Об истории социокультурных основ становления правового государства в Республике Казахстан

УДК 341:342.22

Страницы в журнале: 158-163 

З.К. АЮПОВА,

доктор юридических наук, зав. кафедрой теории и истории государства и права факультета международных отношений и юриспруденции Казахского национального педагогического университета им. Абая

В статье исследуются причины и условия возникновения демократического правового государства в Республике Казахстан; детальному анализу подвергнуто действующее законодательство по исследуемой проблеме.

Ключевые слова: правовое государство, президент, парламент, строительство демократического правового государства.

In this article the author very carefully examines the reasons and circumstances of the creating of democratic law-abiding state in the Republic of Kazakhstan. The national legislation on this subject was researched in the details.

Keywords: a lawful state, the president, parliament, building of a democratic lawful state.

Построение правового государства представляет собой чрезвычайно сложный и противоречивый, длительный, многовековой исторический процесс, который состоит из четырех этапов.

Первый этап — идейно-теоретическая подготовка построения правового государства, выработка философами, государствоведами и юристами его основных норм.

Второй этап — формальная реализация государством принципов правового государства в декларациях, конституциях, отдельных законах.

Третий этап содержит в себе накопление материальных, социальных, демократических основ реализации концепции правового государства.

Четвертый этап — воплощение концепции демократического правового государства в действительность.

Эти периоды не отделены друг от друга четко определенными границами. На всех этапах идеологической подготовки и практической реализации концепции правового государства сама эта концепция постоянно углубляется, обогащается, наполняется различными особенностями, характерными для отдельных национальных государств и регионов в их историческом развитии.

Если создание теории правового государства, ее реализация в действительность заняли на Западе и в России многие столетия и осуществлялись все ускоряющимися темпами, то в отдельных республиках бывшего СССР, в том числе в Казахстане, теория воспринята в готовом виде и должна осуществляться в предельно сжатые сроки одновременно с решением задач демократического обновления общества, его экономического базиса, политических структур, всех сфер духовной жизни с учетом национальных и региональных особенностей. В связи с этим разделение процесса строительства правового государства в Казахстане на отдельные этапы будет иметь условный, относительный характер.

Первый этап реформ и создания условий построения демократического правового государства в Казахстане связывается с началом провозглашенной в 1985 году апрельским Пленумом ЦК КПСС революционной перестройки всей социально-политической, экономической и духовной жизни. В докладе Генерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева на Пленуме, в его же выступлении на XXVII съезде КПСС, в сообщениях делегатов съезда и в решениях съезда твердо подчеркивалось: революционная перестройка будет осуществляться по инициативе КПСС, под ее руководством, через ее аппарат; речь идет о перестройке самой партии, изживании ее недостатков, демократизации ее структуры и функционирования аппарата, обновлении ее устава и программы, преобразованиях в области экономики, совершенствовании советского социалистического государства, коренном изменении его внешней политики на принципах «нового мышления». Особое значение в этих документах придавалось демократизации всей общественной жизни страны: провозглашались принцип плюрализма мнений, свобода деятельности средств массовой информации, гласность. Естественно, особое внимание уделялось экономическим мероприятиям — ускорению научно-технического прогресса, углублению и расширению хозрасчета, демократическим принципам управления производством. На этом начальном этапе перестройки у руководства партией и государством не вызывало сомнений сохранение социалистических постулатов и ценностей в основах экономики, управления, духовной жизни общества. О строительстве правового демократического общества, которое могло бы заменить существовавшее тогда советское социалистическое государство, в официальных документах не упоминалось.

Обсуждение принципиальной возможности построения в условиях революционной перестройки социалистического правового государства лишь начиналось на страницах нашей периодической печати. Официально вопрос о построении правового государства в СССР был положительно решен на XIX партийной конференции в июне 1988 года[1].

Формирование социалистического правового государства мыслилось осуществлять в масштабах всего Советского Союза и, разумеется, в отдельных составляющих его республиках. Однако обстоятельного плана как самостоятельного раздела перестроечных преобразований разработано еще не было.

Признание разделения властей в качестве одного из существенных признаков правового государства находилось в противоречии с существовавшей тогда структурой государственной власти, с Конституцией 1977 года. Высший орган государственной власти — Верховный Совет СССР, избираемый на основе однопартийной системы, не являлся законодательным органом. Он собирался всего на кратковременные сессии два раза в год и «штамповал» законопроекты, предложенные правительством или другими обладающими правом законодательной инициативы органами государственной власти и должностными лицами, предварительно одобренные в ЦК КПСС и его Политбюро. То же самое имело место и в союзных, и в автономных республиках. Необходимо было внести серьезные изменения в конституции СССР, союзных и автономных республик для того, чтобы принцип разделения властей мог осуществляться на практике. Естественно, начинать следовало с создания полноценного, постоянно работающего законодательного органа — парламента.

К сожалению, политическое руководство страны не смогло решить эту простую задачу — создать полноценный, постоянно действующий законодательный орган — парламент, — избираемый на альтернативной основе. Вместо этого политическое руководство предложило Верховному Совету принять чрезвычайно сложный конституционный закон, по которому совмещались два взаимоисключающих принципа в структуре законодательного органа: Съезд народных депутатов СССР и постоянно действующий Верховный Совет. Правом избирать народных депутатов, кроме избирателей по округам, должны были обладать высшие органы КПСС, профсоюзов, комсомола, Академии наук и некоторых других общественных организаций. Эта сложная система имела своим назначением сохранить монопольное положение КПСС на политическое руководство в стране.

Однако эти расчеты не оправдались.

Вопрос о правовом государстве и связанных с ним политических институтах был остро поставлен на I Съезде народных депутатов СССР в 1989 году. Отдельные депутаты требовали отмены монополии КПСС в обществе и государстве и ст. 6 Конституции СССР, настаивали на утверждении в стране многопартийности и свободы фракций в парламенте, на расширении экономических прав республик и укреплении их суверенитета. С этого времени в СССР и союзных республиках возникла возможность создания новых демократических движений, в том числе партий, народных фронтов и т. д., которые смогли углубить и придать новое направление перестроечным преобразованиям.

Перестройка «сверху» стала соединяться с перестройкой «снизу». Тем не менее центр — Москва — продолжал оставаться исходным пунктом перестройки и одновременно ее тормозом. Сначала органом, из которого направлялась вся политика перестройки, было Политбюро ЦК КПСС. После отмены ст. 6 Конституции СССР руководство перестройкой стало переходить к президенту и структурам, созданным в дополнение к Президенту и Правительству СССР. Здесь разрабатывались основные проекты экономических, политических, правовых преобразований и затем вносились в соответствующие комитеты и комиссии Верховного Совета СССР, а затем — на обсуждение и утверждение их в качестве законов в Верховный Совет и на Съезд народных депутатов СССР.

Однако все эти мероприятия и проекты законов носили ограниченный характер и не соответствовали масштабам демократических движений. Возникло острое противоречие между консервативным центром, постоянно запаздывающим в учете демократических требований и интересов субъектов союза, и союзными и автономными республиками, которые вынуждены были укреплять свой суверенитет как единственное средство защиты экономических, политических, национальных, в том числе языковых, интересов. Из мероприятий, связанных хотя бы косвенным образом с закладкой фундамента будущего демократического правового государства, необходимо отметить следующие: внесение изменений в Конституцию СССР в связи с отменой ст. 6; принятие законов от 12.06.1990 № 1552-1 «О печати и других средствах массовой информации», от 01.10.1990 № 1689-1 «О свободе совести и религиозных организациях», от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях».

Вскоре президент, руководители комитетов и комиссий Верховного Совета вынуждены были отказаться от мысли сохранения Договора об образовании СССР 1922 года и начать разработку нового договора на началах федеративного устройства. Это произошло в результате давления со стороны союзных республик, осуществивших так называемую суверенизацию. Республики одна за другой (прежде всего республики Прибалтики) приняли декларации о суверенитете своих государств, но особое значение в этом процессе суверенизации республик имела Декларация РСФСР от 12 июля 1990 г. Именно после РСФСР подобные декларации были приняты Украиной, Казахстаном, Белоруссией и другими союзными республиками. Начался так называемый парад суверенитетов. Суверенными республиками объявляли себя автономные республики, области и даже отдельные административно-территориальные единицы внутри республик. При этом в декларациях о суверенитете республик содержалось положение о приоритете республиканского законодательства перед союзным. Началась «война законов», «война бюджетов» и т. д. Каждая республика принимала законы о республиканской собственности на землю, леса, воды, природные ископаемые и, что особенно важно, на все предприятия, находящиеся на территории этой республики. Десятки тысяч предприятий вышли из-под влияния центра и центральных министерств, ведомств, попали под юрисдикцию республик. Это усилило уже начавшийся до того процесс разрыва экономических связей между предприятиями, которые налаживались в течение многих десятилетий существования социалистической плановой командно-административной системы управления народным хозяйством. Все это и многое другое внесло хаос в народное хозяйство, вызвало падение производства, привело к резкому падению благосостояния населения, породило недовольство ходом и первыми результатами перестройки. Возросшая самостоятельность республик, обострение в целом ряде регионов Союза национальных противоречий (между Арменией и Азербайджаном, в Приднестровье, Узбекистане, в республиках Прибалтики и т. д.), углубление нестабильности в стране привели к необходимости пересмотра первоначальных проектов союзного договора, основанного на федеративном устройстве. Республики потребовали более существенного ограничения центра и его органов, еще большей самостоятельности своей внутренней и внешней жизни.

Таким образом, к середине 1991 года уже стала очевидной и для центра, и для руководства республик невозможность построения обновленного Союза на федеративных началах, необходимость формирования союза государств, т. е. конфедерации. Был подготовлен и завизирован представителями республик новый конфедеративный договор, установлен срок его подписания главами республик — 20 августа 1991 г.

Однако 19—21 августа 1991 г., как известно, в СССР была осуществлена попытка антиконституционного переворота. Путчисты незаконно отстранили от власти Президента СССР М.С. Горбачева и объявили чрезвычайное положение в стране. Путч был сорван руководством РСФСР и населением Москвы при поддержке всех демократических сил республики. В результате союзный конфедеративный договор не был подписан.

Собравшийся 5 сентября 1991 г. Съезд народных депутатов СССР принял Декларацию прав и свобод человека, самораспустился и принял постановление о передаче высшей законодательной власти в стране обновленному Верховному Совету СССР. Основной палатой этого Верховного Совета стал Совет республик, состоящий в основном из республиканских депутатов. Президент СССР М.С. Горбачев и представители республик стали готовить новый проект союзного договора, в еще большей мере сокращающий компетенцию центральных законодательных и исполнительных органов власти. Однако новому союзному договору не суждено было стать реальностью. 8—9 декабря 1991 г. в Минске (в Беловежской Пуще) лидеры славянских республик — России, Украины и Белоруссии — объявили о ликвидации Союза ССР и образовании Союза независимых государств — СНГ. Верховные Советы этих республик одобрили это решение.

21 декабря 1991 г. в Алма-Ате состоялась встреча представителей глав одиннадцати суверенных государств, итогом которой стало единогласное принятие Декларации о ликвидации Союза ССР и об образовании Содружества Независимых Государств. Это означало конец всем попыткам создать единое союзное правовое государство. Образование демократического правового государства стало теперь делом каждой независимой республики. В настоящее время завершился процесс их международного признания иностранными государствами и вступления их в ООН. Начался новый этап в строительстве правового государства.

До распада Союза ССР строительство демократического правового государства являлось как общей задачей Союза, так и делом каждой бывшей союзной республики. После распада Союза на самостоятельные независимые государства-республики образование демократического правового государства стало исключительно делом независимых государств. Кроме общих принципов, признаков, положений правового государства в его строительстве, независимые государства-республики неизбежно должны учитывать исторические, национальные, политические особенности, нюансы международного положения и т. д. Различными стали и темпы строительства правового государства. Естественно, все это имеет непосредственное отношение к Республике Казахстан.

Казахстан, как и все бывшие союзные республики, также реализует «готовую» концепцию демократического правового государства по этапам. Почти одновременно с соответствующими общественными демократическими движениями в СССР и республиках, в Казахстане началась идейно-теоретическая подготовка к осознанию интеллигенцией и народом республики необходимости и неизбежности построения демократического правового государства. Наиболее концентрированное выражение это обсуждение получило на научно-теоретической конференции, проходившей 19 января 1989 г. в Институте философии и права Академии наук Казахстана. Конференция была посвящена актуальным проблемам социалистического правового государства.

Наиболее содержательными стали выступления проф. С.С. Сартаева, вскрывшего исторические корни зарождения идеи справедливого государства еще в странах Древнего Востока[2], и проф. М.Т. Баймаханова, остановившегося на проблемах построения правового государства в условиях начавшейся перестройки всей нашей жизни, коренного обновления государственно-правовой системы СССР и союзных республик[3]. После конференции важным в этом отношении явилось выступление проф. С.С. Сартаева «У кого ключ от правового государства?» в популярном журнале «Парасат»[4]. В этой статье автор ставил вопрос о пересмотре всего предшествующего законодательства Казахстана, выдвигал требование приведения его в полное соответствие принципам правового государства, профессионального, компетентного, нового нормотворчества в Казахстане на основе и в развитие положений конституционного права.

Наконец, в периодической печати на казахском, русском и языках других народов, населяющих Казахстан, было опубликовано большое количество статей, пропагандирующих строительство демократического правового государства в Республике Казахстан.

Так или иначе, но руководящие сферы и народ Республики Казахстан активно восприняли концепцию правового государства. Реализовать ее стало непосредственной задачей высших и местных законодательных и нормотворческих органов власти, делом практической деятельности президента, правительства, других органов исполнительной власти, судебного аппарата, прокуратуры, правоохранительных органов, делом общественных организаций, всего народа республики.

Формальное и одновременно частично реальное строительство правового государства началось еще в рамках Союза ССР. Огромное значение имело принятие 25 октября 1990 г. Верховным Советом Казахской ССР Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР (далее — Декларация). В преамбуле Декларации прямо говорится о решимости народов Казахстана создать гуманное демократическое правовое государство[5].

Именно в этой Декларации провозглашалась самостоятельность республики в решении социально-экономических, политических, языковых, правовых проблем. Закреплялись государственный суверенитет республики, приоритет законов республики над союзными законами в случае их противоречия законам республики, юрисдикция республики в собственности, находящейся на территории Казахстана, и т. д. Особое значение имела самостоятельность республики в осуществлении независимой кадровой политики.

Принятие Декларации является великим историческим событием для народов многонационального Казахстана, и в особенности коренной нации — казахов. С этой даты, по существу, начинается самостоятельное, независимое движение республики к правовому государству.

С конца октября 1990 года Верховным Советом Казахской ССР (ныне — парламент) были приняты сотни конституционных и других законов, по которым можно проследить не только формально-юридическое провозглашение  принципов и признаков демократического правового государства, но и их конкретизацию, и, что особенно важно, создание государственно-правового механизма их реализации.

Наиболее значимыми нормативными актами в области прав и свобод личности в тех условиях явились законы от 20 декабря 1991 г. «О гражданстве Республики Казахстан» о равенстве представителей всех наций и национальностей; от 27 июня 1991 г. «О партиях и общественных объединениях Казахской ССР», предоставивший всем гражданам республики право организовывать и вступать в различные политические, профессиональные, творческие партии и организации, за исключением тех, которые преследуют цели насильственного свержения существующего строя, распространения расистских и других запрещенных законом теорий, идей, унижают достоинство человека[6]; от 28 июня 1991 г. «О печати и других средствах массовой информации», отменивший цензуру и устанавливающий независимость СМИ от государства или каких-либо других особых структур[7]; от 15 января 1992 г. «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях», впервые в истории Казахстана уравнявший все конфессии, закрепивший право на свободу религиозной пропаганды[8]; от 19 августа 1997 г. «О языках в Республике Казахстан», которым казахский язык был признан государственным, а русский — языком межнационального общения, действующим наряду с государственным[9].

Все эти законы имели своей целью предоставить личности — гражданину Республики Казахстан — политическую самостоятельность.

Верховным Советом республики были приняты законы, в которых формально-юридически и практически  были реализованы принцип разделения властей и механизм приведения в действие законов и подзаконных нормативных актов. Это касается прежде всего законов от

24 апреля 1990 г. «Об учреждении поста Президента КазССР» и от 20 ноября 1990 г. «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в КазССР». Упорядочивали и совершенствовали деятельность высшего законодательного органа республики — Верховного Совета — и его депутатского корпуса законы от 13 ноября 1990 г. «О статусе народных депутатов в КазССР», от 6 декабря 1990 г. «О порядке отзыва народного депутата КазССР».

Республика Казахстан твердо ступила на путь строительства демократического правового государства. Концепция правового государства во всех ее основных аспектах овладела депутатским корпусом законодательных органов всех уровней, политическим руководством, сознанием наиболее политически активной части избирателей. В республике действуют многочисленные партийные и общественные организации и движения. С трудом, но все же реализуются демократические законы, закрепляющие гражданские, политические и иные права и свободы граждан. Однако успешное строительство правового государства тормозится всемирным экономическим кризисом, охватившим все республики и регионы бывшего Советского Союза и усилившимся после его распада, результатом которого стало резкое снижение жизненного уровня населения. Отрицательно также сказывается на этом строительстве скрытое, а иногда и явное сопротивление и саботаж старых, реакционных, коррумпированных, бюрократических структур прошлого. Не меньшую опасность представляет также для демократических преобразований противозаконная, спекулятивная деятельность представителей теневой экономики, мафиозных кланов.

В этих условиях задачей первостепенного значения для законодательных, исполнительных, судебных властей всех уровней, начиная с парламента и президента, является последовательное развитие и продвижение Казахстана на рельсах регулируемой рыночной экономики. Руководство государства многое делает для того, чтобы обеспечить и сохранить социальную стабильность в республике, совместно с другими независимыми государствами Содружества решать назревшие экономические, социальные, военные и другие вопросы. Главное заключается в том, что решение всех этих сложнейших проблем осуществляется одновременно со строительством демократического правового государства.

17 января 1992 г. Верховным Советом Республики Казахстан был принят один из важнейших законов республики, создавший прочную правовую основу гарантии соблюдения законности всеми органами власти, должностными лицами, хозяйственными и общественными организациями и гражданами на ее территории, — «О прокуратуре Республики Казахстан»[10]. Основные положения этого закона вошли в состав раздела VII «Суды и правосудие» Конституции Республики Казахстан (ст. 83). В Конституции говорится о том, что «прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам республики».

Особое значение имеет опубликованная 16 мая 1992 г. в газете «Казахстанская правда» статья Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева «Стратегия становления и развития Казахстана как суверенного государства», которая не потеряла своей актуальности и в наши дни. Эта работа президента вызвала огромный интерес общественности республики и за рубежом. В работе говорится о стратегии экономического, социального развития Казахстана, стратегии в области внешней политики и национальной безопасности. Важно отметить, что президент в этой работе особо подчеркивал значение «демократического правового государства» в обеспечении и защите интересов, прав и свобод, гармоничности отношений людей, населяющих многонациональный Казахстан[11].

24 августа 2009 г. Президентом Республики Казахстан Н.А. Назарбаевым была утверждена Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, в которой прямо подчеркивается: «Первое десятилетие XXI века ознаменовалось в Казахстане новым этапом конституционного строительства. 21 мая 2007 г. принят Закон “О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан”, которым провозглашены принципиально важные для страны новеллы. При этом в основном сохранились параметры казахстанской модели государственного устройства, выдержавшей проверку временем. В рамках данной модели в ходе конституционной реформы была осуществлена модернизация системы властных отношений, повысившая роль и влияние палат Парламента, которые отныне несут еще большую ответственность за состояние дел в государстве»[12].

Эти реформы должны завершить процесс создания в Республике Казахстан стройной, всеобъемлющей и непротиворечивой правовой системы, сердцевиной которой должна быть реализация в нормах права новой, социально ориентированной рыночной экономической системы. Осуществление этих реформ будет означать новый, серьезный этап построения и Республике Казахстан демократического правового государства. В Послании главы государства народу Казахстана «Через кризис к обновлению и развитию» Н.А. Назарбаев подчеркнул: «Сегодня все мировое сообщество переживает непростые перипетии масштабного экономического кризиса. Мы становимся свидетелями глобального финансового цунами, пошатнувшего экономики даже самых благополучных государств. Неудивительно, что отголоски этого явления не обошли стороной и нашу страну. Впрочем, у нас уже есть опыт противостояния подобного рода потрясениям, время от времени испытывающих нашу экономику. История нашей Независимости — наглядная иллюстрация крепости нашего духа и умения противостоять трудностям»[13].

Законодательная деятельность Парламента Казахстана имеет исключительное значение в строительстве демократического правового государства. Мы с удовлетворением должны отметить все возрастающую роль в этой деятельности юристов, как депутатов, так и приглашенных к разработке в комитетах и комиссиях важнейших законопроектов. Понятие правового государства имеет не просто политическое, общедемократическое, человеческое значение, это прежде всего государственно-правовое понятие, и, естественно, без активного участия юристов — ученых и практиков — построение правового государства просто невозможно. Полагаем, что деятельность юристов в подготовке нормативных актов и в их практической реализации в последующем активизируется. Вместе с тем будет возрастать правовая культура законодателей и правосознание всего народа Казахстана. А это, как известно, исключительное значение для строительства подлинно гуманного демократического правового государства.

В заключение отметим, что в современных условиях президентская республика в той форме, в которой она представлена в новой конституции Казахстана, является единственно оптимальной моделью. У республики есть лидер, которому народ Казахстана выразил свое полное доверие неоднократно во время выборов. В условиях председательствования Республики Казахстан в ОБСЕ, а также вхождения в таможенный союз с Россией и Белоруссией это представляется как нельзя более актуальным. Все это вселяет уверенность в то, что процесс построения гуманного демократического правового государства в Казахстане успешно осуществляется.

Библиография

1 См.: Материалы XIX Всесоюзной конференции КПСС. — М., 1988. С. 5.

2 См.: Сартаев С.С. Некоторые вопросы истории и теории правового государства // Известия Академии наук КазССР. Серия общественных наук. 1989. № 5. С. 9—15.

3 См.: Баймаханов М.Т. Объективная необходимость построения в СССР правового государства // Там же. С. 3—9.

4 См.: Сартаев С.С. У кого ключ от правового государства? // Парасат. 1990. № 7. С. 4—5.

5 Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1990. 31 окт. № 44.

6 Казахстанская правда. 1991. 15 авг.

7 Там же. 13 авг.

8 Там же. 1992. 7 фев.

9 Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1989. 11 окт. № 40—41.

10 Казахстанская правда. 1992. 17 янв.

11 Казахстанская правда. 1992. 16 мая. С. 6.

12 Там же. 2009. 27 авг.

13 Там же. 6 марта.