О соотношении подведомственности со смежными правовыми категориями

Г.Г. РОЖКОВ,

старший преподаватель КФ АНО ВПО «Международный славянский институт»

В статье освещается вопрос о соотношении подведомственности со смежными правовыми категориями. Приведено несколько основных сложившихся в процессуальной правовой литературе точек зрения о соотношении подведомственности, предметной компетенции, юрисдикции и подсудности. Рассмотрена сущность подведомственности в широком и узком смысле.
Ключевые слова: подведомственность, подсудность, компетенция, орган, право, правоспособность, полномочия, функция, юрисдикция, деятельность, анализ, субъект, объект, предмет, суд.

Введение законодателем в оборот термина «подведомственность» не устранило отождествления понятия «подведомственность» с другими родственными понятиями. Так, до сих пор в литературе достаточно часто «подведомственность» и «подсудность» рассматриваются как равнозначные понятия[1]. Нет в науке единого мнения и о сущности подведомственности.
Прежде всего, необходимо отметить, что подведомственность традиционно рассматривается в двух значениях: в широком (общепринятом) понимании и узком (специальном) значении.
В широком смысле подведомственность выступает в качестве механизма, обеспечивающего нормальную деятельность государства путем распределения его функций между различными органами, и определяется как относимость любого объекта или известного их круга ведению определенного органа государства, должностного лица или общественной организации соответственно выполняемым ими функциям2.
В некоторых отраслях правовой науки, в частности, рядом специалистов в теории гражданского процессуального права, подведомственность рассматривается в ином, более узком значении3.
Можно выделить несколько основных сложившихся в процессуальной правовой литературе точек зрения. Например, некоторые авторы считают, что «термину подведомственности более свойственно определяться с позиции компетенции того или иного органа»[4].
По мнению Г. А. Жилина в судопроизводстве компетенция суда является лишь условием его наделения способностью иметь процессуальные права и выполнять процессуальные обязанности[4]. Поэтому подведомственность дела суду, согласно точке зрения Г.А. Жилина, соответствует его правоспособности на рассмотрение и разрешение определенных гражданских дел[5].
Однако уже само отождествление компетенции суда с процессуальной правоспособностью выглядит сомнительным. Как справедливо отмечал П.Ф. Елисейкин, правоспособностью обладают лица, участвующие в делах гражданского судопроизводства, а не суд[6]. Определение процессуальной правоспособности как способности (возможности) иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности является общепринятым в науке процессуального права.
Однако, по мнению П. Ф. Елисейкина, правоспособность это лишь абстрактная возможность иметь права и обязанности, тогда как компетенция включает в себя права и обязанности, существующие на основании закона до стадии правоотношения. Более того, права суда, как государственного органа, — но не субъективные права, которыми лицо может, по своему усмотрению, либо пользоваться, либо не пользоваться. Это такие права, которыми суд обязан пользоваться, так как права одновременно являются и обязанностями суда решать соответствующие вопросы, отнесенные к его компетенции. Поэтому компетенция суда и определяется как круг установленных законом властных полномочий суда, которые в то же время являются и его обязанностями[7]. Компетенция является выражением государственных функций, а не правоспособностью[8]. Следовательно, и отождествление правоспособности с компетенцией вряд ли будет справедливым.
Вызывает вопросы и в целом определение подведомственности через компетенцию. Во-первых, компетенция — понятие широкое, поскольку, как указывает П. С. Дружков, органы государства и общественности «наряду с разбирательством споров о праве и иных правовых вопросов решают и другие вопросы, входящие в их компетенцию (так, суд может приобретать канцелярское оборудование, производить ремонт помещения и т. д.)»[9]. В связи с этим необходимо отграничить в рамках компетенции предметную компетенцию, которая касается круга подведомственных суду дел и может быть определена как совокупность полномочий на рассмотрение споров о праве и иных дел, затрагивающих имущественные и неимущественные права и охраняемые законом интересы граждан и организаций. В литературе уже высказывалось мнение о том, что подведомственностью охватываются лишь предметные полномочия органа, другую часть его компетенции составляют функциональные полномочия — права и обязанности по рассмотрению и разрешению дел, уже принятых судом к производству.
По мнению А. Ф. Козлова, в процессуальном законодательстве прямых указаний на существование предметной компетенции не имеется. Однако она устанавливается в нем в виде судебной подведомственности. Исходя из этого, А. Ф. Козлов определял подведомственность как управомоченность органа на рассмотрение и разрешение споров о праве и других дел, затрагивающих права и охраняемые законом интересы граждан, организаций[10]. Определение подведомственности как предметной компетенции встречается как в дореволюционной, так и в современной процессуальной науке.
Предметная компетенция и подведомственность действительно во многом схожи как та, так и другая имеет своей целью разграничить полномочия различных органов государства и общественности в зависимости от предмета их деятельности. Однако говорить о тождественности подведомственности и предметной компетенции будет неправильным, поскольку, несмотря на свою близость, эти два понятия имеют некоторое различие, не позволяющее считать их равнозначными. Следует согласиться с Ю. К. Осиповым, посчитавшим, что такое различие заключается в характеристике связи между полномочием и его объектом. Если предметная компетенция характеризует эту связь со стороны субъекта полномочий (соответствующего органа), то подведомственность — со стороны их объекта (того круга вопросов, который может быть предметом осуществления каким-либо органом своих полномочий).
Таким образом, «компетенция, в том числе и предметная, — это совокупность полномочий определенного органа, а подведомственность — лишь круг объектов, на которые направлены указанные полномочия»[11].
На различие подведомственности и компетенции указывал и П.Ф. Елисейкин. Однако, по его мнению, такое различие заключается в различной правовой природе этих институтов. Институт подведомственности относился им к материально-правовым институтам, в то время как компетенция — к институтам процессуального права[12].
Тем не менее, в юридической литературе компетенция определяется по-разному. Одни понимают ее как совокупность (круг) только полномочий, которыми располагает какой-либо орган или должностное лицо, определенных Конституциями, законами, указами и изданными на основе и во исполнение их актами органов государственного управления[13].
Другие рассматривают компетенцию как совокупность прав (полномочий) и обязанностей, которыми государство наделило государственный орган для выполнения возложенных на него задач и функций[14].
Третьи под компетенцией понимают, круг дел, отнесенных к ведению того или иного органа государства, а также круг полномочий совершать определенного вида властные действия административно-распорядительного или правоохранительного, а иногда и нормоустановительного характера[15].
Четвертые полагают, что компетенция — это сложное правовое явление, структура которого включает предметы ведения, правомочия и обязанности определенного органа[16].
Отличную от других позицию занимает в этом вопросе В. М. Манохин. Под компетенцией он понимает всестороннюю политическую и правовую характеристику государственного органа[17].
Из приведенных выше определений наиболее удачным представляется первое. Оно, во-первых, соответствует буквальному смыслу слова соmреtеntia, которое в переводе с латинского языка на русский означает принадлежность по праву. Принадлежать же могут именно права, полномочия, а не обязанности. Последние не принадлежат, а вменяются определенному учреждению, должностному лицу или возлагаются на них. Во-вторых, как уже отмечалось, понятие компетенции используется главным образом применительно к органам государства, должностным лицам, общественным организациям, для которых предоставленные им полномочия обычно являются и их обязанностями.
В. К. Мамутов по этому поводу справедливо отмечает, что право госоргана — это не субъективное гражданское право, которым лицо, по своему усмотрению, может пользоваться, а может и не пользоваться, а такое право, которым госорган обязан пользоваться, так как право одновременно является и обязанностью решать соответствующие вопросы, отнесенные к компетенции госоргана». С. С. Алексеев в связи с этим отмечает, что в области осуществления правоприменительных полномочий компетентные органы при наличии определенных фактических обстоятельств не только могут, но и должны, юридически обязаны применять правовые нормы[18]. При таком совпадении прав и обязанностей компетенция с полным основанием может быть определена как круг полномочий того или иного органа, должностного лица, общественной организации без ссылки на их обязанности. Указание не только на права, но и на обязанности при определении понятия компетенции может быть признано целесообразным лишь в целях усиления гарантий надлежащего осуществления функций государства его органами и должностными лицами, чтобы напоминать, что «государственный орган наделяется определенными правами для обеспечения интересов общества, а потому обязан осуществлять их в надлежащих случаях, а должностные лица нести ответственность не только за неправильное решение, но и за непринятие решения в пределах своей компетенции»[19].
В этих целях можно было бы в определении компетенции указать, как это и сделал М.А. Чельцов, что предоставляемые субъектам полномочия в то же время являются и их обязанностями[20].
Включение в содержание компетенции предметов ведения, как это предлагают Н.Г. Александров и др., вряд ли может быть признано правильным по той причине, что в качестве таковых часто выступают не правовые категории (предприятия, определенные территории земли, лица и т.д.), относительно которых органы государства вправе осуществлять возложенные на них функции. Компетенция же — правовая категория. Она включает в свое содержание не предметы ведения, а полномочия на осуществление относительно этих предметов своих функций.
Определение компетенции, предложенное В.М. Манохиным, представляется слишком общим, неопределенным. Это объясняется, по-видимому, тем, что автор ставил перед собой задачу раскрыть понятие компетенции не столько с точки зрения его содержания, сколько со стороны формы и техники законодательного закрепления компетенции государственных органов.
Итак, компетенция может быть определена как круг установленных законом властных полномочий органов государства, должностных лиц, общественных организаций, которые в то же время являются и их обязанностями.
Основу компетенции каждого отдельного органа государства составляют выполняемые им функции. Последние зависят от задач и функций государства в целом. Государство как организация политической власти экономически господствующего в обществе класса предназначено выполнять задачи, выдвигаемые тем классом, орудием господства которого оно является. Этими задачами определяются его функции, т. е. основные направления деятельности.
Права органов государства на осуществление определенных функций (видов деятельности) представляют собой функциональные полномочия этих органов, а совокупность функциональных полномочий образует их функциональную компетенцию[21].
Функциональная компетенция характеризует объем полномочий органов государства лишь с точки зрения видов их деятельности. Однако многие государственные органы выполняют сходные по своему характеру функции. Например, правотворческая функция свойственна не только органам государственной власти, но и органам государственного управления, а также в определенных пределах присуща судебным органам в лице Пленума Верховного Суда РФ. В рамках, установленных законом, правотворческая деятельность осуществляется и общественными органами[22]. Функция применения норм права осуществляется не только органами правосудия, но и органами управления, третейскими судами, органами общественности. Поэтому функциональная компетенция не может служить достаточным критерием разграничения сферы деятельности различных органов государства. Необходимы дополнительные признаки, с помощью которых можно было бы отграничить компетенцию каждого отдельного органа от всех других органов государства.
Одним из таких признаков является объект (предмет), по отношению к которому осуществляются различными органами государства сходные по характеру функции.
Дело в том, что функции органов государства обычно осуществляются последними относительно различных объектов. Так, правотворческая деятельность может быть направлена на принятие различных нормативных актов: конституции, основ законодательства, иных законов, постановлений, распоряжений, приказов, инструкций и т.п.
Права органов государства на осуществление своих функций по отношению к определенному кругу объектов (предметов) представляют собой объективные (предметные) их полномочия, а совокупность предметных полномочий — объективную (предметную) компетенцию.
Однако и предметная компетенция не дает возможности точно определить объем полномочий каждого отдельно взятого органа государства, так как среди них много таких, которые имеют не только одинаковую функциональную, но и одинаковую предметную компетенцию, например, суды.
Для точного определения компетенции органов государства, следовательно, и для разграничения их полномочий необходимо учитывать, что они осуществляют свои функции не только по отношению к определенным объектам, но и в пределах установленных территориальных границ.
Право органов государства осуществлять возложенные на них функции на определенной территории принято называть территориальной (пространственной) компетенцией. В совокупности с другими видами компетенции (функциональной и предметной) она позволяет достаточно точно определить объем полномочий каждого органа и тем самым отграничить сферу его деятельности от сферы деятельности всех других органов государства.
Таким образом, в пределах общего понятия компетенции необходимо различать компетенцию функциональную, предметную, территориальную. В связи с рассмотрением вопроса о подведомственности особый интерес представляет предметная компетенция, так как эти два понятия связаны между собой самым непосредственным образом.
Приступая к выяснению сущности подведомственности, следует, прежде всего, отметить, что ее необходимо различать в широком и узком смысле.
В широком смысле подведомственность есть круг любых объектов, по отношению к которым тот или иной орган государства или общественности может осуществлять возложенные на него функции. Такой вывод следует из этимологического анализа термина «подведомственности» и анализа нормативных актов, относящихся к различным отраслям права.
Слово «подведомственность» происходит от слова «ведомство», т. е. учреждение или совокупность учреждений, обслуживающих какую-либо область государственного управления[23].
Итак, подведомственность (в широком смысле) представляет собой круг любых объектов, по отношению к которым определенный орган государства, должностное лицо или общественная организация вправе осуществлять возложенные на них функции. Понимаемая в таком смысле подведомственность по своему содержанию и целевому назначению очень близка к предметной компетенции[24].
Между тем предметная компетенция и подведомственность, несмотря на свою близость, имеют все же некоторое различие, не позволяющее считать их равнозначными. Это различие состоит в том, что они характеризуют связь между правомочием и его объектом несколько по-разному. Если предметная компетенция характеризует ее со стороны субъекта полномочий, то подведомственность — со стороны их объекта. Поэтому в тех случаях, когда желают охарактеризовать круг полномочий определенного органа, употребляют термин «компетенция», а применительно к объектам, в отношении которых осуществляются определенные полномочия (управленческие, юрисдикционные, надзорные и т. д.), употребляют термин «подведомственность». Компетенция, в том числе и предметная, — это совокупность полномочий определенного органа, а подведомственность — лишь круг объектов, на которые направлены указанные полномочия.
В некоторых отраслях правовой науки, в частности в теории гражданского процессуального права, подведомственность рассматривается в ином, более узком смысле, а именно в смысле юрисдикции. Термин «юрисдикция» употребляется в нескольких значениях.
Во-первых, под юрисдикцией понимают деятельность по разрешению споров о праве и других правовых вопросов, правосудие, судопроизводство. В этом смысле она представляет собой не что иное, как правоприменительную деятельность.
Во-вторых, юрисдикцию понимают как полномочие (право) на осуществление указанной выше деятельности. В таком понимании она выступает как составная часть функциональной компетенции различных государственных и общественных органов.
В-третьих, юрисдикцией называют также ту область (тот круг вопросов), на которую (который) распространяются юрисдикционные полномочия тех или иных органов. В указанном смысле она является составной частью подведомственности (в широком смысле).
Наконец, иногда под юрисдикцией понимают орган, наделенный правом разрешать дела о субъективных правах[25].
В теории гражданского процессуального права подведомственность рассматривается в смысле юрисдикции, понимаемой как круг правовых вопросов, по отношению к которым соответствующие органы могут осуществлять свои юрисдикционные полномочия, совершать юрисдикционную деятельность.
Сделанным выводом можно было бы и ограничиться, давая характеристику подведомственности в узком смысле, если бы содержание юрисдикционной деятельности и круг объектов, относительно которых она может осуществляться, были бы достаточно определенными. К сожалению, в теории права эти вопросы решаются по-разному. Кроме того, хотя подведомственность в ее узком значении и рассматривается в науке гражданского процессуального права как юрисдикция, тем не менее, она не совпадает с ней полностью. Для правильного раскрытия сущности подведомственности в ее узком значении следует обратиться к выяснению содержания юрисдикционной деятельности и круга объектов, относительно которых она может осуществляться.
Юрисдикционная деятельность, по всеобщему признанию, — это прежде всего деятельность, имеющая государственно-властный характер, т. е. такая, которая связана с принятием компетентными органами и лицами решений, опирающихся на «авторитет и властную силу государства»[26].
Поскольку речь идет о деятельности государственно-властной, всеми признается, что субъектами, имеющими право на ее осуществление, являются, как правило, государственные органы. Именно по субъектному признаку принято различать юрисдикцию судебную (уголовную и гражданскую), административную, юрисдикцию всех других органов, наделенных юрисдикционными полномочиями.
Наконец, всеми признается, что юрисдикционная деятельность это деятельность компетентных органов по применению норм права. На этом, пожалуй, и заканчивается то общее в характеристике юрисдикции, что признается всеми юристами. Разногласия начинаются с решения вопроса о соотношении правоприменительной и юрисдикционной деятельности.
Согласно господствующему в советской правовой теории мнению «применение права — это государственно-властная деятельность компетентных органов, состоящая в специальных организационных действиях (актах) по реализации юридических норм по отношению к данному конкретному случаю».
Анализ содержания юрисдикции и подведомственности (в широком и узком смысле) позволяет прийти к следующим выводам.
Подведомственность (в широком смысле) есть круг любых объектов, по отношению к которым определенный орган государства, общественности или орган смешанного характера может осуществлять все (любые) возложенные на него функции.
Юрисдикция — более узкое понятие. Она есть круг объектов особого рода, а именно материально — и процессуально-правовых вопросов индивидуального значения, по отношению к которым соответствующий орган может осуществлять не любую, а лишь правоприменительную функцию. Она является одной из частей подведомственности в широком смысле.
Подведомственность (в узком смысле) представляет круг материально- правовых вопросов индивидуального значения, по отношению к которым тот или иной орган вправе осуществлять функцию применения права. Следовательно, она есть часть юрисдикции.
Подведомственность в узком значении этого слова необходимо отличать от подсудности. Подсудность — это круг материально-правовых вопросов индивидуального значения, отнесенных к ведению определенного с судебного органа.
В отличие от подведомственности, назначение которой состоит в том, чтобы способствовать разграничению компетенции различных органов государства, общественности и др. в области применения норм материального права, подсудность предназначена разграничивать компетенцию в той же области, но между различными судами.
Таким образом, различие между подсудностью и подведомственностью имеет скорее количественный, нежели качественный характер. Поэтому следует согласиться с Ж. Сталевым и А.Ф. Козловым, которые рассматривают подсудность как понятие, производное от подведомственности, как разновидность подведомственности в применении к судебным органам[27].

Библиография
1 См.: Волин А. А. Разрешение хозяйственных споров третейским судом. — М., 1962.
2 Осипов Ю. К. Подедомственность юридических дел: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — Свердловск, 1974. С. 7.
3 Мартемьянов В.С. Разграничение судебной и административной подведомственности по гражданским делам: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 1969. С. 2.
4 Ярков В.В. Реализация норм о процессуальной правоспособности // Реализация процессуальных норм органами гражданской юрисдикции. — Свердловск, 1988. С. 17.
5 Жилин Г. А. Условия реализации права на обращение за судебной защитой // Российская юстиция. 1999. № 5. С. 14—16.
6 Елисейкин П. Ф. Право советских граждан на судебную защиту как право конституционное и субъективное // Проблемы защиты гражданских прав и советское гражданское судопроизводство. — Ярославль, 1979. С. 12.
7 Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. — Свердповск, 1973. С. 10.
8 Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права. — М., 1970. С. 86.
9 Дружков П.С. Судебная подведомственность споров о праве и иных правовых вопросов, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства. Дис. ... канд юрид. наук. — Свердловск, 1966. С. 3.
10 Козлов А.Ф. Суд первой инстанции как субъект советского гражданского процессуального права. Томск, 1983. С. 55
11 Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. С. 18.
12 Елисейкин П.Ф. Защита субъективных прав и интересов… С. 120.
13 Юридический словарь. М., 1953. С. 275—276.
14 Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. — М.-Л.: Изд-во АН СССР, 1948. С. 613.
15 Александров Н.Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. — М.: Госюриздат, 1961. С.239.
16 Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных Советов // Советское государство и право. 1965. № 4. С. 23.
17 Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управления. — М.: Госюриздат, 1963. С. 24.
18 Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 4. — Свердловск, 1966. С. 20.
19 Чхиквадзе В. Законность и правовая культура на современном этапе коммунистического строительства // Коммунист. 1970. № 14. С. 49.
20 Чельцов М.А. Советский уголовный процесс. — М.: Госюриздат, 1962. С. 72.
21 Дружков П.С. Судебная подведомственность споров о праве и иных правовых вопросах, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Свердловск. 1966. С. 1.
22 Горшенев В.М. Участие общественных организаций в правовом регулировании. — М.: Госюриздат, 1963. С. 39—108.
23 Ожегов С.И. Словарь русского языка. — М., 1960. С. 68.
24 Ямпольская Ц.А. О передаче общественным организациям функций госорганов // Правоведение. 1961. № 4. С. 48.
25 Сталев Ж. Болгарское гражданское процессуальное право. — София: Наука и искусства, 1966. С. 101.
26 Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 4. С. 8.
27 Козлов А.Ф. Суд первой инстанции как субъект советского гражданского процессуального права… С. 165.