О таможенном регулировании в Российской Федерации

А.Г. КОЛЧЕДАНЦЕВ,

доцент Челябинского государственного университета

Понятие «таможенное регулирование» в собственно таможенном законодательстве своей «пропиской» обязано Таможенному кодексу РФ, принятому в июне 1993 года. Тогда оно носило скорее отсылочный характер. Из этого можно было заключить, что содержание указанного понятия a priori было понятно законодателю (разработчикам). В последнем Таможенном кодексе СССР 1991 года, пришедшем на смену Таможенному кодексу СССР 1964 года, но так и не ставшем законом распадающегося государства, термин «таможенное регулирование» отсутствовал.

В законодательный обиход термин «таможенное регулирование» перешел из конституционного законодательства. В федеративных договорах между федеральными органами государственной власти России и органами власти различных по статусу субъектов в ее составе, заключенных в марте 1992 года, именно таможенное регулирование, наряду с финансовым, валютным и кредитным, было указано в предмете ведения федеральных органов государственной власти Российской Федерации[1]. Договорные правовые нормы были инкорпорированы в Конституцию РСФСР Законом РФ «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР». Эти дополнения составили в дальнейшем цельную законодательную ткань Конституции РФ.

С принятием Конституции РФ понятие таможенного регулирования получило подлинно конституционные значение и основы. В соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, содержащим один из основных финансово-экономических блоков вопросов федерального ведения, к таможенному регулированию отнесены «установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки». Как подчеркнуто в п. «в» ст. 106 Конституции РФ, федеральные законы, принятые Государственной думой по вопросам «финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии», подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Несмотря на конституционную весомость и значимость понятия таможенного регулирования в Российской Федерации, это понятие и его содержание до сих пор не только не были предметом самостоятельного научного исследования в рамках конституционного, административного или таможенного права, но и не рассматривались в учебниках и учебных пособиях по таможенному праву в качестве отдельного вопроса. И это не случайно. В программах учебного курса «Таможенное право Российской Федерации» изучение таможенного регулирования, его понятия и содержания не предусматривается ни в отдельной теме, ни отдельным вопросом какой-либо темы общей или особенной частей таможенного права, хотя, безусловно, такая тема должна быть отнесена к общим положениям таможенного права. Многими авторами учебников и учебных пособий по таможенному праву термин «таможенное регулирование» без какого-либо объяснения употребляется для обозначения правового регулирования общественных отношений в сфере таможенного дела[2].

Одно из учебных пособий для студентов юридических и экономических вузов так и названо — «Таможенное право (таможенное регулирование внешнеэкономической деятельности)». Как в названии, так и в содержании пособия таможенное регулирование внешнеэкономической деятельности отождествляется с ее таможенным правовым регули-рованием[3]. Сходной точки зрения, по существу, придерживается и Б.Н. Габричидзе при характеристике таможенного законодательства, его соотношения с таможенной политикой. Упомянув в связи с этим таможенное регулирование как понятие, используемое Конституцией РФ, он высказал предположение о том, что «...данное понятие весьма неоднозначно. Конечно, речь идет о регулировании таможенного дела, а не какой-то иной сферы. Причем предусматривается преимущественно правовое регулирование, хотя совсем не исключаются и другие его виды: организационно-управленческое, экономическое, технологическое и др. Однако регулирование сложной и многообразной сферы таможенного дела с помощью правовых норм и предписаний все-таки является доминирующим»[4]. Приведенная цитата из учебника свидетельствует о том, что таможенное регулирование, по мнению Б.Н. Габричидзе, призвано обеспечивать таможенное дело и носит подчиненный характер.

Еще категоричнее это мнение выражено в другой работе: «...Конституция РФ... выделяет только таможенное регулирование, которое далеко не равнозначно таможенному делу, не совпадает с ним; понятие "таможенное дело" по содержанию значительно шире и объемнее понятия "таможенное регулирование"»[5].

Изложенный взгляд на таможенное регулирование одного из известных юристов, занимающихся проблемами таможенного права, во многом, если не полностью, объясняет сложившееся положение с юридической терминологией.

Сегодня наука таможенного права находится скорее в зачаточном состоянии, нежели в младенческом возрасте. Еще в 1995 году Д.Н. Бахрах, не соглашаясь с мнением о самостоятельном отраслевом месте таможенного права в российской правовой системе, совершенно правильно отмечал: «К сожалению, литература по таможенному праву состоит из небольшого числа работ по его истории и нескольких книжек, изданных в 70-е годы, которые в основном носят характер учебных пособий»[6]. Было бы неправильно утверждать, что с тех пор ничего не изменилось. Появились добротные учебники и учебные пособия по таможенному праву. Однако научные работы, исследующие проблемы теории таможенного права, — редкость. Такое состояние дел может свидетельствовать, во-первых, о недостаточности количества накопленного эмпирического материала для перехода в новое качество — науку таможенного права, а во-вторых, об отсутствии необходимости в науке таможенного права в связи с удовлетворением практики сиюминутными комментариями, их утилитарным, прикладным характером. Указанные причины, в свою очередь, могут быть обусловлены неразвитостью таможенного законодательства в самостоятельную отрасль российского права.

Что же такое таможенное регулирование на самом деле, так ли оно «второстепенно»? Каково содержание этого понятия? Попытаемся найти ответы на эти и некоторые другие вопросы, касающиеся таможенного регулирования в России.

Понятие таможенного регулирования может быть раскрыто исходя из значения терминов, его образующих, а также из анализа иных основополагающих понятий и институтов конституционного, административного права и таможенного права как находящейся в стадии становления отрасли российского права.

Регулирование — достаточно емкое, универсальное понятие, часто употребляемое в литературе и законодательстве, особенно во второй половине ХХ века, в самом общем и общепринятом значении, т.е. как «воздействие на что-либо, на кого-либо». В отличие от технического регулирования в его собственном смысле[7], регулирование социальное своим объектом имеет разнообразные общественные отношения во всех сферах человеческого бытия, предполагает наличие столь же разнообразных средств воздействия на эти отношения и многочисленных субъектов, применяющих упомянутые средства воздействия. Таможенное регулирование понимается прежде всего как деятельность, которая направлена на установление общественных отношений, их поддержание в требуемом «качестве», при необходимости — на изменение или прекращение их в соответствии с назревшими общественными потребностями.

Компонент «таможенное» определяет сферу регулирования, указывает на его объект. Распространенной, если не господствующей, в учебной литературе точкой зрения является вольное или невольное отнесение всего «таможенного» к таможенному делу как к некоему таможенному «фетишу». Это может быть объяснено только тем, что сам законодатель открывает ТК РФ статьей 1 «Таможенное регулирование и таможенное дело в Российской Федерации». В ней установлено, что таможенное дело в России составляют таможенная политика Российской Федерации, а также порядок и условия перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств, порядок взимания таможенных платежей, таможенного оформления, таможенный контроль и другие средства проведения таможенной политики в жизнь. Тем самым законодатель превращает таможенное дело в политико-таможенный знаковый символ.

Между тем понятие «таможенное» нельзя да и невозможно определять через самое себя, не выяснив его сущности и содержания. В самом схематичном, общем изложении таможенное дело и все остальное «таможенное» объединяет только одно: они связаны с перемещением товаров через границу, с ввозом товаров на территорию России или вывозом товаров с территории России, с перемещаемым или уже перемещенным через границу товаром. Без перемещения товаров через границу не существует и не может существовать ничего «таможенного» в его современном понимании.

Отсюда очевидно, что таможенное регулирование в Российской Федерации как вид государственного регулирования есть воздействие на поведение людей, перемещающих товары через границу страны, на общественные отношения, возникающие при этом между государством в лице его органов, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами — с другой по поводу ввозимых (ввезенных) на территорию Российской Федерации иностранных товаров или вывозимых (вывезенных) с территории Российской Федерации российских товаров.

Таможенное регулирование имеет прямое отношение к национальной экономике, финансовому хозяйству и внешнеэкономическим связям Российской Федерации. Оно должно содействовать, во-первых, всемерному развитию национальной экономики, в первую очередь производству конкурентоспособных товаров, их свободному обращению на внутреннем и внешнем рынках наравне с иностранными товарами на взаимной недискриминационной основе; во-вторых, стабильному состоянию финансовой системы, в том числе через фискальное наполнение федерального бюджета путем взимания таможенных платежей; в третьих, сбалансированной многоуровневой интеграции с мировым хозяйством с учетом происходящей объективной глобализацией этого процесса.

Важность таможенного регулирования, его значимость в решении внутриэкономических и внешнеэкономических задач обусловливают его конституционные основы. Таможенное регулирование в Российской Федерации является федеральным государственным, единым для всех субъектов Федерации, независимо от их конституционного статуса.

Политические основы единого таможенного регулирования заложены в определении Российской Федерацией в соответствии с предметом ведения основ федеральной политики и федеральных программ государственного, экономического, социального, культурного и национального развития страны; всей внешней политики.

Организационные основы таможенного регулирования составляет единая система федеральных органов государственной власти с четко обозначенной компетенцией в сфере таможенного регулирования в его взаимосвязи с другими видами государственного регулирования торгово-экономических отношений.

К экономическим основам таможенного регулирования следует, по-видимому, отнести единое экономическое пространство с многоукладной экономикой федеративного государства, со свободным перемещением товаров, услуг и финансовых средств, свободой экономической деятельности.

Для федеративного государства, каковым является Россия, не выглядит лишним конституционный запрет на установление на территории страны таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. При всей внутренней «потребности» единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств для федеративного государства эти конституционные положения самым непосредственным образом направлены на обслуживание внешних потребностей Российской Федерации. В совокупности со свободой экономической деятельности, которая немыслима без свободы деятельности внешнеэкономической, указанные положения дают основу для единого таможенного регулирования — государственного регулирования перемещения товаров через государственную границу, их ввоза и вывоза, транзита через территорию страны. Представляется, что таможенное регулирование базируется также и на таких личных правах и свободах человека и гражданина, как использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической, в частности внешнеэкономической, деятельности.

Немаловажное значение имеет право каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации и право гражданина Российской Федерации беспрепятственно возвращаться в страну, что связано в этих случаях с правом физических лиц, в том числе и иностранных граждан, на беспрепятственное перемещение через границу личных вещей и других товаров, предназначенных для личного употребления. Характер воздействия на общественные отношения, возникающие по поводу перемещения товаров через таможенную границу Российской Федерации, в частности его направленность, предопределяет субъектный состав таможенного регулирования. В едином государственном федеральном регулировании участвуют высшие органы государственной власти Российской Федерации:  Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ. В субъектный состав входят и таможенные органы — Государственный таможенный комитет РФ, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты. В отдельных случаях в качестве субъектов таможенного регулирования могут выступать и другие федеральные органы государственной власти.

Исходя из сущности таможенного регулирования, его специального субъектного состава, нетрудно заметить, что воздействие на таможенные (возникающие при перемещении товаров) общественные отношения может осуществляться совокупностью разнообразных средств (политических, экономических, правовых, организационных и др.), которыми располагает государство.

Среди политических средств воздействия на общественные отношения, складывающиеся по поводу перемещения через таможенную границу товаров, первое место занимает таможенная политика. ТК СССР 1964 года (п. «б» ч. 1 ст. 4) не придавал особого значения таможенной политике, поэтому относил разработку «вопросов таможенной политики» к ведению Главного таможенного управления Министерства внешней торговли СССР. ТК СССР 1991 года именно таможенную политику поставил впереди других институтов таможенного права, подчеркнув единство таможенной политики как составной части внешней и внутренней политики и ее формирование высшими органами государственной власти Союза ССР (ч. 1 ст. 1). ТК РФ значительно принизил значение таможенной политики, отведя ей роль «служанки» таможенного дела, хотя и оставил ее составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации (ст. 2 ТК РФ).

Наиболее развернутое определение таможенной политики в литературе дано Б.Н. Габричидзе. По его мнению, «таможенная политика России — это система политико-правовых, экономических, организационных и иных широкомасштабных мероприятий в сфере таможенного дела, направленных на реализацию и защиту внутри- и внешнеэкономических интересов в целях динамичного осуществления политических и социально-экономических преобразований в условиях формирования рыночных отношений»[8].

В этом определении можно найти по крайней мере три недостатка. Любая политика устремлена в будущее, поэтому содержит не только систему мероприятий, но и идей, концептуальных положений. Поэтому под таможенной политикой следует понимать и процесс выработки идей, концептуальных положений, формирования федеральных программ, планирования других крупномасштабных мероприятий, а также процесс осуществления таможенной политики. Второй недостаток приведенного определения кроется в отсутствии указания на созидателей таможенной политики. Между тем, как уже отмечалось, таможенная политика вырабатывается, формируется и в своей основе реализуется высшими органами государственной власти страны. Наконец, третий недостаток указанного определения — в привязке таможенной политики к сфере таможенного дела.

Продолжение следует

Библиография

1 См.: Российская газета. 1992. 18 марта.

2 См., напр.: Таможенное право России (конспект лекций в схемах) / Под ред. Д.И. Платонова. — М., 1999.

3 См.: Халипов С.В. Таможенное право (таможенное регулирование внешнеэкономической деятельности). — М., 2001.

4 Российское таможенное право: Учеб. для вузов / Под ред. Б.Н. Габричидзе. — М., 1998. С. 11.

5 Габричидзе Б.Н. Практика применения Таможенного кодекса Российской Федерации. — М., 1998. С. 20.

6 Бахрах Д.Н. Таможенное право как институт административного права // Государство и право. 1995. № 3. С. 17.

7 Представляется, что техническое регулирование означает регулирование человеком техники, как правило, сложной, технических процессов с помощью технических средств. Более широкое значение придается техническому регулированию в Федеральном законе от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

8 Российское таможенное право. С. 8.