Об исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях, влекущих наказание в виде административного приостановления деятельности

Р.А. БРУНЕР,

 кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России, майор полиции

В настоящее время в российском законодательстве наблюдается тенденция ужесточения мер административной ответственности. В связи с этим актуальным является вопрос строгого и точного соблюдения порядка привлечения к ответственности и исполнения назначенного административного наказания.

Исполнение постановлений об административных наказаниях приобретает особую актуальность в условиях, когда увеличивается количество административных правонарушений и число лиц, привлекаемых к административной ответственности, но одновременно растет и количество неисполненных постановлений об административных наказаниях. Более того, не снижается количество ошибок и нарушений законности, допускаемых должностными лицами органов государственного управления при исполнении таких постановлений.

К сожалению, несмотря на изменения, происшедшие в административно-деликтном законодательстве, нормативно-правовое регулирование процесса исполнения постановлений об административных наказаниях остается прежним и порождает существенные проблемы. Реализация административно-правовых санкций составляет содержание особого вида правоохранительной деятельности органов, уполномоченных исполнять постановления по делам об административных правонарушениях. По мнению А.В. Семенистого, «после того как юрисдикционные органы на основе рассмотрения дела об административном правонарушении выносят специальный акт — постановление о назначении административного наказания, возникает необходимость в другой разновидности правоохранительной деятельности — в деятельности по исполнению государственного принуждения»[1].

Вопрос об исполнительном производстве по делам об административных правонарушениях не является новым для науки административного права.

В научной литературе об исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях говорится как о завершающей стадии производства по таким делам[2] или как об особом производстве, выходящем за рамки производства по делам об административных правонарушениях[3]. Исполнение постановления по делам об административных правонарушениях все же уместнее рассматривать в качестве составной части производства по делам об административных правонарушениях, являющейся его завершением. Мы исходим из того, что исполнительные действия могут быть начаты только после вынесения постановления по делу об административном правонарушении, и этому предшествуют стадия возбуждения дела об административном правонарушении и административное расследование, рассмотрение дела, а в некоторых случаях — пересмотр постановлений и решений. Только последовательность совершения указанных процессуальных действий может обеспечить их преемственность: каждое последующее процессуальное действие не может выполняться в отрыве от обязательного предшествующего процессуального действия, без учета его результата[4].

По нашему мнению, стадия исполнения постановления с учетом норм действующего законодательства состоит из следующих этапов:

— возбуждение дела и доведение постановления о его возбуждении до сведения правонарушителя, его законного представителя, если в деле отсутствует документ, подтверждающий факт ознакомления правонарушителя или его законного представителя с постановлением;

— обращение постановления к исполнению;

— приведение постановления в исполнение;

— окончание исполнения постановления.

В соответствии с ч. 1 ст. 32.12 КоАП РФ постановление судьи, органа, должностного лица, назначивших административное наказание в виде административного приостановления деятельности, исполняется судебным приставом-исполнителем немедленно после вынесения такого постановления.

Как следует из указанной статьи, субъектом исполнения рассматриваемого вида наказания является судебный пристав-исполнитель.

В связи с этим у некоторых ученых сложилось мнение о том, что постановление о применении рассматриваемого наказания, а также такого наказания, как административный арест, вступает в законную силу немедленно после его вынесения[5].

Полагаем, эта точка зрения не совсем верна, поскольку авторы в данном случае уравнивают значения понятий «вступление в законную силу» и «немедленное исполнение постановления», руководствуясь нормой ч. 2 ст. 31.2 КоАП РФ, в которой указано, что «постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу».

В соответствии с ч. 2 ст. 31.6 КоАП РФ принесение протеста на постановление о назначении рассматриваемого вида наказания не приостанавливает его исполнение. Верховный Суд РФ дал по этому поводу исчерпывающую информацию в письме от 06.03.2006 № 1936-5/общ

«О разъяснениях отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, связанных с применением административного приостановления деятельности как вида административного наказания»[6]. Действенность данной нормы КоАП РФ подтверждается правоприменительной практикой.

По мнению И.Я. Дюрягина, правоприменителя не должно смущать то, что иногда начинают действовать правоприменительные акты, не вступившие в законную силу[7]. Так, постановление о назначении административного приостановления деятельности подлежит немедленному исполнению с момента объявления, и это является оправданным, поскольку данный вид наказания назначается за правонарушения, которые могут повлечь причинение значительного вреда (в том числе и материального) охраняемым общественным отношениям. Именно поэтому наказание в виде административного приостановления деятельности исполняется немедленно. Однако стоит отметить, что немедленно (сразу после вынесения) исполненное не вступившее в законную силу постановление по делам об административном правонарушении может быть обжаловано в вышестоящий суд.

В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве) судебный акт по делу об административном приостановлении деятельности является исполнительным документом, и судебный пристав-исполнитель обязан его принять к исполнению.

Следующим этапом исполнения постановления о назначении рассматриваемого вида наказания является обращение постановления к исполнению. В настоящее время процедура обращения к исполнению постановления о назначении административного наказания аналогична процедуре обращения к исполнению приговора по уголовному делу, порядок которой определен ст. 393 УПК РФ. Согласно ч. 1 ст. 31.3 КоАП РФ обращение постановления по делу об административном правонарушении к исполнению возлагается на судью, орган, должностное лицо, вынесшие постановление.

Многие ученые считают, что под обращением постановления к исполнению следует понимать передачу его из органа (от должностного лица), вынесшего постановление, органу (должностному лицу), непосредственно исполняющему его, т. е. осуществляющему действия, обусловленные тем видом наказания, которое определено постановлением по делу об административном правонарушении[8].

Мы поддерживаем данную точку зрения, так как обращение постановления в соответствии с КоАП РФ возлагается на орган, вынесший решение по делу.

М.Я. Масленников считал, что обращение постановления  к исполнению — это реальные действия, фактическое начало исполнения[9]. По его мнению, обращением к исполнению является не только  доведение до органа-исполнителя (должностного лица) соответствующего постановления, но и принятие последним его к производству.

Под принятием органом-исполнителем (должностным лицом) постановления о назначении наказания к производству следует понимать выполнение указанным органом определенных действий, направленных на достижение целей постановления. С одной стороны, создаются необходимые условия, при которых возможно исполнение постановления, т. е. административно-исполнительные отношения, с другой — проводится подготовка к исполнению постановления о назначении административного наказания[10].

Таким образом, применительно к рассматриваемому виду административного наказания к компетенции судей районных судов, которые выносят постановления о его назначении, относится и функция обращения постановления к исполнению.

При обращении постановления к исполнению судья направляет его должностному лицу Федеральной службы судебных приставов. Таким образом, постановление судьи о назначении административного наказания обращается к исполнению немедленно после его вынесения путем передачи судебному приставу исполнителю. Этап обращения постановления к исполнению оканчивается, когда постановление по делу об административном правонарушении доведено до органа, должностного лица, уполномоченного приводить его в исполнение, и принято ими к производству.

Следовательно, этап обращения постановления к исполнению можно определить как процессуально урегулированную процедуру в рамках исполнительно-распорядительной деятельности юрисдикционного органа (суда) по доведению указанного постановления до органа-исполнителя (ФССП России) и принятию последним данного постановления к производству.

Следующим этапом является исполнение постановления. Некоторые авторы называют этот этап реальным исполнением наказания[11]. От его результативности в значительной степени зависит полнота реализации задач всего производства по делу об административном правонарушении.

На стадии исполнения постановления об административном приостановлении деятельности судебный пристав-исполнитель в соответствии с ч. 2 ст. 32.12 КоАП РФ и ст. 109 Закона об исполнительном производстве осуществляет исполнительные действия: опечатывает и пломбирует помещения, места хранения товаров и иных материальных ценностей, кассы, применяет другие меры по исполнению постановления. Таким образом, перечень данных мер не является исчерпывающим. Ограничением для них выступает лишь то, что при административном приостановлении деятельности не допускается применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения (ч. 2 ст. 32.12 КоАП РФ).

По нашему мнению, судебным-приставам исполнителям при исполнении постановления, предусматривающего административное приостановление деятельности, необходимо использовать информацию должностных лиц, составивших протокол об административном правонарушении, так как именно эти лица хорошо знают специфику функционирования объектов, подвергаемых административному воздействию.

Стадия исполнения постановления завершается окончанием производства по исполнению постановления о назначении административного наказания. Постановление о назначении административного наказания, по которому исполнение произведено полностью, с отметкой об исполненном административном наказании возвращается органом, должностным лицом, приводившими постановление в исполнение, судье, органу, должностному лицу, вынесшим постановление (ч. 1 ст. 31.10 КоАП РФ).

Таким образом, правоотношение между судьей и органом, должностным лицом, осуществлявшим исполнение постановления, с одной стороны, и юрисдикционными органами, делинквентом — с другой не прекращается до тех пор, пока о об окончании производства не станет известно юрисдикционному органу или уполномоченному должностному лицу, которое от имени органа осуществляет контроль за приведением административного наказания в исполнение.

Если в постановлении о назначении административного наказания указаны неверные сведения о лице, привлеченном к административной ответственности, или о его имуществе, это не позволяет произвести (или полностью произвести) исполнение административного наказания. Такое постановление возвращается судье, органу, должностному лицу, вынесшим постановление.

Окончанием производства по исполнению постановления является устранение причин и условий, послуживших основанием для назначения административного  наказания.

В соответствии с ч. 3 ст. 32.12 КоАП РФ исполнение наказание в виде административного приостановления деятельности может быть досрочно прекращено судьей, органом, должностным лицом, назначившими такое административное наказание, по ходатайству лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, устранены. При этом судья, орган, должностное лицо, назначившие  административное наказание, обязательно запрашивают заключение должностного лица, уполномоченного в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении. Заключение дается в письменной форме с указанием фактов, свидетельствующих об устранении (неустранении) лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридическим лицом обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде приостановления деятельности. При этом заключение не является обязательным для судьи, органа, должностного лица и оценивается по правилам, установленным ст. 26.11 КоАП РФ, в соответствии с которыми судья,  члены коллегиального органа, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу. Законодательно определено, что несогласие судьи с заключением должностного лица, уполномоченного в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, должно быть мотивированным.

Ходатайство о досрочном прекращении исполнения административного наказания рассматривается судьей в 5-дневный срок со дня поступления в суд в порядке, предусмотренном главой 29 КоАП РФ, с учетом особенностей, установленных ст. 32.12 КоАП РФ. При этом для участия в судебном заседании вызывается лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законный представитель юридического лица, которые вправе давать объяснения и представлять необходимые документы.

Частью 4 ст. 32.12 КоАП РФ устанавливается, что после исследования представленных документов судья, орган, должностное лицо, назначившие наказание по делу об административном правонарушении, выносят постановление о прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности или об отказе в удовлетворении ходатайства.

В постановлении о досрочном прекращении исполнения административного наказания в виде приостановления деятельности указываются сведения, предусмотренные ст. 29.10 КоАП РФ, дата возобновления деятельности лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, производственного участка, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Однако на практике нередко возникает вопрос: что делать, если лицо, по отношению к которому применено наказание в виде административного приостановления деятельности, не устранило причины и условия, послужившие основанием для назначения рассматриваемой меры наказания, а назначенный срок административного приостановления деятельности истек?

КоАП РФ не содержит ответа на данный вопрос, что, по нашему мнению, является упущением законодателя.

Заместитель Председателя Верховного Суда РФ П.П. Серков считает, что в случае если истек срок административного приостановления деятельности, а причины и условия, послужившие основанием для назначения данной меры наказания, не устранены, имеет место новое административное правонарушение, о совершении которого должностные лица, уполномоченные в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, обязаны составить новый протокол[12].

Такой подход к назначению и исполнению административного наказания в виде приостановления деятельности не отвечает требованиям и задачам административного производства, так как лицо, к которому применена эта мера административного воздействия, после истечения срока приостановления возобновляет свою деятельность, даже если обстоятельства, послужившие основанием к назначению данной меры, не устранены. Таким образом, необходимо возбуждение нового административного дела и прохождение всего процесса по назначению данному лицу нового наказания в виде административного приостановления деятельности до тех пор, пока это лицо не устранит обстоятельства, послужившие основанием для назначения наказания.

Указанное обстоятельство обусловливает необходимость внесения изменений в КоАП РФ. Если лицо, в отношении которого применено административное приостановление деятельности, но при этом не назначен максимальный срок приостановления, не устранило причины и условия, послужившие основанием для назначения этого административного наказания, его деятельность должна быть приостановлена до максимально возможного срока, т. е. до 90 суток. Приостановление деятельности на такой срок должно осуществляться на основании ходатайства органа или должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении. Это ходатайство подлежит удовлетворению судьей, вынесшим постановление о назначении данной меры наказания.

Однако орган и должностное лицо, составившие протокол об административном правонарушении, не наделены правом обращения в суд с подобным ходатайством. В этой связи полагаем целесообразным наделить орган и должностное лицо, составившие протокол об административном правонарушении, правом обращения в суд с соответствующим ходатайством. В ходатайстве должно быть указано, что лицо, в отношении которого применено административное приостановление деятельности, но не назначен  максимальный срок приостановления, не устранило причины и условия, послужившие основанием назначения наказания. На основе данного ходатайства суд выносит постановление о продлении административного приостановления деятельности до максимально возможного срока, т. е. до 90 суток.

Исходя из вышеизложенного считаем целесообразным дополнить ст. 32.12 КоАП РФ частью 6 следующего содержания:

«Деятельность индивидуального предпринимателя без образования юридического лица, юридического лица, его филиалов и представительств, структурных подразделений, производственных участков, эксплуатация агрегатов, объектов, зданий или сооружений, а также осуществление отдельных видов деятельности (работ), оказание услуг, в отношении которых применено наказание в виде административного приостановления деятельности, но не назначен максимальный срок приостановления деятельности, в случае неустранения причин и условий, послуживших основанием для назначения наказания в виде административного приостановления деятельности, подлежит дальнейшему приостановлению на срок до 90 суток на основании мотивированного ходатайства лица, составившего протокол об административном правонарушении, удовлетворенного судьей районного суда».

Предлагая дополнить ст. 32.12 КоАП РФ частью 6 указанного содержания, мы обращаем внимание законодателя на необходимость внесения изменений и в другие статьи КоАП РФ, регламентирующие процесс и порядок назначения наказаний.

Окончание исполнительного производства следует отличать от прекращения исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.7 КоАП РФ), когда наказание еще не исполнено, но возникли основания для прекращения судьей исполнения вынесенного постановления.

В статье 31.10 КоАП РФ определена процессуальная форма оформления окончания исполнительного производства.

Таким образом, после окончания исполнения административного наказания, т. е. устранения лицом, к которому применено административное приостановление деятельности, причин и условий, послуживших основанием для назначения наказания, судебный пристав-исполнитель направляет в суд постановление о назначении административного наказания с отметкой об его исполнении.

Представляется целесообразным ведение общего реестра лиц, по отношению к которым применено наказание в виде административного приостановления деятельности (далее — Реестр). Функцией по ведению Реестра необходимо наделить ФССП России, так как на данный орган исполнительной власти в соответствии с указом Президента РФ от 09.03.2004

№ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»  возложена функция по обеспечению исполнения решений судов и других органов. Кроме того, ч. 1 ст. 32.12 КоАП РФ определяет, что постановление судьи о назначении наказания в виде административного приостановления деятельности исполняется судебным приставом-исполнителем.

Наличие Реестра позволит сотрудникам ФССП России систематизировать информацию и обеспечить надлежащий контроль за исполнением постановлений о назначении наказания в виде административного приостановления деятельности. Реестр будет содержать список недобросовестных субъектов предпринимательской деятельности, поэтому информация, содержащаяся в Реестре, должна быть открытой — это будет способствовать более эффективной экономической политике государства. Регламентацию порядка формирования и ведения Реестра, а также предоставления содержащейся в нем информации целесообразно возложить на Правительство РФ.

Информация о лицах, подвергнутых рассматриваемому виду наказания и внесенных в Реестр, должна поступать из ФССП России в Федеральную налоговую службу в целях предотвращения регистрации лицами, являющимися собственниками (учредителями, владельцами), руководителями таких субъектов предпринимательской деятельности, новых субъектов предпринимательства. Дело в том, что в настоящее время наблюдается практика регистрации новых юридических лиц теми, в отношении кого применено наказание в виде административного приостановления деятельности. Опрос учредителей субъектов предпринимательской деятельности, в отношении которых назначено наказание в виде административного приостановления деятельности, показал, что 57% респондентов собираются устранить причины, послужившие основанием назначения наказания, 13% не предпримут никаких мер, а 30% собираются открыть новое юридическое лицо и продолжить заниматься данным видом деятельности.

В этой связи считаем целесообразным дополнить ст. 32.12 КоАП РФ частью 7 следующего содержания:

«Формирование и ведение Реестра лиц, в отношении которых применено наказание в виде административного приостановления деятельности, осуществляется органом, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

Информация, содержащаяся в Реестре лиц, в отношении которых применено наказание в виде административного приостановления деятельности, является открытой для ознакомления заинтересованными лицами. Порядок формирования и ведения указанного Реестра, а также предоставления содержащейся в нем информации определяется Правительством Российской Федерации».

В соответствии с ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Таким образом, стадия исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности является неотъемлемой составной частью производства по делам об административных правонарушениях, завершающей все производство в целом. Данная стадия обладает достаточной автономностью, что обусловлено спецификой решаемых задач, наличием самостоятельных этапов, характером осуществляемых функций, особенностями процессуальных принципов, самостоятельным кругом субъектов исполнения, а также сущностью складывающихся правоотношений и наступлением свойственных только этой стадии правовых последствий.

Библиография

1 См.: Семенистый А.В. Правовые и организационные основы исполнения органами внутренних дел постановлений о назначении административных наказаний: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 13.

2 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: учеб. для вузов. — М., 2001. С. 559; Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. — Воронеж, 1990. С. 163; Административно-процессуальное право: Курс лекций / под ред. проф. И.Ш. Килясханова. — М., 2004. С. 340.

3 См.: Лазарев В.В., Попов Л.Л. Новое законодательство об административных правонарушениях и его применение // Сов. гос. и право. 1986. № 3. С. 51—59; Колонтаевский Ф.Е. Производство по делам об административных правонарушениях, подведомственным органам внутренних дел; Административное право и административная деятельность органов внутренних дел: учеб. / под ред. Л.Л. Попова. — М., 1990. С. 179—195; Басов С.Л. Исполнительное производство по делам об административных правонарушениях в сфере охраны общественного порядка: дис. … канд. юрид. наук. — М., 1991. С. 32..

4 Необходимо отметить, что некоторые процессуальные действия, имеющие непосредственное отношение к исполнению постановления, осуществляются на стадии рассмотрения дела. Например, исполнение постановления о наложении штрафа, взыскиваемого на месте совершения правонарушения, осуществляется сразу же после его объявления.

5 См.: Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Вступление постановления по делу об административном правонарушении в законную силу. // Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / под. общ. ред.Э.Н.  Ренова — М., 2002. С. 946.

6 Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7 См.: Дюрягин И.Я. Право и управление. — М., 1981. С. 114.

8 См.: Арбузкин А.М., Бирюков М.Н., Шергин А.П., Якимов А.Ю. Административная ответственность за нарушение общественного порядка: законодательство и  практика применения органами внутренних дел:  учеб. пособие. — М., 1993. С. 58.

9 См.: Масленников М.Я. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях:  учеб. пособие. — Калинин, 1989. С. 25.

10 См.: Парыгин Н.П., Головко В.В. Исполнение административных наказаний: учеб. пособие. — М., 2006. С. 88.

11 См.: Бахрах Д.Н. Указ. раб. С. 949; Парыгин Н.П., Головко В.В. Указ. раб. С. 76.

12 См.: Письмо Верховного Суда РФ от 06.03.2006 № 1936-5/общ. «О разъяснениях отдельных положений Кодекса РФ об административных правонарушениях, связанных с применением административного приостановления деятельности как вида административного наказания» // СПС «Консультант-Плюс».