О соотношении частных и публичных начал в законодательстве России о средствах массовой информации  

УДК 347.1

Страницы в журнале: 65-68 

Ю.А. ДМИТРИЕВ,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, член-корреспондент Российской академии образования, доктор философии, профессор права Оксфордского университета  e-mail:info@ydmitriev.ru

Статья посвящена изменениям, внесенным в ст. 10 Закона РФ «О средствах массовой информации».  Комментируя перечень документов, необходимых для регистрации СМИ, автор утверждает, что публичные начала в новой редакции Закона о СМИ возобладали над частным конституционным правом граждан на свободу мысли и слова.

Ключевые слова: свобода слова, средства массовой информации, регистрация СМИ.

On the relation between public and private early  Russia in the law on mass media

Dmitriev Yu.

The article is devoted to amendments to Article 10 of the Federal Law “On Advertisement price list”.  Commenting on the list of documents required for registration of mass media, the author argues that the public early in the new edition of the Media Law prevailed over private citizens constitutional right to freedom of thought and speech.

Keywords: freedom of speech, media, recording media.

Прошло 20 лет с момента вступления в силу одного из самых демократичных и устойчивых законов в истории современной России — Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее — Закон о СМИ). Он создал в отечественном праве большое количество ранее невиданных новелл. Но главное его достоинство состоит в том, что он привнес частные начала в некогда закрытую исключительно партийно-публичную сферу общественных отношений: позволил учреждать средства массовой информации частным лицам. Нет, сама конституционная свобода слова так и осталась сферой политических отношений (так ею распорядились в свое время большевики, и, надо признать, не без оснований). Но право на учреждение СМИ получили юридические и физические лица, даже не имеющие российского гражданства. 

Есть такое расхожее выражение: демократия начинается со свободы слова. Так вот, эта задача в России 1990-х годов была успешно решена: была законодательно запрещена цензура в виде предварительного ознакомления органов власти с содержанием сообщаемой СМИ информации и разрешен ее выпуск в свет. Так государство лишилось права публичного контроля за сферой частной информации, и свободные СМИ, которых в одночасье было создано огромное количество, обрушили на граждан потоки этой самой информации.

Возможность такой бурной деятельности обеспечил удивительно демократичный порядок регистрации СМИ, установленный Законом о СМИ. Частные и публичные начала в нем ярко проявились: с одной стороны, СМИ не могли функционировать без государственной регистрации; с другой —  Закон о СМИ ликвидировал самиздат, памятный всем с советских времен, поскольку запретил требовать от учредителя газеты (журнала) сведения и документы сверх установленного минимального набора. Физическому лицу и организации больше не надо было объяснять цель, с которой они решили публично обнародовать свои частные соображения. Так в России 1990-х годов повторился опыт  апреля 1917 года, т. е., по образному выражению В.И. Ленина, она стала самой свободной страной в мире.

Долгожительство Закона о СМИ во многом обеспечивалось тем, что это был один из немногих законов прямого действия. Депутаты Государственной думы нескольких созывов покушались на его текст, и Госдуме пятого созыва сделать это все-таки удалось: одной из ее последних акций было внесение в ст. 10 Закона о СМИ отсылочной нормы к решению Правительства РФ [1].  Тем самым под видом внесения в Закон о СМИ поправок, связанных с необходимостью регулирования деятельности в сети Интернет, Правительству РФ было дано право ужесточить перечень документов, представляемых учредителем СМИ в Роскомнадзор для регистрации.

Не успел Закон № 142-ФЗ вступить в силу (дата его вступления в силу —10 ноября 2011 г.), как последовал заранее заготовленный Перечень документов, прилагаемых заявителем к заявлению о регистрации (перерегистрации) средства массовой информации (далее — Перечень), утвержденный даже не постановлением, а распоряжением Правительства РФ (от 06.10.2011 № 1752-р).

Перечень сей настолько абсурден и не соответствует принципам правового демократического государства, а также конституционной норме, гарантирующей свободу СМИ, что требует отдельного комментария.

1. Документы, удостоверяющие личность и место регистрации физического лица (для заявителя, являющегося гражданином Российской Федерации). 

Очевидно, таким документом является паспорт гражданина, предъявляемый им лично при подаче заявления о регистрации СМИ. Другое дело, когда заявление направляется по почте или электронной почте. Какой документ является подтверждением указанных сведений в этом случае? Видимо, в случае направления заявления о регистрации СМИ по почте вполне достаточно нотариального заверения подписи заявителя, при котором нотариус не только устанавливает личность заявителя, но и его дееспособность, чего не вправе сделать чиновник Роскомнадзора.  Между тем в распоряжении сотрудников Роскомнадзора находится электронная база данных граждан Российской Федерации, в которой легко найти и проверить любую информацию о заявителе. Зачем нам тогда было создавать электронное правительство?

2. Документы, удостоверяющие личность и подтверждающие право на постоянное проживание в Российской Федерации (для заявителя, являющегося иностранным гражданином или лицом без гражданства). 

Это все тот же паспорт, только иностранного гражданина, и вид на жительство, легко проверяемые в электронной базе Федеральной миграционной службы. 

3. Копии учредительных документов, заверенные в установленном законодательством Российской Федерации порядке (для заявителя — юридического лица). 

Во-первых, какие дополнительные сведения из многостраничных уставов и учредительных договоров юридических лиц необходимы Роскомнадзору для установления правоспособности этих лиц? Во-вторых, удивительно, что в факультативном порядке (по инициативе заявителя!) авторы списка предлагают подавать единственный документ, действительно подтверждающий статус и правоспособность юридического лица, — выписку из Единого государственного реестра юридических лиц.

4. Список участников или выписка из реестра акционеров  (для заявителя — юридического лица) при учреждении телеканала, радиоканала, теле-, радио-, видеопрограммы.

На наш взгляд, этим требованием авторы Перечня перекладывают на сотрудников Роскомнадзора функции практически всех силовых структур государства для проверки лояльности акционеров будущего конвергируемого средства массовой информации по отношению к государству. А это — подмена интереса (часто финансового) частного лица  публичным тестом на лояльность. 

5. Копии документов, подтверждающих право использования  доменного имени сайта в информационно-телекоммуникационной сети Интернет при учреждении сетевого издания, заверенные в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Во-первых, не ясно, каким образом должна заверяться «в установленном законом порядке» справка из ЗАО «Региональный сетевой информационный центр», подтверждающая наличие у заявителя доменного имени, кроме нотариального свидетельства подлинности ее копии?

Во-вторых, кто, как не сам учредитель сетевого издания, более всего заинтересован в дальнейшей дееспособности его сайта путем использования доменного имени? 

6. Копии действующих на момент подачи заявления устава редакции средства массовой информации либо заменяющего его договора между учредителем и редакцией (главным редактором), заверенные в установленном законодательством Российской Федерации порядке (при перерегистрации). 

Это требование иначе как абсурдным не назовешь. Как следует из содержания ст. 11 Закона о СМИ, перерегистрация СМИ в подавляющем большинстве случаев ведет к замене устава редакции и договора между ней и учредителем. Зачем же Роскомнадзор собирает утратившие силу корпоративные акты? 

7. Копии документа о передаче прав и обязанностей учредителя средства массовой информации третьему лицу, согласованного с редакцией (главным редактором) и соучредителями, заверенная в установленном законодательством Российской Федерации порядке (при перерегистрации средства массовой информации в связи со сменой или с изменением состава учредителей).

На наш взгляд, подобный документ оформляется в случае «мирной» смены или изменения состава учредителей. А учредители зачастую выводятся из состава коллегии большинством голосов или по решению суда, и тогда требовать в императивном порядке документ о передаче прав просто неразумно. 

Примечание. По инициативе заявителя в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий регистрацию средства массовой информации, могут быть представлены документ, подтверждающий, что физическое лицо не отбывает наказание в местах лишения свободы по приговору суда (для заявителя — физического лица), выписка из Единого государственного реестра юридических лиц (для заявителя — юридического лица). 

По поводу выписки из ЕГРЮЛ было сказано выше. А вот документ из Федеральной службы исполнения наказаний, подтверждающий,  что заявитель не находится в местах лишения свободы, да еще истребованный по инициативе самого заявителя, дорогого стоит!

Но вернемся к тексту ст. 10 Закона о СМИ. Она заканчивалась нормой, которой так гордились авторы первоначального текста: «Предъявление иных требований при регистрации средства массовой информации запрещается».

Авторы Закона № 142-ФЗ вроде бы сохранили текст первоначальной редакции, но абсолютно исказили ее смысл. В первоначальной редакции эта норма означала категорический запрет требовать при регистрации СМИ какие-либо документы, помимо перечисленных в данной статье. В нынешней редакции первоначальный смысл нормы утрачен, поскольку ей предшествует бланкетная норма с отсылкой к Перечню, устанавливаемому Правительством РФ.

Конечно, за 20 лет действия Закона о СМИ технический прогресс ушел вперед и появилась потребность в получении сведений для регистрации конвергируемых (в том числе электронных) СМИ. Но почему эти требования нельзя внести непосредственно в текст комментируемой нормы Закона о СМИ, сохранив ее первоначальный демократический характер? И где гарантия, что не появится новое распоряжение Правительства РФ, устанавливающее иной, еще более абсурдный список дополнительных сведений, необходимых для регистрации СМИ? 

Итак, публичные начала в новой редакции Закона о СМИ возобладали над частным конституционным правом граждан на свободу мысли и слова.

А там, где кончается свобода слова, заканчивается и демократия.

От редакции. По поводу реализации нормы

ст. 10 Закона о СМИ приказом Россвязьохранкультуры от 22.10.2007 № 315 (с изм. от 23.09.2008) утвержден Административный регламент по исполнению Федеральной службой по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия государственной функции «регистрация средств массовой информации», в котором, в частности, указано следующее:

«Требования к комплекту документов и порядку их предоставления при регистрации (перерегистрации) СМИ, внесении изменений в свидетельство о регистрации СМИ:

30. Для регистрации (перерегистрации) СМИ заявитель обязан представить:

30.1. Заявление на регистрацию (перерегистрацию) СМИ (образец и требования к заполнению приведены в Приложении 2);

30.2. Документ, удостоверяющий уплату государственной пошлины.

31.Для подтверждения сведений, указываемых учредителем (соучредителем) СМИ в заявлении на регистрацию СМИ, заявитель представляет:

31.1. Копию выписки из Единого государственного реестра юридических лиц, заверенную в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (при подаче заявления юридическим лицом);

31.2. Копию свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя, заверенную в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (при подаче заявления индивидуальным предпринимателем);

31.3. Копию паспорта или иного документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации, заверенную в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (при подаче заявления учредителем — физическим лицом);

31.4. Копии учредительных документов учредителя СМИ, заверенные в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (при подаче заявления юридическим лицом);

31.5. Копии учредительных документов учредителя (с проставлением апостиля) и копии документов представительства данного юридического лица на территории Российской Федерации, заверенные в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (в случае подачи заявления иностранным юридическим лицом)».

(Подпункты 31.2, 31.4, 31.5 признаны недействующими и не подлежащими применению решением Верховного суда РФ от 23.09.2008 № ГКПИ08-1598 со дня вступления в законную силу указанного решения суда.)

Таким образом, Административным регламентом, утвержденным еще в 2007 году, предусмотрена большая часть положений, содержащихся в  Перечне.

Библиография

1 «...часть вторую (статьи 10. — Примеч. ред.) изложить в следующей редакции: “К заявлению прилагается документ, удостоверяющий уплату государственной пошлины, а также документы, подтверждающие соблюдение заявителем при учреждении средства массовой информации требований, установленных настоящим Законом. Перечень таких документов утверждается Правительством Российской Федерации”». (См.: Федеральный закон от 14.06.2011 № 142-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере массовой информации»; далее по тексту — Закон № 142-ФЗ.)