Об изменении правовых основ организации и деятельности конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации

УДК  342.565.2

Страницы в журнале: 80-85

К.А. Будаев,

кандидат юридических наук, профессор Бурятского государственного университета, заслуженный юрист России Россия, Улан-Удэ kmkaf@yandex.ru

Исследуются действующие правовые основы формирования и деятельности конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации и предлагается внесение  изменений в федеральное и региональное законодательство с учетом создания административной юстиции в стране и новых правовых институтов, таких как уполномоченные по правам человека, ребенка, общественные палаты и другие.

Ключевые слова: административные суды, конституционные (уставные) суды, субъекты Российской Федерации.

Президент России В.В. Путин в своей предвыборной программе в начале 2012 года предложил создать в стране административные суды. По его мнению, «надо упростить рассмотрение претензий граждан к государству и обеспечить подотчетность власти обществу, для которого она работает» [9].

Председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев ранее неоднократно выдвигал идеи о создании административных судов в стране, обосновывая свои предложения на ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации 1993 года (далее – Конституция РФ), где закреплено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. «При отсутствии равенства субъектов административных правоотношений гражданам нужны специальные процедуры защиты  административные суды» [9]. По словам В.М. Лебедева, сейчас осуществление административной юстиции взяли на себя суды общей юрисдикции, и причем «довольно успешно». Так, по статистике в 2010 году в 72% рассмотренных дел решения органов государственной власти были отменены.

В 2010 году судами общей юрисдикции признаны незаконными 22 нормативных правовых акта федеральных органов государственной власти, 364 акта законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и 222 акта органов местного самоуправления [6, c. 48].

«Сейчас, рассматривая споры гражданина с властью по правилам гражданского судопроизводства, суды в 2012 году удовлетворили более 48% жалоб на неправомерные действия должностных лиц и 72% жалоб на неправомерные действия государственных и муниципальных органов власти и органов местного самоуправления» [7]. В настоящее время в Государственной Думе на рассмотрении находится проект Кодекса административного судопроизводства и созданы административные коллегии в областных и равных им судах.

В ряде научно-практических конференций некоторые ученые высказывали опасения, что с созданием административной юстиции в стране возникнут трудности с конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. Эти прогнозы начинают оправдываться в ряде субъектов страны. На грани приостановления дальнейшей деятельности находится Конституционный суд Республики Бурятия.  С 2012 года суд фактически не функционирует, так как органы исполнительной и законодательной власти Республики Бурятия не избирают судей.

Сегодня конституционные (уставные) суды действуют в 18 из 83 субъектов Российской Федерации. За последние годы созданы конституционные суды в Чеченской Республике, Республике Ингушетия и Уставный суд в Челябинской области. В статье В.Д. Зорькина «Конституционные (уставные) суды субъектов РФ: результаты работы, проблемы и перспективы», размещенной в I томе решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ (1992—2008), вышедшей в 2010 году, указано, что «за годы работы (по состоянию на 2008 год) через немногочисленные по своему составу (в основном от 3 до 7 человек) суды в сумме прошло более 4 тысяч обращений (преимущественно жалоб граждан). Каждый второй суд выступает с ежегодными посланиями о состоянии конституционной законности в соответствующем субъекте Российской Федерации. При семи судах действуют научно-консультационные советы. По инициативе конституционных судов Карелии и Северной Осетии—Алании и при непосредственном участии их судей в названных республиках в 2008 году были изданы комментарии к региональным конституциям. В.Д. Зорькин обратил внимание на то, что работа конституционных (уставных) судов субъектов РФ не отличалась интенсивностью. За период своего существования с 1992 по 2008 год 16 региональных конституционных и уставных судов вынесли 714 решений по существу [11, c. 24].

В.Д. Зорькин отметил, что «региональные органы конституционной юстиции, по всей видимости, еще не в полной мере раскрыли свой потенциал. Региональному законодателю, очевидно, следует задуматься над оптимизацией порядка формирования и деятельности конституционных (уставных) судов, включая совершенствование перечня их полномочий. По существу, снятие существующей проблемы конкуренции компетенции судов общей и арбитражной юрисдикции, с одной стороны, и региональных конституционных (уставных) судов, с другой, может быть осуществлено посредством превращения последних в своеобразные аналитические, научно-методические центры теории и практики регионального конституционализма, где на основании обобщения проблем регионального законодательства формировались бы предложения по его совершенствованию, исключению противоречивости нормативного правового материала, а также устранению дефектов в сфере правоприменения. По всей видимости, указанному направлению развития этих органов не противоречило бы принятие ими такой функции, как предварительный нормоконтроль» [11, c. 25]. Прошло более трех лет, за это время суды общей юрисдикции продолжают разрешать споры между властью и гражданином, что подтверждают соответствующие статистические данные. Видимо, пришло время реформирования организации и деятельности конституционных (уставных) судов в Российской Федерации по примеру деятельности конституционных судов в землях Федеративной Республики Германия.

Еще в 1997 году профессор С.А. Авакьян перевел и опубликовал Закон о конституционном суде земли Мекленбург-Форпоммерн со своими пояснениями и комментариями. С.А. Авакьян писал, что «одной из особенностей ФРГ как федеративного государства является то, что субъекты федерации — германские земли — имеют собственные конституционные (государственные) суды. После образования ФРГ на территории Западной Германии все вошедшие в ее состав земли, за исключением Шлезвиг-Гольштейна, создали подобные суды. После вхождения ГДР в состав ФРГ на соответствующей территории были созданы (восстановлены) земли. Им также пришлось решать вопрос о том, иметь ли конституционные суды. Новые земли учредили органы конституционного правосудия, приняли свои законы об этих судах.

Опыт новых земель ФРГ в определенной степени интересен для субъектов Российской Федерации, которые сейчас создают собственную систему конституционного правосудия. Причем если до недавнего времени делалось это в порядке лишь инициативы отдельных субъектов, то в Федеральном конституционном законе 1996 года о судебной системе РФ право субъектов иметь подобные суды уже официально признается» [1, c. 60].

Приведем выдержки из Закона земли ФРГ.

Часть I. Устройство, организация, компетенция

§ 2. Состав и заместительство

1. Земельный конституционный суд состоит из Президента, Вице-президента и других пяти членов. Каждый член суда имеет одного заместителя.

§ 8. Правовое положение

1.Члены земельного конституционного суда и их заместители как судьи независимы и подчиняются только закону.

2.Они выполняют свои функции на общественных началах и получают возмещение в соответствии с данным законом [1, c. 62].

В.В. Кровельщикова перевела Закон о Конституционном суде земли Берлин, а также Регламент данного суда. Из Закона о Конституционном суде земли Берлин от 08.11.1990 (в ред. закона от 19.07.1994) следует, что «Конституционный суд состоит из Президента, Вице-президента, а также семи других конституционных судей. Мужчины и женщины должны составлять, соответственно, не менее трех судей Конституционного суда. Все они избираются парламентом Берлина без обсуждения тайным голосованием большинством в 2/3 голосов сроком на 7 лет. Судьей Конституционного суда может быть избран только тот, кто достиг 35-летнего возраста и обладает правом быть избранным в Бундестаг. Члены законодательного органа или правительства не могут быть членами Конституционного суда. Это относится и к служащим государственной службы, за исключением судей и профессоров немецкой высшей школы. Судьи Конституционного суда выполняют свои функции на общественных началах» [4, c. 205].

Профессор В.А. Кряжков в своей статье «Конституционные суды земель Германии» указывает, что функции членов конституционных судов определяются как приоритетные по отношению к другой профессиональной деятельности. Однако должность в данном суде – это почетная должность. Его члены, о чем прямо сказано в законе земли Саар, осуществляют свою деятельность на принципах общественной службы. Когда возникает такая необходимость, они освобождаются от основной работы для отправления конституционного правосудия, но не получают за это заработной платы: им возмещаются издержки, положена оплата за время заседания (как вид дневного жалования) и компенсируются дорожные расходы.

Можно сделать вывод: избранная в землях ФРГ модель формирования и деятельности судей конституционных судов рациональна. Она предопределена интенсивностью их работы, стремлением наилучшим образом использовать кадровый потенциал юристов, избежать излишних расходов. И все же суды с такой организацией — обособленный, достаточно самостоятельный и независимый государственный институт, это лучший вариант в сравнении с тем, если бы функции конституционного контроля возлагались на высший административный суд или палату в составе высшего суда земли [5, c. 118].

Двадцать четвертого декабря 1999 года в Москве проходило Всероссийское совещание по теме: «Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации». В своем выступлении занимавший должность председателя Конституционного Суда Российской Федерации М.В. Баглай сказал, что «должны ли мы рекомендовать создание судов только на постоянной основе. Может быть, могут быть созданы и суды, которые работают на сессионной основе. В мировой практике это имеет место, скажем, в Германии. Может быть, и нам встать на этот путь?» [2, c. 11].

В своем выступлении занимавший в то время должность председателя Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам С.С. Собянин (ныне мэр г. Москвы), затрагивая вопрос об организационных проблемах формирования конституционных (уставных) судов, отметил, что «наверное, будет не совсем правильно создавать эти структуры на временной основе. Оптимальный вариант — это смешанная система, когда председатель суда и, может быть, его заместитель с небольшим аппаратом, который обеспечивает организационно-методическую поддержку деятельности суда, работают на постоянной основе. Остальной состав суда может работать на временной сессионной основе. Я думаю, что это тот компромиссный вариант, который сможет разрешить эту проблему» [10, c. 147].

В своем докладе «О проблемах создания и деятельности конституционных (уставных) судов в РФ» занимавший в то время должность Полномочного Представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ М.А. Митюков отметил, что «интересен опыт Республики Адыгея, где Конституционная палата избирается на основе равного представительства из законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. И только треть судей — на постоянной основе. Он далее не исключал возможности пойти по пути формирования определенной части уставных судов на непостоянной основе. Он также подтвердил, что такой подход имеет место в землях ФРГ, в конституционные суды которых избираются профессора права, адвокаты и судьи федеральных судов» [8, c. 13]. Что касается судей федеральных судов в Российской Федерации, то этот вариант в России не применим, так как по федеральному законодательству это не разрешено, да и наши суды и судьи всех судов так нагружены делами, что им не до исполнения обязанности судьи в конституционных судах. Можно было бы внести поправку в федеральное законодательство, разрешающую участвовать в конституционном суде субъекта судьям федеральных судов, находящимся в отставке. Сегодня все судьи 18 конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации работают на постоянной профессиональной основе, их количество небольшое — 3—5 судей на один суд, хотя в модельном законе «Об Уставном Суде субъекта РФ», под редакцией В.К. Бобровой, вышедшей более 10 лет назад, разосланной для руководства во все субъекты Российской Федерации, был предусмотрен вариант формирования суда частично из судей, работающих постоянно, остальная часть — из числа преподавателей права высших научных и учебных заведений.

Сегодня в субъектах Российской Федерации пока избирают судей на постоянной основе, поскольку работы у конституционных (уставных) судов было достаточно, так как за прошедшие годы суды рассматривали большое количество дел по защите конституционных прав и свобод граждан, разрешали споры о компетенции между органами исполнительной и законодательной властями, между органами государственной власти и местного самоуправления, между представительными органами местного самоуправления и администрациями районов и городов. Поскольку в настоящее время правовое регулирование взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти на уровне субъекта Российской Федерации и на уровне органов местного самоуправления стабилизовалось, споры о компетенции практически прекратились. К тому же в стране по предложению Президента РФ Д.А. Медведева в каждом субъекте Российской Федерации появились уполномоченные по правам ребенка, по предложению  Президента РФ В.В. Путина созданы институты уполномоченного по правам человека, в каждом субъекте Российской Федерации организованы общественные палаты, также в стране учреждена должность уполномоченного по защите прав предпринимателей, в скором времени они появятся в каждом субъекте Российской Федерации. Принято решение о введении административного судопроизводства в стране, что приведет к уменьшению количества дел в конституционных (уставных) судах, однако не снимает вопроса о качественной защите прав и свобод граждан, закрепленных в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.

Из доклада доктора Ю. Вестфала, судьи немецкого Конституционного суда г. Гамбурга (ФРГ), на научно-практическом семинаре, прошедшем 13—14 июня 2002 года в г. Казани, в Конституционном суде Республики Татарстан мы узнали, что «в 15 землях Федеративной Республики Германия (из 16-ти) созданы свои земельные конституционные суды. Как большие земли, так и маленькие, например земля Бремен (700 тыс. жителей) и земля Саар (1 млн жителей), имеют свои суды. Полномочия этих судов являются весьма различными. Они, с одной стороны, довольно широкие там, где земли имеют свой каталог основных прав, и тем самым существует инструмент конституционной жалобы, при помощи которой гражданин может обратиться в конституционный суд с утверждением, что ущемили его конституционные права. В землях, где существует конституционная жалоба, например в Баварии или Гессене, довольно много дел, в которых земельный конституционный суд должен принимать решения. Там число обращений очень высоко» [3, c. 31].

Существует большой массив муниципальных правовых актов, которые должны проверяться на предмет соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в соответствии  со ст. 27 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе в Российской Федерации», поскольку они не подведомственны Конституционному Суду РФ.

Актуальными остаются и идеи С.С. Собянина — например, в своем выступлении на этом же совещании он указал, что конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации должны выполнять две главные функции: первая — приведение регионального законодательства в соответствие с собственной конституцией (уставом), вторая — скрытая, но не менее важная функция заключается в том, что косвенно данные суды работают на приведение всего регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ, причем делать это они должны без ущемления прав Конституционного Суда РФ. Механизм очень простой, он логически вытекает из сути конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации [10].

Рассматривая на соответствие  конституции или уставу субъекта Российской Федерации любой нормативный акт, мы должны понимать, что сам основной закон субъекта Российской Федерации должен соответствовать Конституции РФ. Это было озвучено еще в 1999 году, когда многие конституции и уставы субъектов Российской Федерации по отдельным положениям противоречили Конституции РФ и решениям Конституционного Суда РФ. Сегодня практически все конституции и уставы субъектов Российской Федерации соответствуют Конституции РФ и решениям Конституционного Суда РФ.

Мы понимаем озабоченность главы Республики Бурятия и депутатов регионального парламента об экономии бюджета республики, поскольку в нашем регионе уже работает уполномоченный по правам ребенка, недавно назначен уполномоченный по правам человека, избран состав Общественной палаты Республики Бурятия из 42 членов, поэтому в нашем субъекте Российской Федерации, дотационном регионе, мы предложили органам законодательной и исполнительной власти республики не упразднять конституционный суд, а реформировать, избрать председателя суда на постоянной основе, а остальных судей — на непостоянной, сессионной основе из числа преподавателей права и адвокатов, поскольку по решению суда нормативные акты, признанные не соответствующими Конституции Республики, будут признаны не действующими, а решения уполномоченных по правам ребенка и человека, Общественной палаты будут носить рекомендательный характер. При защите прав и свобод граждан, конечно, наиболее приемлемо и необходимо решение суда. В этом явно будут заинтересованы граждане, обращающиеся в суды, да и сами уполномоченные и Общественная палата будут обращаться в Конституционный суд Республики Бурятия с запросом по защите прав и свобод граждан. В крупных, самодостаточных с финансовой точки зрения субъектах Российской Федерации конституционные (уставные) суды могут работать на постоянной основе.

Использование такой практики, конечно, право самих субъектов Российской Федерации. Хотелось бы надеяться, что предложенная схема будет поддержана в других субъектах Российской Федерации, где в настоящее время нет конституционных (уставных) судов. Данный вопрос следовало бы обсудить в субъектах Российской Федерации и федеральных органах государственной власти. К тому же совсем недавно Президент РФ В.В. Путин подписал Федеральный закон от 22.10.2013 № 284-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений», а именно о внесении изменений в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где указано, что высшие органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют в пределах своих полномочий меры по обеспечению государственных гарантий равенства прав и свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, предотвращению любых форм ограничений прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, а органам местного самоуправления должны создать условия для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации. Кто лучше защитит права граждан в этой области, как не конституционные (уставные) суды, уже доказавшие на практике защиту прав и свобод граждан, признав нормативные правовые акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не соответствующими Конституции (уставу) субъекта Российской Федерации? Хотелось бы, чтобы Президент РФ В.В. Путин обратил внимание на деятельность конституционных (уставных) судов в  субъектах Российской Федерации и рекомендовал субъектам Российской Федерации создать их, как недавно он рекомендовал им создать институты уполномоченных по правам человека.

Список литературы

1. Авакьян С.А. Закон о конституционном суде земли Мекленбург-Форпоммерн (ФРГ): пояснения, перевод, комментарии // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11, Право. 1997. № 6.

2. Баглай М.В. Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Мат. всерос. совещания (Москва, 24.12.1999 г.) / под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой и С.Е. Заславского. — М., 2000.

3. Вестфал Ю. Полномочия земельных конституционных судов и их взаимоотношения с федеральным Конституционным судом Германии — итог 50 лет // Конституционное правосудие в федерализме: Мат. науч.-практ. семинара. — Казань, 2002.

4. Кровельщикова В.В. Закон о Конституционном суде земли Берлин, Регламент Конституционного суда земли Берлин (ФРГ): пояснения, перевод, комментарий // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Мат. всерос. совещания (Москва, 24.12.1999 г.) / под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой и С.Е. Заславского. — М., 2000.

5. Кряжков В.А. Конституционные суды земель Германии // Государство и право. 1996. № 5.

6. Лебедев В.М. Конституционный контроль: доктрина и практика: Мат. междун. конф., посвящ. 20-летию Конституционного Суда Российской Федерации / под ред. Д.В. Зорькина. — М., 2012.

7. Лебедев В.М. Судя по всему // Российская газета. 2013. 19 февр. № 6011 (35).

8. Митюков М.А. О проблемах создания и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Мат. всерос. совещания (Москва, 24.12.1999 г.) / под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой и С.Е. Заславского. — М., 2000.

9. Путин внес в свою президентскую программу идею главы ВС о создании административных судов. URL: http://www.tks.ru/news/nearby/2012/01/ 12/0010

10. Собянин С.С. О функциях конституционных (уставных) судов // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Мат. всерос. совещания (Москва, 24.12.1999 г.) / под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой и С.Е. Заславского. — М., 2000.

11. Решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации (1992—2008): В 7 т. / под общ. ред. М.В. Кротова. — СПб., 2010. Т. 1.