О таможенном регулировании в Российской Федерации [1]

А.Г. КОЛЧЕДАНЦЕВ,

доцент Челябинского государственного университета

Итак, таможенная политика выступает политическим средством в государственном регулировании перемещения товаров через таможенную границу и является политической составляющей таможенного регулирования. Таможенная политика, как и таможенное регулирование в целом, — прерогатива высших органов государственной власти Российской Федерации.

Понятие таможенного дела законодателем не определялось, однако в таможенных кодексах страны указывалось его содержание. Согласно ст. 2 ТК СССР 1964 года таможенные учреждения СССР осуществляют контроль за соблюдением государственной монополии внешней торговли, совершают таможенные операции и ведут борьбу с нарушениями таможенных правил и контрабандой. Значит, упомянутая деятельность таможенных учреждений СССР составляла таможенное дело, управление которым находилось в ведении Министерства внешней торговли СССР и осуществлялось через его Главное таможенное управление.

ТК СССР 1991 года отнес к содержанию таможенного дела порядок перемещения через таможенную границу СССР товаров и иных предметов, таможенные обложение, оформление, контроль и другие средства осуществления таможенной политики.

ТК РФ фетишизировал таможенное дело, включив в него не только средства реализации таможенной политики, но и таможенную политику в целом, ее выработку, формирование. Тем самым таможенное дело стало «делом» и всех высших органов государственной власти Российской Федерации.

Такой подход законодателя к таможенному делу неоднозначно принят в учебной литературе и научных публикациях. Определение таможенного дела через таможенную политику и средства ее претворения в жизнь признали удачным А.Ф. Ноздрачев, Д.Н. Бахрах. При этом Д.Н. Бахрах назвал более удачным такой подход российского законодателя по сравнению с определением таможенного дела в ТК СССР 1991 года, утверждая, что таможенное дело — «это прежде всего разработка таможенной политики, а затем создание и использование надежного инструментария ее реализации»[2]. Далеко не полным и столь же далеко не бесспорным нашел определение таможенного дела Б.Н. Габричидзе, заметив, что «это сложный и в законодательстве, научной и учебной литературе трудно решаемый вопрос», а включение таможенной политики в таможенное дело несколько необычно и не совсем понятно и обоснованно[3].

Установить правоту («удачливость») законодателя нельзя без уяснения понятия «дело». В толковом словаре С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой одно из значений этого слова — «сфера знаний, деятельности, работы (горное дело, военное дело, столярное дело)». Следовательно, таможенное дело можно рассматривать как деятельность в сфере перемещения товаров через таможенную границу и систему знаний об этой деятельности. Этой деятельностью занимаются таможенные органы Российской Федерации, в единую систему которых входит ГТК РФ, региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты Российской Федерации. Поэтому таможенная политика, являющаяся органичной частью деятельности Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства РФ, не может наполняться «велениями» таможенных органов. Таможенные органы лишь функционально участвуют в разработке таможенной политики и, конечно же, частично реализуют эту политику в рамках осуществления таможенного дела.

В литературе одним из первых обратил внимание на таможенное дело как на деятельность таможенных органов И.В. Тимошенко, который при этом правильно заметил, что содержание и цели таможенной политики выходят за рамки понятия «таможенное дело»[4]. С.В. Халипов представляет таможенное дело шире, т.е. как сферу деятельности федеральных органов государственной власти, которая заключается в установлении условий и порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу, реализации этого порядка и обеспечении его соблюдения, но почему-то относит к таможенному делу предпринимательскую деятельность на рынке таможенных услуг (таможенный брокер, таможенный перевозчик и др.)[5].

Посредством деятельности таможенных органов государство организует перемещение товаров через таможенную границу, производит повседневное конкретное регулирование возникающих при этом общественных отношений. В этом случае деятельность таможенных органов (таможенное дело) является одним из организационных средств государственного регулирования перемещения товаров через границу, иначе — таможенного регулирования. Регулятивное воздействие на участников таможенных отношений осуществляется через принятие решений по каждому факту перемещения товара через таможенную границу, охранительное воздействие — путем обнаружения и привлечения нарушителей таможенных правил к уголовной или административной ответственности.

Таким образом, таможенное дело (деятельность таможенных органов) — часть таможенного регулирования, одно из организационных средств государства по упорядочению общественных отношений, возникающих при ввозе товаров на таможенную территорию, вывозе их с этой территории и транзите через эту территорию.

Главным в таможенном деле является государственный контроль за перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации, уплатой таможенной пошлины и иных таможенных платежей физическими и юридическими лицами, право взимания которых возложено на таможенные органы, путем производства соответствующих процедур и операций, регламентированных федеральным законодательством. Таможенное дело поэтому можно определить как деятельность таможенных органов по осуществлению государственного контроля за перемещением через таможенную границу товаров и транспортных средств, взиманию таможенных платежей с физических и юридических лиц путем производства таможенных процедур и операций, принятию мер по нарушениям таможенных правил, а также по выполнению иных возложенных на данные органы функций.

К организационным средствам таможенного регулирования принадлежит общее руководство деятельностью таможенных органов (таможенным делом), осуществляемое Президентом РФ и Правительством РФ. ГТК РФ действует на основании Положения о Государственном таможенном комитете Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 25.10.94 г. № 2014, в ред. от 16.09.99 г.).

ГТК РФ входит в систему федеральных органов исполнительной власти, возглавляемых Правительством РФ.

В зависимости от использования государством экономических (мер тарифного регулирования) или административных (мер нетарифного регулирования) средств воздействия на общественные отношения при перемещении товаров через границу, в качестве самостоятельных составных частей таможенного регулирования следует рассматривать таможенное тарифное и таможенное нетарифное регулирование.

Экономические средства воздействия включают в себя меры таможенно-тарифного регулирования, иначе — таможенно-тарифные меры. Это совокупность организационных, экономических, правовых мероприятий, осуществляемых в установленном законодательством порядке государственными органами и направленных на регулирование внешнеэкономической деятельности[6]. Экономические средства таможенного регулирования связаны с такими понятиями, как таможенный тариф, таможенная пошлина, таможенная стоимость товара, цена товара. Порядок формирования и применения таможенного тарифа Российской Федерации, а также правила обложения товаров пошлинами при их перемещении через таможенную границу страны устанавливаются Законом РФ от 21.05.93 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе» (в ред. от 07.05.2004 г.; далее — Закон о таможенном тарифе).

Ни ТК РФ, ни Закон о таможенном тарифе не дают определения таможенно-тарифного регулирования. Федеральный закон от 08.12.2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (далее — Закон о внешнеторговой деятельности) определяет таможенно-тарифное регулирование внешнеторговой деятельности через установление импортных и экспортных таможенных пошлин в целях регулирования операций по импорту и экспорту, в том числе для защиты внутреннего рынка Российской Федерации и стимулирования прогрессивных структурных изменений в экономике Российской Федерации. Административные средства таможенного регулирования предусматривают использование различных нетарифных мер: запретов и ограничений на ввоз или вывоз определенных товаров. В литературе употребляется также термин «нетарифные торговые барьеры», означающий «импортные квоты, импортные лицензии, нормы безопасности товаров, защита окружающей среды и прочие технические стандарты, требования к испытанию импортных товаров, сложные таможенные процедуры (в том числе таможенная цена), политика государственных закупок и государственных субсидий или иные контрмеры»[7].

По мнению А.Н. Козырина, «административные средства позволяют государству осуществлять непосредственное вмешательство в процесс внешнеторгового обмена и подразделяются на три основные группы: запрет, разрешение и принуждение»[8]. В законодательстве нетарифные меры именуются по-разному. ТК РФ использует понятие «меры экономической политики» в статьях, посвященных конкретным таможенным режимам, в значении ограничений на ввоз и вывоз товаров и транспортных средств, установленных из соображений экономической политики Российской Федерации и могущих включать в себя квотирование, лицензирование, установление минимальных и максимальных цен, а также другие меры регулирования взаимодействия российской экономики с мировым хозяйством[9].

В ст. 7 Федерального закона от 22.01.96 г. № 13-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области» (в ред. от 08.12.2003 г., с изм. от 23.12.2003 г.), устанавливающей особенности действия таможенного режима свободной таможенной зоны, регламентируется применение или неприменение к товарам мер экономической политики (мер по нетарифному государственному регулированию внешнеторговой деятельности). В Законе о таможенном тарифе законодатель лишь упоминает нетарифные меры внешнеэкономического регулирования, которые устанавливаются Правительством РФ и являются исключительно мерами оперативного регулирования внешнеэкономической деятельности на территории Российской Федерации, не раскрывая значения термина «оперативное регулирование».

Между тем под оперативным регулированием можно понимать, основываясь на существующей практике таможенного регулирования, во-первых, ограничение его определенными временными пределами (в ст. 6 Закона о таможенном тарифе — сезонные пошлины), во-вторых, воздействие, направленное на быстрое своевременное исправление, изменение хода дел, подлежащие немедленному исполнению меры воздействия. В Законе о внешнеторговой деятельности определение нетарифного регулирования также отсутствует. В соответствии с данным законом государственная внешнеторговая политика осуществляется посредством таможенно-тарифного регулирования (применения импортного и экспортного таможенных тарифов) и нетарифного регулирования (в частности, путем квотирования и лицензирования) внешнеторговой деятельности. В статьях 21—24, 26, 27 упомянутого закона перечислены меры, которые могут быть отнесены к мерам нетарифного регулирования: количественные ограничения экспорта и импорта в исключительных случаях; распределение квоты; лицензирование в сфере внешней торговли товарами; исключительное право на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров; запреты и ограничения экспорта и (или) импорта товаров, исходя из национальных интересов.

Четкую регламентацию вопросы нетарифного регулирования получили в Соглашении участников Таможенного союза «О единых мерах нетарифного регулирования при формировании Таможенного союза»[10], где в ст. 2 меры нетарифного регулирования названы как таковые и прямо перечислены:

а) государственная монополия на экспорт и/или импорт отдельных товаров;

б) экспортный контроль;

в) количественные ограничения экспорта

и/или импорта;

г) запреты или ограничения экспорта

и/или импорта;

д) участие в выполнении международных экономических санкций;

е) технические, фармакологические, санитарные, ветеринарные, фитосанитарные и экологические стандарты и требования; контроль за качеством ввозимых товаров.

Изложенное позволяет определить таможенное нетарифное регулирование как непосредственное вмешательство государства в процесс перемещения товаров через таможенную границу Российской Федерации, направленное на своевременное (быстрое) исправление или изменение ранее установленного порядка путем введения прямых запретов, ограничений и разрешений на ввоз или вывоз товаров. Надо полагать, что меры экономической политики по содержанию все-таки не тождественны мерам нетарифного регулирования. Поэтому таможенное нетарифное регулирование основывается на мерах именно нетарифного регулирования, что должно учитываться законодателем.

Бесспорно, к важнейшим средствам таможенного регулирования, используемым государством, должны быть отнесены правовые средства, функциональное предназначение которых — воздействие на общественные отношения при ввозе и вывозе товаров главным образом с помощью норм таможенного права. Правовые основы таможенного регулирования заложены в нормах Конституции РФ, конкретизированы в федеральном таможенном законодательстве, которое представляет собой четко выраженное трехуровневое строение. Верхний уровень составляют федеральные конституционные законы и федеральные законы. Затем идут указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, регулирующие общественные отношения, требующие быстрого вмешательства (например, в области экспортного контроля за перемещением таможенных товаров определенной категории; при применении мер таможенно-тарифного и нетарифного регулирования). Нижний уровень правовых средств регулирования перемещения товаров через таможенную границу Российской Федерации представлен нормативными правовыми актами ГТК РФ, обязательными для исполнения таможенными органами и иными государственными органами страны, предприятиями, учреждениями, а также должностными лицами и гражданами. Это правовое регулирование находится в рамках таможенного дела, т.е. в рамках деятельности таможенных органов.

Существующая практика издания ГТК РФ многочисленных нормативных правовых актов по важнейшим вопросам таможенного регулирования противоречит принципам правового государства и справедливо критикуется в научной, учебной литературе и других публикациях. Такая практика порождена, как представляется, необоснованно широким пониманием таможенного дела, заложенным законодателем в ТК РФ, о чем говорилось ранее. Корни ее — в советском ведомственном регулировании важных общественных отношений, предшествующем принятию ТК РФ.

Характеризуя осуществляемое высшими органами государственной власти Российской Федерации правовое регулирование ввоза и вывоза товаров, необходимо подчеркнуть, что оно пронизывает все другие составные части таможенного регулирования: таможенное дело (деятельность таможенных органов), руководство таможенным делом, таможенное тарифное и таможенное нетарифное регулирование.

Представляется правильным отнесение к составным частям таможенного регулирования как деятельности высших органов государственной власти России по осуществлению таможенного сотрудничества страны с международными организациями и другими государствами. В интересах развития и укрепления международной экономической интеграции Россия создает с другими государствами таможенные союзы, зоны свободной торговли, заключает двусторонние и многосторонние соглашения по таможенным вопросам. Сотрудничество ГТК РФ с таможенными органами других государств реализуется в рамках деятельности таможенных органов, т.е. таможенного дела в его собственном значении.

Какие же выводы можно сделать из нашего исследования? Первый: таможенное регулирование в Российской Федерации, относящееся согласно Конституции РФ к предмету ведения Российской Федерации, является основополагающим понятием таможенного законодательства и таможенного права. Его политические, экономические, правовые и организационные основы установлены Конституцией РФ.

Второй: таможенное регулирование носит властный характер, представляет собой совокупность разнообразных средств воздействия государства на общественные отношения, прямо или косвенно связанные с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации.

Третий: важнейшими составными частями таможенного регулирования в России выступают: 1) таможенная политика; 2) правовое регулирование перемещения товаров через таможенную границу; 3) таможенное тарифное регулирование; 4) таможенное нетарифное регулирование; 5) таможенное дело (деятельность таможенных органов Российской Федерации); 6) руководство таможенным делом; 7) таможенное сотрудничество Российской Федерации.

Изложенные выводы находят подтверждение в ТК РФ. Кодекс стал результатом длительного поиска компромисса между необходимостью государственного регулирования перемещения товаров через таможенную границу и обеспечением максимально возможной свободы субъектов внешнеэкономической деятельности в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Можно констатировать, что ТК РФ освободился от многих недостатков, присущих предыдущим кодексам, приобрел долгожданную респектабельность, требуемую для вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО).

В ТК РФ получили дальнейшее развитие таможенная терминология, основополагающие понятия таможенного права: таможенное регулирование, таможенное дело, таможенное тарифное регулирование, таможенное нетарифное регулирование и др. ТК РФ поставил конституционное понятие «таможенное регулирование», как и полагается, на первое место среди иных понятий таможенного права, хотя в первоначальных законопроектах оно отсутствовало. Сейчас таможенное регулирование отнесено к основным положениям кодекса. Законодатель, открывая главу 1 «Основные положения», статью 1 назвал «Таможенное регулирование и таможенное дело в Российской Федерации». Именно в п. 1 ст. 1 предусмотрено, что таможенное регулирование находится в соответствии с Конституцией РФ в ведении Российской Федерации и заключается в установлении порядка и правил, при соблюдении которых лица реализуют право на перемещение товаров и таможенных средств через таможенную границу. Однако определение таможенного регулирования через установление порядка и правил, надо понимать, перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу, безусловно, обеднило содержание этого конституционного понятия, в значительной степени «выхолостило» его конституционную сущность. Кроме того, представляется небезупречным определение таможенного регулирования с применением сочетания слов «установление порядка и правил», ибо порядок может означать правила, а правила в их совокупности и есть порядок...

В тексте главного таможенного закона страны отсутствует упоминание о таможенной политике. Это произошло потому, что, во-первых, таможенная политика и средства ее реализации перестали составлять таможенное дело, во-вторых, по воле законодателя таможенное регулирование, лишившись заложенной в Конституции РФ значимости, оказалось без политической составляющей (таможенной политики). Однако в ТК РФ  четко прослеживается линия: больше права — меньше политики и связанного с ней прямого административного вмешательства государства в отношения по перемещению товаров через таможенную границу. Вместе с тем это не означает, что таможенное регулирование может осуществляться государством без применения политических средств. Формирование, выработка и реализация таможенной политики будут востребованы и после присоединения России к ВТО, но уже на основе норм этой международной организации.

В соответствии с п. 4 ст. 4 Марракешского соглашения о создании Всемирной торговой организации (заключено 15.04.94 г.) ее Генеральный совет выполняет функции по пересмотру торговой политики. Торговая политика, признаваемая нормами ВТО, тесно связана с таможенной политикой, проводимой государствами — членами ВТО. Кстати, ст. 29 ТК РФ содержит упоминание только об одном виде политики — торговой, в целях применения тарифных преференций и непреференциальных мер которой устанавливаются правила страны происхождения товаров.

Включение таможенного регулирования в число основных положений ТК РФ потребовало иного взгляда на содержание и сущность таможенного дела. Согласно п. 2 ст. 1 ТК РФ таможенное дело представляет собой совокупность мер и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу страны. По этому определению таможенное дело следует понимать как разновидность государственного контроля за перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу. Таким образом, таможенное дело стало прерогативой таможенных органов, сутью деятельности которых является упомянутый контроль. Эта деятельность таможенных органов, исходя из ее определения, бесспорно, относится к важнейшим организационным средствам таможенного регулирования в его конституционном значении.

ТК РФ внес изменения и в другие понятия, касающиеся таможенного регулирования, в том числе — в правовое таможенное регулирование, таможенное тарифное и таможенное нетарифное регулирование. Таким образом, требуется их научное и практическое осмысление, проведение дальнейших исследований о месте и роли таможенного права, его основных категорий и институтов.

Библиография

1 Окончание. Начало см. в № 7’2004.

2 Бахрах Д.Н. Таможенное право как институт административного права // Государство и право. 1995. № 3. С. 15.

3 См.: Габричидзе Б.Н. Практика применения Таможенного кодекса Российской Федерации. — М., 1998. С. 19—21.

4 См.: Тимошенко И.В. Таможенное право России: Курс лекций. Общая часть. — М., 2001. С. 18—19.

5 См.: Халипов С.В. Таможенное право (таможенное регулирование внешнеэкономической деятельности). — М., 2001. С. 1—2.

6 См.: Габричидзе Б.Н., Шахмаметьев А.А. Таможенно-тарифное регулирование внешнеэкономической деятельности в Российской Федерации (правовые аспекты) // Государство и право. 1994. № 1. С. 45—46.

7 Фолсом Р.Х., Гордон М.У., Дж. А. Спаногл. Международные сделки: Кр. курс / Пер. с англ. — М., 1996. С. 128.

8 Козырин А.Н. Комментарий к Федеральному закону «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» // Хозяйство и право. 1998. № 6. С. 14.

9 См., напр., п. 17 ст. 18, статьи 31, 32, 35, 41 ТК РФ.

10 См. Бюллетень международных договоров. 2000. № 6.