О состоянии регионального законодательства (на примере отдельных субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа) [1]

УДК 340.1

Страницы в журнале: 61-65 

Н.Т. ЛЕОНЕНКО,

доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета ФГБУ ВПО «Сибирская академия государственной службы»

Статья посвящена анализу состояния и тенденций развития регионального законодательства. Автором представлено оригинальное исследование законодательного массива, созданного за последние семнадцать лет в шести субъектах Российской Федерации Сибирского федерального округа: республиках Алтай, Хакасия, Алтайском и Красноярском краях, Новосибирской и Омской областях.

Ключевые слова: закон, законодательный массив, предмет правового регулирования, региональное законодательство, система законодательства, систематизация

About the state of regional legislation (on the example of separate subjects of Russian Federation Siberian federal district)

Leoneko N.

Annotation. The article is devoted to the analysis of a status and tendencies of development of the regional legislation. The author presents original research of the regional legislation array created for last 17 years in six subjects of the Russian Federation entering into the Siberian Federal district: republics Altai and Khakassia, Altai Region and Krasnoyarsk territory, Novosibirsk Region and Omsk Region.

Keywords: law, legislative array, the object of legal regulation, regional law, system of legislation, systematization.

В последнее время стало общим местом говорить о так называемом законодательном потопе, безудержном законотворчестве, девальвации законодательства, об инфляции законодательства и т. п. применительно к законодательству как федеральному, так и субъектов Российской Федерации. Вместе с тем официальная статистика о законодательной деятельности субъектов Федерации отсутствует, нет и научных публикаций, содержащих обзор созданного в субъектах Федерации законодательства[2].

В целях формирования объективного представления о современном состоянии регионального законодательства автором был исследован законодательный массив шести субъектов Федерации Сибирского федерального округа: республик Алтай и Хакасия, Алтайского и Красноярского краев, Новосибирской и Омской областей. Выбор названных субъектов Федерации продиктован следующими обстоятельствами: автор представляет Новосибирскую область, входящую в состав Сибирского федерального округа, состоящего из 12 субъектов Федерации трех типов: четырех республик, трех краев и пяти областей. Для системного анализа было выбрано по два субъекта Федерации, представляющих все три типа субъектов Сибирского федерального округа. Выбор Омской области продиктован тем, что она является ближайшим соседом Новосибирской области. Опыт законодательной деятельности в республиках Алтай и Хакасия, получивших статус республик только в июле 1991 года, в сравнении с республиками Бурятия и Тыва был не слишком велик и потому более сопоставим с опытом законодательной деятельности в краях и областях, получивших право принимать законы в октябре 1993 года. Алтайский и Красноярский края изначально по Конституции РФ имели статус края, в отличие от Забайкальского края, получившего этот статус только 1 марта 2008 г. в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. Хронологические рамки исследования охватывают период с 1994 по 2010 гг.[3]

Полученные в ходе анализа статистические данные свидетельствуют, что за 17 лет, прошедших со времени принятия Конституции России, шестью вышеназванными субъектами Федерации принято 9129 законов, при этом наибольшее число законов принято в Красноярском крае (2624), наименьшее — в Республике Хакасия (1170)[4]. Разница в общем числе принятых законов в республиках составила 0,1%, в краях — 11,0%, в областях — 1,2%. В среднем в субъекте Федерации принималось от 69 (республики Алтай, Хакасия) до 154 (Красноярский край) законов в год.

Столь значительная разница в количестве принятых законов объясняется как особенностями самих субъектов Федерации (тип, административно- и муниципально-территориальное деление, природно-ресурсный потенциал, уровень социально-экономического развития и др.), так и организацией законодательного процесса, разграничением полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации. Например, в результате объединения трех граничащих между собой субъектов Федерации — Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов и образованием 1 января 2007 г. нового субъекта Федерации — Красноярского края, Законодательным Собранием края было принято 63 закона о распространении законов края на территорию нового субъекта Федерации и о приостановлении действия законов автономных округов. В целях эффективного распределения финансовых ресурсов, приближения институтов принятия решений к населению было принято 74 закона о наделении органов местного самоуправления края отдельными государственными полномочиями. В других субъектах Федерации за тот же период было принято от 7 (Омская область) до 29 (Алтайский край) таких законов. В период с 1997 по 2007 гг. в крае было принято 148 законов об утверждении краевых целевых программ, направленных на формирование эффективной региональной экономики, главным образом, на основе решения социальных задач в регионе[5], в то время как, например, в Новосибирской области такие программы утверждались постановлениями Новосибирского областного Совета депутатов. Только в Красноярском крае практикуется принятие персональных законов по вопросам оказания социальной поддержки отдельных граждан, имеющих большие заслуги перед краем, или их родственников, что в целом нехарактерно для отечественной законодательной практики. Однако основной причиной различия в количестве принятых законов является выбор региональным законодателем одной из возможных моделей построения системы законодательства субъекта: когда правовое регулирование осуществляется путем принятия кодифицированного или консолидированного акта законодательства, содержащего исчерпывающий перечень норм соответствующей тематики или когда принимается множество «точечных» законов, каждый из которых регулирует лишь отдельные аспекты тех или иных общественных отношений.

Исследования показали, что законодательный процесс в субъектах Федерации имеет общую тенденцию к наращиванию темпов, и только в 2010 г. наметилось его снижение: число принятых законов от пиковых значений снизилось от 46,3%(Республика Алтай) до 0,7% (Новосибирская область). Является ли это началом тенденции к дальнейшему снижению темпов развития регионального законодательства, покажет время.

За период с 1994 по 2010 гг. названными субъектами Федерации принято 3346 основных законов, или 36,6% от общего числа принятых законов. Наибольшее число основных законов принято в Красноярском крае — 1002, или 38,2% от общего числа, наименьшее — в Республике Хакасия — 404, или 34,2% от общего числа. В среднем ежегодно в субъекте Федерации принимается от 24 (Республика Хакасия, Новосибирская область) до 59 (Красноярский край) основных законов. Наибольший удельный вес основных законов в общей массиве принятых законов составляет 38,4% (Алтайский край), наименьший — 34,2% (Новосибирская область).

В числе первых  были приняты акты, направленные на организацию деятельности органов законодательной власти субъектов Федерации: Закон Красноярского края от 22.04.1994 № 1-5 «Об обеспечении деятельности депутатов Законодательного Собрания Красноярского края»[6], законы Новосибирской области от 06.07.1994 № 4-ОЗ «Об обеспечении деятельности депутатов Новосибирского областного Совета депутатов», № 5-ОЗ «О законодательной деятельности в Новосибирской области»[7], законы Омской области от 21.06.1994 № 1-ОЗ «Регламент Законодательного Собрания Омской области»[8], от 15.07.1994 № 2-ОЗ «О Законодательном Собрании Омской области»[9]. Для дальнейшего формирования системы законодательства данных субъектов Федерации конститутивное значение имело принятие в 1995—1997 гг. конституций (уставов) субъектов Федерации.

Количество основных законов, принимаемых в субъектах Федерации, снижается. В 2010 г. уменьшение числа принятых основных законов от пиковых значений составило от 72,9 %(Омская область) до 22,9% (Новосибирская область).

Региональное законодательство является весьма подвижным. Статистические данные показывают, что названными субъектами Федерации принято 5783 законов о внесении изменений и признании утратившими силу ранее принятых законов. Наибольшее число таких законов (756, или 13,1% от общего числа) принято в 2009 г. В среднем в субъекте Федерации принимается от 44 (Республика Алтай) до 95 (Красноярский край) законов о внесении изменений и признании утратившими силу ранее принятых законов. Удельный вес таких законов в общем законодательном массиве составляет от 61,6% (Алтайский край) до 65,8% (Новосибирская область). В 1999 г., 2003 г. и 2007 г. были приняты новые редакции уставов соответственно Алтайского края и Омской области, Конституции Республики Алтай; в 2005 г. был принят новый Устав Новосибирской области. В Конституцию Республики Хакасия, принятую 25 мая 1995 г., на

1 января 2011 г. внесено 326 изменений тринадцатью конституционными законами.

Необходимость изменения регионального законодательства обусловлена различными причинами, и прежде всего изменением норм федерального права, обязывающих региональных законодателей вносить соответствующие изменения в действующее законодательство субъектов Федерации. В среднем в период с 1994 по 2010 гг. в Российской Федерации ежегодно принималось 240 федеральных законов. В 2010 г. было принято 373 основных федеральных закона и федеральных закона о внесении изменений и признании утратившими силу ранее принятых федеральных законов, из них 185 федеральных законов приняты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, т. е. практически каждый второй закон. Кроме того, необходимость внесения изменений в региональное законодательство связана с постоянно выявляемыми пробелами в законодательстве, необходимостью устранения юридико-технических недостатков законов, а также политическими соображениями.

По состоянию на 1 января 2011 г. в рассматриваемых субъектах Федерации действовало 4662 закона, что составляет 51,1% от общего числа принятых законов, в том числе 1530 основных законов, или 45,7% от общего числа основных законов, принятых в субъектах Федерации. Наибольший удельный вес действующих основных законов от общего числа принятых составляет 50,2% (Алтайский край), наименьший — 35,2% (Омская область). «Старейшим» из действующих законов является Закон Омской области от 15 июля 1994 г. № 2-ОЗ «О Законодательном Собрании Омской области»[10].

Современное законодательство субъектов Федерации является многоотраслевым. Подобный характер законодательства предопределен Конституцией РФ, установившей предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72) и наделившей субъекты Федерации собственными предметами ведения (ст. 73).

Определяющее влияние на законодательство субъектов Федерации оказывают федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения, поскольку в них устанавливаются полномочия органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам, подлежащим регулированию, прежде всего, законодательными актами субъектов Федерации. По данным электронной правовой базы «КонсультантПлюс» полномочия органов государственной власти субъектов Федерации установлены 265 федеральными законами.

Что касается собственных предметов ведения субъектов Федерации, то проведенный автором анализ конституций (уставов) субъектов Федерации Сибирского федерального округа свидетельствует, что количество собственных предметов ведения субъектов Федерации в конституциях (уставах) колеблется от 12 (Красноярский край) до 26 (Омская область). Таким образом, количество законов, принятых по предметам собственного ведения, несопоставимо с количеством федеральных законов, предписывающих принятие региональных законов.

Сегодня, по существу, единственным официальным источником для систематизации российского законодательства является классификатор правовых актов, одобренный Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 511 «О классификаторе правовых актов», хотя в нем и не определены критерии отнесения нормативных правовых актов к той или иной отрасли законодательства. Для установления отраслевой структуры законодательного массива субъектов Федерации автором был избран самый распространенный вариант — размещение нормативного материала строго по предмету правового регулирования, т. е. фактически по отраслям, а в рамках одной отрасли — по подотраслям и правовым институтам.

Из анализа законодательного массива выбранных субъектов Федерации следует, что региональное законодательство охватывает конституционные, административные, природоохранные, жилищные, трудовые, социальные, финансовые и другие правоотношения. Изучение отраслевой структуры законодательного массива названных  субъектов Федерации с помощью так называемой децимальной системы классификации, суть которой заключается в выделении строго ограниченного числа разделов (не более десяти) с последующим распределением между этими разделами имеющегося материала, показало, что приоритетом законодательной деятельности субъектов Федерации являлись вопросы государственного строительства, местного самоуправления, административно- и муниципально-территориального деления. На втором месте — законодательство о бюджете, налогах и сборах, инвестициях, на третьем — вопросы государственного управления, государственной службы, административных правонарушений. Более медленными темпами развивается трудовое, жилищное, семейное, социальное законодательство и др.

Критериями оценки полноты правового регулирования в соответствующих отраслях регионального законодательства могут быть перечни предметов ведения, содержащийся в статье 72 Конституции РФ, собственных предметов ведения субъектов Федерации, установленных в конституциях (уставах) субъектов Федерации, федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, предписывающие принятие региональных законов, прежде всего, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч. 2 ст. 26.3).

Все вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, исследование системы регионального законодательства относится к наиболее важным и проблемным вопросам, поскольку законодательный массив, созданный в субъектах Федерации, весьма значителен, и потому нуждается в упорядочении. Во-вторых, система законодательства субъекта Федерации находится под непрерывным воздействием федерального законодательства. Федеральная власть по своему усмотрению устанавливает пределы правового регулирования органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, и это усмотрение ничем не ограничено.

В-третьих, совершенствование законов невозможно без их систематизации, однако данная проблема на современном этапе недостаточно научно разработана. В-четвертых, систематизация законодательства чрезвычайно важна как для самих законодателей, поскольку содействует обеспечению согласованности нормативных правовых актов, выбору наиболее эффективных средств правового регулирования общественных отношений, так и для граждан, так как делает законодательство более доступным, а это значит, что результаты систематизации законодательства должны носить открытый характер.

С учетом полученных выводов представляется необходимым нормативное урегулирование процесса систематизации актов законодательства путем принятия федерального закона, который устанавливал бы принципы, приемы и способы систематизации, порядок ее проведения, права и обязанности органов государственной власти и должностных лиц в данной сфере деятельности.

Литература

1. Демин А.В. Система российского права: тенденции и перспективы // Системность в праве: сб. статей / под ред. канд. юрид. наук, доц. Н. Л. Клык. Красноярск: Изд-во Универс, 2002. С. 6-20.

2. Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Вопросы теории: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 22-24, 35-47.

3. Колдаева Н.П. Конституционные основы систематизации законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 2. С. 13-16.

4. Литягин Н.Н. Ревизия и систематизация законодательства // Государство и право. 2003. № 4. С. 26-32.

5. Малько А.В., Мазуренко А.П., Лаврик А.Ю. Федеральный, региональный и муниципальный уровни правотворческой политики в современной России: пути оптимизации взаимодействия // Современное право. 2010. № 4. С. 30-33.

6. Осакве Кр. Типология современного российского права на фоне правовой карты мира // Государство и право. 2001. № 4. С. 12-22.

7. Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности. Материалы «круглого стола» // Государство и право. 2001. № 7. С. 88-107.

8. Свод законов Советского государства: Теоретические проблемы. М.: Юрид. лит., 1981. 256 с.

9. Толстой Ю.К. Проблемы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере законодательной деятельности // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 66-69.

10. Шаклеин Н. И. Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 9. С. 3-14.

Библиография

1 В данной статье термин «региональное законодательство» для удобства изложения употребляется в качестве синонима термина «законодательство субъектов Федерации».

2 См., напр.: Соловьев А.А. Оценка степени исследованности темы систематизации законодательства: тематический библиографический справочник. — М., 2011.

3 Анализ законодательства названных субъектов Федерации основывается на сведениях о региональном законодательстве, содержащихся в СПС «КонсультанПлюс«. Сводное региональное законодательство» и материалах, полученных непосредственно из аппаратов органов законодательной власти Алтайского и Красноярского краев, Омской области.  Автор выражает глубокую признательность руководителям правовых служб аппаратов органов законодательной власти названных субъектов Федерации Л.П. Матвиенко, С. М. Мигаль, Т.В. Бережной за предоставленные материалы.

4 В статье под принятыми законами понимаются акты законодательства, принятые органом законодательной власти субъекта Федерации, и прошедшие процедуру промульгации высшим должностным лицом соответствующего субъекта Федерации.

5 В связи с принятием Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2117) с 1 января 2009 г. долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет бюджета субъекта Федерации, подлежат утверждению высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации.

6 См.: Красноярский рабочий. 1994. 5 мая.

7 См.: Советская Сибирь. 1994. 20, 21 июля.

8 См.: Омский вестник. 1994. 8 июля.

9 См.: Омский вестник. 1994. 20 июля.

10 См.: в ред. Закона Омской области от 28 июля 2010 г. № 1279-ОЗ «О внесении изменений в Закон Омской области "О За-конодательном Собрании Омской области" и Закон Омской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Омской области"». // Омский вестник. 2010. 30 июля.