О федеративности и унитарности государственно-территориального устройства России

УДК 342.15 

Страницы в журнале: 40-44

М.Н. Федорец,

соискатель кафедры конституционного и муниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета Россия, Тюмень memphis72@mail.ru

Анализируются существующие точки зрения относительно правовой природы и сущности государственного устройства Российской Федерации.  Автор делает вывод, что особенности государственного устройства России и уровень развития федеративных отношений позволяют говорить о необходимости дальнейшей реформы как территориального устройства, так и отношений между центром и регионами. Обосновывается вывод о необходимости проведения комплексной правовой реформы, направленной на совершенствование конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, создание условий для нормального функционирования и модернизации государственно-территориального устройства России.

Ключевые слова: федерация, унитарное государство, форма государственного устройства, субъект Российской Федерации, государственное деление, административное деление, федерализм.

Введение. Провозглашение в 1918 году России федеративной республикой ознаменовало собой не просто изменение государственно-территориального устройства, а кардинальное изменение принципов организации органов государственной власти как центрального, так и регионального уровня. Дальнейшее развитие российского государства в новом формате обусловливалось преобразованием самой системы власти, что находило отражение не только в изменении системы высших органов государственной власти, но и их территориальной организации, в основу которых были положены федеративные принципы их функциональной деятельности и иные процедуры их формирования.

Преобразования конца 1980-х — начала 1990-х годов и последовавшие за ними реформы повлекли за собой реорганизацию не только государственно-территориального устройства страны, но и изменение федеративной природы государства в целом. Так, целями федеративной реформы стали изменение характера отношений между центральной властью и регионами, разграничение полномочий в соответствии с установленными Конституцией РФ предметами ведения, модернизация конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, образование новых административно-территориальных единиц и т. п.

По верному замечанию А.А. Степановой, «уникальность России как федеративного государства состоит в том, что она является чуть ли не единственным государством, которому приписывают практически все известные и вновь придумываемые теории и модели федеративного устройства… И Россия неустанно продолжает экспериментировать с собственным федеративным устройством» [14, с. 20].

Известно, что эволюция и дальнейшее развитие федерализма в России, равно как и образование субъектов Федерации путем преобразования административно-территориальных единиц и придания им соответствующего правового статуса в течение всего периода существования советского государства, а также в начале 1990-х годов характеризуется неоднозначно в юридической литературе.

С момента изменения формы государственно-территориального устройства по настоящее время шел процесс федерализации, который, по нашему мнению, продолжается и поныне. М.В. Баглай выделял три этапа развития федеративных отношений: 1918—1936 годы — создание основ социалистического федерализма, 1937—1985 годы — утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве страны; начало 1990-х годов — реформирование государственного устройства перед принятием Конституции РФ [3, с. 300]. Однако нельзя не согласиться с Д.А. Авдеевым, что после принятия Конституции РФ отечественный федерализм продолжает эволюционировать, в связи с чем, по его мнению, «можно выделить еще два этапа — период децентрализации (с 1993 по 2000 год) и период централизации (с 2000 года по настоящее время)» [1, с. 9—10].

Таким образом, можно выделить следующие периоды развития федерализма и изменения государственно-территориального устройства Российской Федерации: первый — становление федеративного устройства (формирование первых субъектов Федерации и дальнейшая федерализация страны); второй — фактическая унитаризация федеративных отношений и образование смешанного типа федерации, допускающего параллельное сосуществование субъектов Федерации и административно-территориальных единиц, не обладающих подобным статусом; третий — децентрализация федеративных отношений (изменение вектора государственной политики в распределении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами); четвертый — централизация государственного управления (пересмотр сложившихся федеративных отношений, трансформация порядка разграничения предметов ведения и полномочий, выражающаяся  в отходе от договорного процесса по данному вопросу, установлении правовой вертикали исполнительно-распорядительных государственных органов).

Проблема конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. В настоящее время можно говорить о наметившейся тенденции стагнации в развитии федеративных отношений, характеризующейся элементами консервации политического курса, который был положен в основу четвертого периода развития федерализма в России.

Известно, что федерализм как правовой феномен не может не затрагивать ряд других юридических вопросов, вытекающих из самой сущности федеративного устройства. К примеру, присоединение Республики Крым изменило количественный состав федеральных округов и в целом оказало существенное воздействие на социально-экономическое положение дел в стране. Стоит при  этом отметить, что при реализации положений Федерального конституционного закона от 21.03.2014 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя», по словам Э.С. Юсубова, «были выявлены некоторые проблемы и внесены предложения по их преодолению в дальнейшем. Поэтому присоединение Крыма к Российской Федерации является ценным практическим материалом для совершенствования как законодательства, так и правоприменения» [16, с. 7].

По справедливому замечанию А.В. Безрукова, в процедуре принятия в состав Российской Федерации Республики Крым можно выделить два противоречия: во-первых, совмещена процедура принятия нового субъекта — Республики Крым — и образования двух новых субъектов Федерации — Республики Крым и города федерального значения Севастополя; во-вторых, Севастополь приобрел статус города федерального значения, что в соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона от 17.12.2001 «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» не предусмотрено [4, с. 33—34].

В.А. Кряжков обращает внимание на дискуссионность некоторых положений постановления Конституционного Суда РФ от 04.10.2016 № 18-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 4 Федерального конституционного закона “О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя” в связи с жалобой А.Г. Оленева». Так, КС РФ  не учел тот факт, что часть иностранного государства — город Севастополь — принимается в состав Российской Федерации на правах города федерального значения в порядке, который федеральным конституционным законом исключает подобное [9, с. 88]. Анализируя конституционную природу Республики Крым, В.А. Кряжков также высказывает мнение, что крымско-татарский народ признается в качестве одного из субъектов, образующих коренные народы Республики Крым, что отчасти уже подтверждено закреплением статуса крымско-татарского языка как одного из государственных [9, с. 91—92].

Нельзя не согласиться с О.Ю. Ильиной, что «положение субъекта Российской Федерации в федеративном пространстве — это статус субъекта Федерации как целостно осознающей себя посредством конституционно-правовых норм общности людей на соответствующей территории, характеризующийся совокупностью всех ее многообразных федеративных отношений во всех подсистемах федеративного пространства — социокультурном, правовом, экономическом, политическом и других пространствах» [7, с. 28].

Вопросы государственно-территориального устройства современной России. Безусловно, эти и многие другие аспекты российского федерализма не могут не затрагивать существующие проблемы государственно-территориального устройства, требующего, в свою очередь, их разрешения. Так, к традиционно выделяемым способам образования субъектов Федерации —национальному и территориальному — стали добавлять экономический [5; 10].

А.А. Степанова отмечает: «Финансово-экономическая асимметрия вытесняет формально-юридическую, которая, впрочем, ощутимо проявлялась лишь в период децентрализованного (конфедеративного) этапа развития Федерации» [14, с. 22]. По мнению Т.И. Шайхеева, «выравнивание конституционно-правового положения всех субъектов РФ и превращение таким образом России из асимметричной федерации в симметричную негативно отразится на экономическом развитии регионов и не приведет к ожидаемым результатам» [15, с. 5]. А.Я. Неверов считает, что «федеральные округа могут стать центром территориальных органов государственной власти с последующим переходом к новой двухуровневой структуре государственной власти: федеральный центр — федеральные округа» [11, с. 29—30]. Однако Президент РФ В.В. Путин подчеркнул, что «суть образования федеральных округов не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий» [12]. В связи с этим рассматривать федеральные округа как разновидность структурных элементов территориального устройства Российской Федерации затруднительно, поскольку они образованы прежде всего с целью оптимального обеспечения реализации политики, проводимой главой государства, и координации действий при реализации тех или иных стратегических программ.

Нельзя не согласиться с А.А. Степановой, считающей, что «в России формально сложилась своя собственная модель федеративного устройства: Россия — конституционная ассиметричная федерация, основанная на территориальном и национально-территориальном принципах, признающая исключительный суверенитет Федерации. При этом, самое главное, не совпадает принцип федеративного государственного устройства с реально сложившимися чрезмерно централизованными механизмами взаимодействия центра и регионов» [14, с. 23]. К числу основных проблем российского федеративного государства она относит подмену федеративных принципов управления унитарными, отсутствие оптимального межуровневого разграничения компетенции и конституционных механизмов переплетения общегосударственных и территориальных интересов. А.А. Степанова приходит к выводу, что эти проблемы не могут не оказывать негативного влияния на эффективность работы государственного механизма и требуют скорейшего разрешения [14, с. 23].

О.Ю. Ельчанова отмечает, что именно «уникальность территориальных форм устройства и системы управления ими в России есть отражение сложного длительного исторического развития, полиэтничности ее населения, самобытности национальной государственности. Любые изменения территориального устройства государства должны носить эволюционный, стадийный, взвешенный характер, приспособление их под известные “образцы” вряд ли будет эффективным. Непродуманное объединение или разъединение регионов по какому-либо признаку может породить деструктивные и дестабилизирующее тенденции и привести к потере управляемости территориями» [6, с. 765].

После принятия Конституции РФ предпринимались попытки реанимировать федеративность российского государства, провести истинную «федерализацию» отношений между центром и регионами [2, с. 19]. Полагаем, что разумное решение проблемы федеративного устройства России может быть обеспечено плавным переходом от национально-территориального деления к административно-территориальному, т. е. такому, когда не этносы создают данное территориальное образование, а сограждане. В традициях России — сохранение многообразия в самоуправлении народов и территорий, бережный учет и согласование интересов наций, обеспечение их демократического сожительства в рамках Федерации.

По мнению М.С. Саликова, Россия только становится федеративным государством в подлинном смысле слова: «Нынешняя модель государственного устройства России тупиковая, поэтому необходимо решиться на радикальную реформу: создать демократичную, стабильную, симметричную, территориально организованную федерацию» [13, с. 208].

Представляет интерес позиция Ю.В. Кима, в соответствии с которой «поиск совершенного государственно-территориального устройства закономерно подводит к тому, что оптимальная форма, рационализирующая механизм государства, представляет некий “срединный”, промежуточный вариант, который должен гармонично сочетать федеративные и унитарные принципы построения государственности. Наиболее предпочтительной формой государственного устройства России в будущем представляется унитарное государство, опирающееся на широкую законодательную автономию регионов. Именно к такой модели исторически тяготеет Россия; она наилучшим образом соответствует сущности и традициям отечественной государственности. Кроме того, рассматриваемая модель: а) не конфликтует с фундаментальным принципом государства — суверенитетом и б) в равной мере оберегает государство как от крайностей федерализма, так и гипертрофированного централизма» [8, с. 14].

Вывод. Таким образом, проблема поиска модели государственно-территориального устройства Российской Федерации назрела, пришло время для разработки концепции дальнейшей модернизации государственно-территориального устройства с учетом важнейших исторических, политико-правовых, экономических, финансовых, национальных, религиозных и иных факторов. По нашему мнению, дальнейшая модернизация государственно-территориального устройства России будет основываться на федеративных началах организации публичной власти в сочетании с принципами централизации и равноправия конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации.

Список литературы

1. Авдеев Д.А. Проблемы и перспективы федерализма в России // Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации: современное состояние и перспективы: мат-лы межрегион. науч.-практ. конференции, г. Тюмень, 18 сентября 2015 г. / под ред. Д.А. Авдеева. Тюмень,  2016. С. 9—17.

2. Авдеев Д.А. Опыт первого двадцатилетия пятой российской Конституции // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 1. С. 16—21.

3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов. 3-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2001. С. 300.

4. Безруков А.В. Совершенствование и разграничение процедур принятия и образования в составе Российской Федерации нового субъекта // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 8. С. 23—28.

5. Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003.

6. Ельчанова О.Ю. Стратегии территориального устройства России в контексте центр-региональных отношений: историческая ретроспектива и современное прочтение // Право и политика. 2014. № 6 (174). С. 761—768.

7. Ильина О.Ю. Федеративное пространство России и положение в нем субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3. С. 24—30.

8. Ким Ю.В. Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретико-методологические основы): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2009. С. 14.

9. Кряжков В.А. Крымский прецедент: конституционно-правовое осмысление // Сравнительно-конституционное обозрение. 2014. № 5 (102). С. 82—96.

10. Макаров В.А. Объединение субъектов Федерации: этнонациональный и территориальный факторы в зеркале права // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 2. С. 3—10.

11. Неверов А.Я. Федеральные округа как перспектива нового федеративного устройства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 27—31.

12. Путин В.В. Какую Россию мы строим // Российская газета. 2000. 11 июля.

13. Саликов М.С. О преимуществах и возможностях создания территориальной Федерации // Политические исследования. 1998. № 3. С. 207—210.

14. Степанова А.А. Еще раз о федеративном устройстве России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 7. С. 20—24.

15. Шайхеев Т.И. Российский федерализм: особенности конституционной модели и проблемы ее практической реализации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 6. С. 3—8.

16. Юсубов Э.С. Присоединение Крыма и дискурс о российском федерализме // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3. С. 5—8.