О состоянии законности в сфере исполнительного производства

А.В. ГРИШИН,

заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук

В Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (статьи 45—46 Конституции РФ).

Защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт или акт иного уполномоченного органа своевременно не исполняется. Именно в ходе исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов имеет место реальное восстановление нарушенных или оспоренных гражданских прав, свобод и законных интересов.

Правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях — исполнение иных документов в целях защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, согласно ст. 2 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве), являются задачами исполнительного производства.

В силу ч. 2 ст. 5 Закона об исполнительном производстве непосредственное осуществление функций по принудительному исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц возлагается на судебных приставов-исполнителей структурных подразделений Федеральной службы судебных приставов и ее территориальных органов.

К числу основных принципов исполнительного производства относится законность (ст. 4 Закона об исполнительном производстве).

В.М. Шерстюк отмечает, что в соответствии с принципом законности судебный пристав-исполнитель при исполнении судебного акта должен строго соблюдать нормы материального и процессуального права[1]. Законность при совершении исполнительных действий обеспечивается правильным применением федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих исполнительное производство, а также соблюдением органами принудительного исполнения и иными лицами правил, установленных Законом об исполнительном производстве и другими федеральными законами, а также правом на судебную защиту в случае нарушения прав и законных интересов участников исполнительного производства[2].

Проведенный нами анализ материалов прокурорской практики позволяет констатировать, что состояние законности в сфере исполнительного производства пока оставляет желать лучшего, а деятельность судебных приставов-исполнителей все еще находится не на должном уровне.

О распространенности нарушений законодательства, прав, свобод и законных интересов участников исполнительного производства судебными приставами-исполнителями свидетельствуют данные прокурорской статистики.

Если в 2010 году прокурорами в сфере исполнительного производства выявлено 74 423 нарушения законов (в том числе 68 158 нарушений непосредственно в деятельности судебных приставов-исполнителей), то в 2011 году число нарушений возросло более чем на 35% (101 006 и 94 272 нарушения соответственно). За 6 месяцев 2012 года прокурорами выявлено 74 660 нарушений в сфере исполнительного производства (в том числе 69 274 нарушения в деятельности судебных приставов-исполнителей), что больше, чем за весь 2010 год[3].

Нарушения законодательства допускаются судебными приставами-исполнителями на всех стадиях исполнительного производства.

На стадии возбуждения исполнительного производства наиболее часты следующие нарушения: несоблюдение сроков регистрации поступающих исполнительных документов или уклонение от их регистрации; несоблюдение сроков возбуждения исполнительного производства (ч. 8 ст. 30 Закона об исполнительном производстве); возбуждение исполнительных производств, по которым требования, изложенные в исполнительных листах, были исполнены в добровольном порядке; вынесение необоснованных постановлений об отказе в возбуждении исполнительных производств в отсутствие законных оснований (ст. 31 Закона об исполнительном производстве) или возвращение судебными приставами-исполнителями исполнительных документов без принятия решения о возбуждении или отказе в возбуждении исполнительного производства.

Наибольшее число нарушений допускается судебными приставами-исполнителями на стадии исполнения.

Повсеместно судебными приставами-исполнителями ненадлежаще исполняются предусмотренные ст. 12 Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах» обязанности по принятию мер к своевременному, полному и правильному исполнению исполнительных документов.

Распространенным является нарушение требований ч. 1 ст. 36 Закона об исполнительном производстве об исполнении содержащихся в исполнительном документе требований в 2-месячный срок со дня возбуждения исполнительного производства. Так, по данным ФССП России, в 2011 году из 34 065 189 оконченных и прекращенных исполнительных производств 16 127 038 (около 50%) окончено и прекращено с нарушением процессуальных сроков. За 6 месяцев 2012 года окончено и прекращено с нарушением процессуальных сроков 6 551 473 исполнительных производства из 13 198 526[4].

Практически во всех субъектах Российской Федерации судебные приставы-исполнители при совершении исполнительных действий допускают волокиту; несвоевременно направляют запросы об имущественном положении должника в контролирующие органы и другие ведомства; ненадлежащим образом осуществляют контроль за поступлением ответов на них; не всегда своевременно принимают иные необходимые меры по установлению места жительства и работы должника, наличия банковских счетов и имущества, на которое может быть обращено взыскание, что приводит к нарушению прав взыскателей.

Не во всех случаях судебные приставы-исполнители, установив наличие у должника-организации денежных средств в банке или ином кредитном учреждении, принимают меры в порядке ст. 81 Закона об исполнительном производстве (арест счетов и обращение взыскания на денежные средства на этих счетах).

Не всегда принимаются надлежащие меры по розыску должника (гражданина или организации) и его имущества. В частности, не используются в полном объеме предоставленные ст. 65 Закона об исполнительном производстве полномочия по розыску должника и его имущества в связи с исполнением документов о взыскании алиментов. К процедуре розыска имущества должника судебные приставы по розыску часто подходят формально. Требования Административного регламента по исполнению государственной функции организации розыска должника-организации и имущества должника (гражданина или организации), утвержденного приказом Минюста России от 21.09.2007 № 192, зачастую не выполняются.

В нарушение ст. 85 Закона об исполнительном производстве должным образом не обеспечивается проведение оценки и учета арестованного и изъятого имущества. При этом копия постановления об оценке имущества в течение суток со дня его вынесения, как правило, должнику не направляется, что лишает должника возможности в случае нарушения его прав обжаловать указанные меры принудительного взыскания задолженности. Имеют место факты проведения судебными приставами оценки арестованного имущества, стоимость которого превышает 30 тыс. руб., без обязательного привлечения профессиональных оценщиков, а также факты привлечения оценщиков с нарушением установленных законом сроков.

Во многих субъектах Российской Федерации нарушается порядок наложения ареста на имущество должника, изъятия этого имущества, его хранения. Имеются случаи необоснованного наложения ареста на имущество должников.

Весьма значительно количество нарушений, допускаемых судебными приставами-исполнителями в ходе реализации арестованного имущества.

В нарушение ст. 87 Закона об исполнительном производстве арестованное имущество не всегда своевременно передается на реализацию, а в случае невозможности его передачи в натуре несвоевременно отправляются правоустанавливающие документы на это имущество. Нередки случаи несвоевременного  принятия судебными приставами-исполнителями решения о снижении цены реализованного имущества; при оформлении процессуальных документов допускаются ошибки, существенно искажающие достоверность и реальность отраженных в документах сведений; правоустанавливающие документы на имущество должника надлежащим образом не заверяются.

Одной из причин низкого уровня исполнения судебных решений и актов иных уполномоченных органов является ненадлежащая реализация арестованного имущества.

В нарушение пунктов  5.1.1 и 5.1.2 совместного приказа ФССП России и Росимущества от 25.07.2008 № 347/149 «Об утверждении Порядка взаимодействия Федеральной службы судебных приставов и Федерального агентства по управлению государственным имуществом по вопросам организации продажи имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество» (в ред. от 17.09.2009) отсутствует должный контроль за организацией реализации арестованного имущества со стороны территориальных органов ФССП России и судебных приставов-исполнителей. Специализированные организации, привлеченные Росимуществом к реализации арестованного имущества, работают неэффективно. Оба эти фактора негативно влияют на исполнение судебных решений и актов иных уполномоченных органов.

Вопреки требованиям ч. 1 ст. 110 Закона об исполнительном производстве судебными приставами-исполнителями допускаются несвоевременное перечисление в федеральный бюджет и взыскателям денежных средств, взысканных в рамках исполнительного производства и поступивших на депозитные счета органов ФССП России, а также непропорциональное распределение взысканных сумм между взыскателями.

В нарушение ст. 112 Закона об исполнительном производстве судебные приставы-исполнители не всегда своевременно выносят постановления о взыскании исполнительского сбора, неверно рассчитывают размер сбора.

Во многих субъектах Российской Федерации, вопреки положениям ч. 6 ст. 102 Закона об исполнительном производстве, судебные приставы-исполнители часто не принимают решения о возбуждении уголовных дел в отношении лиц, уклоняющихся от алиментных обязательств, а также все предусмотренные законом меры к взысканию задолженности по алиментным обязательствам.

Имеют место факты волокиты и длительного бездействия при исполнении требований исполнительных документов о взыскании задолженности по заработной плате.

По-прежнему многочисленны факты нарушений требований законодательства при исполнении постановлений об административных правонарушениях.

Не всегда своевременно и в полном объеме осуществляются исполнительные действия по исполнению судебных решений по искам прокуроров.

Нередко нарушаются требования Закона об исполнительном производстве, связанные со сводным исполнительным производством (ст. 34); предоставлением отсрочки или рассрочки исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, изменением способа и порядка их исполнения (ст. 37); отложением исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения (ст. 38); приостановлением и прекращением исполнительного производства (статьи 40, 43).

Значительное число нарушений допускается и на стадии окончания исполнительного производства.

Широкое распространение получила практика необоснованного окончания судебными приставами исполнительных производств без их фактического исполнения. Нередко соответствующие процессуальные решения об окончании исполнительного производства мотивируются невозможностью взыскания задолженности в связи с отсутствием у должника имущества, на которое может быть обращено взыскание, без надлежащей проверки всех сведений о наличии у должника такого имущества и доходов и принятия в предусмотренных законом случаях соответствующих мер к их розыску.

Полагаем необходимым отметить, что в деятельности судебных приставов-исполнителей имеют место и другие нарушения законов, типичные практически для всех территориальных подразделений судебных приставов в субъектах Российской Федерации.

Очевидно, что характеристика допускаемых судебными приставами-исполнителями нарушений законодательства при выполнении своих должностных обязанностей не будет полной без упоминания фактов совершения ими уголовно наказуемых деяний.

В 2010 году по должностным преступлениям было возбуждено 574 уголовных дела в отношении 363 работников ФССП России, совершивших 983 должностных преступления.

В 2011 году наблюдался значительный рост количества выявленных фактов взяточничества, мошенничества, превышения должностных полномочий и злоупотребления должностными полномочиями. В 74 территориальных органах ФССП России было возбуждено 553 уголовных дела по должностным преступлениям в отношении 397 работников. В основном уголовные дела возбуждались в связи с совершением преступлений, предусмотренных следующими статьями УК РФ: 159 (мошенничество), 160 (присвоение или растрата), 285 (злоупотребление должностными полномочиями), 286 (превышение должностных полномочий), 290 (получение взятки), 292 (служебный подлог), 293 (халатность), 327 (изготовление или сбыт поддельных документов).

Среди лиц, в отношении которых были возбуждены уголовные дела, 81 человек обвинен в получении взятки (в 2010 году — 68), 93 — в присвоении денежных средств должника (в 2010 году — 109). Наиболее крупные из выявленных взяток — 600 тыс. и 400 тыс. руб.

Не сократилось количество преступлений, связанных со служебными подлогами. Так, в 2010 году по ст. 292 УК РФ были возбуждены уголовные дела в отношении 116 работников Службы, в 2011 году — в отношении 139 работников, а в первом полугодии 2012 года — в отношении 83 работников. На сегодня это самый распространенный вид должностных преступлений в ФССП России[5].

Выявленные нарушения законов препятствуют реализации прав, свобод и законных интересов участников исполнительного производства, способствуют увеличению количества обоснованных обращений этих лиц в судебные и иные инстанции, в том числе в Европейский суд по правам человека.

Обобщение материалов прокурорской практики позволяет среди причин, способствующих нарушению судебными приставами-исполнителями требований законодательства, выделить недобросовестное отношение их к исполнению своих должностных обязанностей и отсутствие надлежащего контроля со стороны старших судебных приставов за работой подчиненных.

Отрицательно сказывается на качестве работы судебных приставов-исполнителей устойчивая тенденция увеличения количества исполнительных производств, находящихся на принудительном исполнении, и, как следствие, увеличение нагрузки и текучесть кадров.

В 2010 году количество исполнительных производств достигло 50,8 млн, что почти на 14,8% больше, чем в 2009 году. В 2011 году на исполнении в ФССП России находилось около 51,3 млн исполнительных производств.

Служебная нагрузка одного судебного пристава-исполнителя возросла с 2090 исполнительных производств в 2010 году до 2108 — в 2011 году.

В 2011 году штатная численность работников территориальных органов составляла 75 782 единицы, фактическая — 73 218 единиц, или 96,6% от штатной численности. На службу в территориальные органы было принято 14 720 человек, уволено со службы 15 222 человека; текучесть кадров составила 20,8% (в 2010 году — 16,6%). В первом полугодии 2012 года уволилось 6837 судебных приставов-исполнителей[6].

Нельзя признать соответствующим современным требованиям и уровень профессиональной подготовки судебных приставов-исполнителей.

Отмечая нарушения в сфере исполнительного производства, следует констатировать, что не только органы прокуратуры, но и сама ФССП России принимает активные меры, направленные на пресечение выявленных нарушений законов, сокращение их числа, предупреждение нарушений. В частности, из 81 работника ФССП России, в 2011 году обвинявшихся в получении взятки, 70 было задержано по инициативе Службы[7].

К основным мерам предупреждения и пресечения нарушений законности в сфере исполнительного производства можно отнести качественное проведение служебных проверок, в том числе по обращениям участников исполнительного производства; своевременное принятие должных мер по актам прокурорского реагирования на выявленные нарушения; активизацию работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов; тщательную проверку кандидатов, претендующих на замещение должностей государственной гражданской службы в ФССП России; повышение уровня профессиональной подготовки в системе ФССП России и др.

Полагаем, что немалую роль здесь играет взаимодействие территориальных подразделений ФССП России с органами прокуратуры, которое, в частности, выражается в заключении соответствующих соглашений; проведении совместных расширенных совещаний, семинаров; участии представителей прокуратуры в работе межведомственных рабочих групп, в заседаниях коллегии управлений ФССП России; в реализации плана совместных мероприятий.

Указанные меры будут способствовать укреплению законности в сфере исполнительного производства, своевременному исполнению судебных и иных актов и обеспечению эффективной защиты прав и свобод человека и гражданина.

Библиография

1 См.: Шерстюк В.М. Новое в законодательстве об исполнительном производстве // Хозяйство и право. 2008. № 3. С. 23.

2 Там же.

3 См.: Винокуров А.Ю., Гришин А.В. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами-исполнителями. — М., 2012. С. 22—23.

4 Официальный сайт ФССП России. URL: http://www.fssprus.ru

5 Официальный сайт ФССП России URL: http://www.fssprus.ru

6 Официальный сайт ФССП России. URL: http://www.fssprus.ru

7 Более подробно об этом см.: Информация о результатах работы территориальных органов ФССП России по предотвращению и выявлению коррупционных правонарушений за 2011 год. URL: http://www.fssprus.ru/itogi_upk_2011