г., запрещающие коллективную высылку иностранцев, Протокол № 12 от 4 ноября 2000 г., устанавливающий дополнительные гарантии от дискриминации), Международный Пакт о гражданских и политических правах и Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., а также национальное конституционное законодательство тех стран, где проживают соотечественники.

В отношении прав нацменьшинств анализ таких международных актов, как Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам от 18 декабря 1992 г.[12],  Документ Копенгагенского совещания по человеческому измерению СБСЕ (29 июня 1990 г.)[13],  Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (1 февраля 1995 г.)[14], Венская декларация и Программа действий (Вена, 25 июня 1993 г.)[15] и других показал наличие следующих прав, свобод и гарантий: право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться в качестве лица, принадлежащего к национальному меньшинству; право на полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к большинству населения во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни; право на эффективное участие в государственных делах; гарантии прав на участие в ведении государственных дел, в том числе права принимать участие в голосовании и выдвигать свои кандидатуры без дискриминации; право свободно создавать свои собственные ассоциации и обеспечивать их функционирование; право устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации свободные и мирные контакты с другими членами своей группы и с лицами, принадлежащими к другим меньшинствам, а также контакты через границы с гражданами других государств, с которыми они связаны национальными, этническими, религиозными или языковыми узами; право на распространение информации, доступ к ней и обмен информацией на своем родном языке; право свободно выражать, сохранять и развивать элементы своей самобытности, а именно религию, язык, традиции и культурное наследие во всех аспектах, не подвергаясь каким-либо попыткам ассимиляции вопреки своей воле; право беспрепятственно использовать свой язык в частной жизни и публично, свободно и без вмешательства или дискриминации в какой бы то ни было форме; право исповедовать свою религию и отправлять религиозные обряды, приобретать, обладать и использовать религиозные материалы и осуществлять религиозную деятельность в области образования на своем родном языке; и многих других.

На уровне стран Содружества Независимых Государств нормативно-правовая база по защите прав меньшинств представлена Соглашением о создании СНГ от 8 декабря 1991 г., Уставом СНГ от 22 января 199 г., Конвенцией СНГ от правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г., Соглашением СНГ по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов от 9 октября 1992 г.

Кроме того, 21 октября 1994 г. в Москве была принята Конвенция СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. В отличие от иных международно-правовых документов, в ней приводится определение лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, под которыми она понимает лиц, постоянно проживающих на территории одной Договаривающейся Стороны и имеющих ее гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличаются от основного населения данной Договаривающейся Стороны.

Основной пласт работы по формированию международно-правовой базы в сфере обеспечения прав человека и национальных меньшинств в настоящее время приходится на двусторонние отношения: именно в таком формате легче ставить и решать наиболее болезненные вопросы правового положения наших сограждан и соотечественников[16].

Специфические права российских соотечественников закреплены Законе о соотечественниках и других нормативно-правовых актах. Из норм статей 1, 3, 4 Закона о соотечественниках вытекает базовая правовая возможность российского соотечественника на признание в качестве такового и выдачу специального документа (свидетельства, которое за 10 лет действия Закона о соотечественниках, к сожалению, так и не было выдано ни одному соотечественнику).

Статьей 5 (п. 2) декларируется оказание государственной поддержки и помощи соотечественникам в реализации и обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в том числе  прав свободно выражать, сохранять и развивать свою самобытность, поддерживать и развивать духовный и интеллектуальный потенциал; устанавливать и свободно поддерживать всесторонние связи между соотечественниками и связи с Российской Федерацией, получать информацию из Российской Федерации; создавать национально-культурные автономии, общественные объединения, средства массовой информации и участвовать в их деятельности; участвовать в работе неправительственных организаций на национальном и международном уровнях; участвовать в развитии взаимовыгодных отношений между государством проживания и Российской Федерацией; осуществлять свободный выбор места жительства или права на возвращение в Российскую Федерацию.

Реализация субъективного права соотечественников на возвращение в Российскую Федерацию (репатриацию), конечно, происходила и ранее, многие российские соотечественники возвращались в Россию самостоятельно, как говорится, на свой страх и риск, однако с 2007 года действует специальная Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденная Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 6372.

В рамках этой программы соотечественникам были предоставлены дополнительные права: на подачу личного заявления и получение свидетельства репатрианта; на получение государственных гарантий и социальной поддержки (компенсаций расходов на переезд, пособий и т.д.); на выбор территории вселения в субъектах Российской Федерации; на получение разрешения на временное проживание, вида на жительство, на приобретение гражданства Российской Федерации; на получение всесторонней информации о Госпрограмме и др.

Правовой статус российского соотечественника, таким образом, развивается.

К.Ф. Затулин, 1-ый заместитель председателя Комитета Государственной думы РФ по делам СНГ и связям с соотечественниками и директор Института стран СНГ (Институт диаспоры и интеграции) на прошедшей в октябре-ноябре 2008 г. в Москве Всемирной конференции соотечественников говорил о том, что соотечественникам можно и нужно предоставить и другие права, в частности, возможность получения без квот разрешения на временное проживание в России, возможность осуществления трудовой деятельности в России без получения на то разрешения в России, право на захоронение на территории России праха соотечественников при наличии завещания и воли родственников и других[17]. 

Мы полагаем, что, во-первых, следует выделять два различных статуса российских соотечественников: зарегистрированные соотечественники, т. е. обратившиеся за свидетельством (удостоверением, документом) российского соотечественника, проживающего за рубежом либо переселяющегося (переселившегося) в Россию на постоянное место жительства в рамках Государственной программы содействия добровольному переселению и получившие в должном порядке такое свидетельство, и «обычные» соотечественники.  Правовой статус первых должен включать в себя расширенные гарантии поддержки, помощи, в том числе материальной, и защиты со стороны Отечества.

Во-вторых, правовой статус российского соотечественника должен разрабатываться и дальше, но главное здесь — не спешить, взвесить все возможности, что позволит избежать ненужной и чрезвычайно вредной декларативности. Следует закрепить дополнительные права зарегистрированных соотечественников — всех, а не только репатриантов — на получение российского гражданства в упрощенном порядке, на трудовую деятельность на территории России, на въезд в безвизовом режиме, гуманитарную, социальную, медицинскую и иную помощь, бесплатную юридическую помощь и т.д.

И в-третьих, одним из базовых элементов правового статуса зарегистрированного российского соотечественника должно стать неотъемлемое право на юридическую помощь и защиту, предоставляемую в случае необходимости со стороны российских представительств бесплатно, за счет соответствующих бюджетов либо фондов соотечественников.

Библиография

1 См.: Постановление Государственной Думы ФС РФ от 8 декабря 1995 г. № 1476-ГД «О Декларации о поддержке российской диаспоры и о покровительстве российским соотечественникам»// СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5131.

2 См.: Стенограмма парламентских слушаний на тему «Защита прав соотечественников за рубежом: http://www.council.gov.ru/lawmaking/parliament/item/57/index.html. // Состояние законодательства и перспективы его совершенствования

3 См.: Федеральный закон о российских соотечественниках за рубежом (проект)/ Поддержка соотечественников, проживающих за рубежом: проблемы, перспективы, пути совершенствования законодательного обеспечения: сб. материалов Комитета Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств// http://www.council.gov.ru. С. 77—88.

4 См.: Постановление Государственной Думы ФС РФ от 8 декабря 1995 г. № 1476-ГД «О Декларации о поддержке российской диаспоры и о покровительстве российским соотечественникам».

5  СЗ  РФ. 1994. № 21. Ст. 2383.

6  СЗ РФ . 2008. № 30. Ч. 2. Ст. 3616.

7 См.: Миронов С.М. Защита прав соотечественников за рубежом: проблемы, перспективы// Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2005. Октябрь. Ч. I. № 20 (272).

8 См.: Еремина И.С. Конституционно-правовые основы защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом: Дис. ...  канд. юрид. наук. —  М., 2007. С. 19—22.

9 См.: Забелло И.О. Конституционные основы защиты прав соотечественников за рубежом: Дис. ...  канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 34—35.

10 См.: Петухов Д.В. Понятие правового института «соотечественники за рубежом»// Конституционное и муниципальное право. 2007. № 10.

11 См.: Поддержка соотечественников, проживающих за рубежом: проблемы, перспективы, пути совершенствования законодательного обеспечения: сборник материалов Комитета Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств// Официальный сайт Совета Федерации ФС РФ http://www.council.gov.ru. С. 77.

12 См.: Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам от 18 декабря 1992 г.// Действующее международное право. Т. 2. — М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 90—94.

13 См.: Документ Копенгагенского совещания по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г.// Международные избирательные стандарты. Сборник документов/ Отв. ред. А.А. Вешняков; науч. ред. В.И. Лысенко. — М.: Издательство «ВЕСЬ МИР», 2004. С. 335—348.

14 См.: Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г.// СЗ РФ. 1999. № 11. Ст. 1256.

15 См.: Венская декларация и Программа действий от 25 июня 1993 г.// Международные избирательные стандарты. Сб. документов// Отв. ред. А.А. Вешняков; науч. ред. В.И. Лысенко. — М.: Изд-во «ВЕСЬ МИР», 2004. С. 107-129.

16 См.: Международный опыт поддержки соотечественников за рубежом. Мировая и отечественная практика. 2-е изд. — М.: Русский мир, 2007. С. 166.

16 См.: Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.

17 См.: http://www.zatulin.ru/index.php?section=news&id=360