Об ограничении права аренды земли

УДК 349.414

Страницы в журнале: 103-109 

Э.Ф. Нигматуллина,

кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Казанского (Приволжского) федерального университета Россия, Казань elm71@mail.ru

Рассматривается проблема соотношения гражданского и земельного законодательства при реализации права аренды земли. Автором анализируются сложные вопросы договора и обязательства и предлагается рассматривать положения статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года с позиции Сиракузских принципов.

Ключевые слова: аренда земли, разрешенное использование, земельный участок, обязательства, воля, ограничение права.

Конструкции конституционных норм России о земле и природных ресурсах основаны на началах дискреции. По мнению Г.А. Гаджиева, «они носят не строго императивный, а дозволительный характер, поскольку дают возможность для широкой инициативы при осуществлении конституционной, экономической и правовой политики государством» [1, с. 83].

Конституционно-правовые нормы о свободе экономической деятельности, о едином экономическом пространстве, о многообразии и равноправии различных форм собственности, о защите конкуренции, о социальном характере государства, об основных экономических правах и свободах, о правах, имеющих хозяйственно-конституционное значение, о гарантиях предпринимательства предусматривают сближение гражданского общества с государством. При этом конституционным критерием соотношения между свободой экономической деятельности и обязанностью государства установить правовые основы единого рынка служат конституционные принципы, в силу которых Российская Федерация является правовым государством с социально ориентированной рыночной экономикой, как отмечено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24.02.2004 № 3-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона “Об акционерных обществах”, регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании “Кадет Истеблишмент” и запросом Октябрьского районного суда города Пензы».

Сформулированные Конституционным Судом РФ критерии ограничения федеральным законом прав и свобод перекликаются с Сиракузскими принципами толкования ограничения или умаления прав, зафиксированных в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года (далее — Пакт), разработанными группой заслуженных экспертов в области международного права. 

Вместе с тем, как вытекает из сформулированных Конституционным Судом РФ правовых позиций, ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ), могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, т.е. не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм; чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения (Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова»).

В силу п. 10 Сиракузских принципов толкования ограничений и отступлений от положений Пакта следует, что ограничения рассматриваются в положениях Пакта как необходимые, т.е. отвечающие насущной общественной или социальной необходимости. Правовые нормы, ограничивающие осуществление прав человека, должны быть ясны и доступны каждому, а законы, вводящие ограничения на осуществление прав, не должны быть недоступными или неразумными (пункты 16, 17 Сиракузских принципов).

Характеризуя современное земельное законодательство России, следует сказать о некой нормативной модели должного, объективирование которой в реальной жизни сопряжено со значительными трудностями. В условиях интенсивного развития теории собственности, проблемы исполнения арендных обязательств приобретают особую актуальность в земельном праве.

В соответствии с ч. 3 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года (далее — ЗК РФ), имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, специальными федеральными законами.

В ч. 3 ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 года (далее — ГК РФ) сказано, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов (ч. 2 ст. 607 ГК РФ).

Арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены — в соответствии с назначением имущества.

Кроме того, арендатор вправе с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не установлено настоящим ГК РФ, другим законом или иными правовыми актами. В указанных случаях, за исключением перенайма, ответственным по договору перед арендодателем остается арендатор (ст. 615 ГК РФ).

Между тем в ст. 42 ЗК РФ содержится правило, в силу которого арендаторы земельного участка обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Как следует из ч. 9 ст. 22 ЗК РФ, при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет арендатор земельного участка имеет право, если иное не установлено федеральными законами, в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу, в том числе права и обязанности, указанные в частях 5 и 6 ст. 22 ЗК РФ, без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления. Изменение условий договора аренды земельного участка без согласия его арендатора и ограничение установленных договором аренды земельного участка прав его арендатора не допускаются.

В действительности права, конечно, не передаются, а устанавливаются, т.е. волеизъявлением обладателя у него права прекращаются и возникают у их получателя: «Передача есть материальное действие, которое не может совершаться относительно невещественного предмета, каким является право» [2, с. 612]. 

Как видно из содержания ч. 9 ст. 22 ЗК РФ, права арендатора защищены положениями ЗК РФ, чего не скажешь о правах арендодателя земельного участка, находящегося в государственной либо муниципальной собственности.

В силу ч. 2 ст. 7 ЗК РФ любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается правообладателями земельных участков самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции РФ, в том числе вытекающих из принципа равенства (ч. 1 ст. 19), в силу которого различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им, о

чем изложено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28.05.2010 № 12-П «По делу о проверке конституционности частей 2, 3 и 5 статьи 16 Федерального закона “О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации”, частей 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3 и пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е.Ю. Дугенец, В.П. Минина и Е.А. Плеханова».

Тем самым, арендатор имеет право самостоятельно выбрать разрешенный вид использования земельного участка из предусмотренных зонированием территории, не нарушая целевое использование земельного участка (к примеру, для целей строительства) и принадлежности к категории (например, населенного пункта).

В соответствии с ч. 1 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации 2004 года (далее — Градостроительный кодекс), разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования, условно разрешенные виды использования, вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Частью 4 ст. 37 Градостроительного кодекса также установлено, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются соответствующим правообладателем самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

В силу п. 3 ч. 1 ст. 37 Градостроительного кодекса вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков допустимы только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным видам использования и осуществляются совместно с ними. Тем самым правообладатель земельного участка при наличии утвержденных правил землепользования и застройки выбирает вид разрешенного использования земельного участка из предусмотренных градостроительным регламентом основных и вспомогательных видов разрешенного использования для соответствующей территориальной зоны самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Пунктом 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введение в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» установлено, что до принятия в установленном Градостроительным кодексом порядке правил землепользования и застройки решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации. Следовательно, после принятия Правил землепользования и застройки правообладатели вправе выбрать самостоятельно любой из основных и вспомогательных видов разрешенного использования, указанных в градостроительных регламентах, без каких-либо дополнительных согласований с органом местного самоуправления.

При этом Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в своем Постановлении от 25.06.2013 № ВАС-1756/2013 разъяснил применение ст. 85 ЗК РФ следующим образом. Часть 3 ст. 85 ЗК РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Однако названная правовая норма должна применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения. Таким образом, воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленным в договоре, в том числе посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование положений ст. 85 ЗК РФ противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы их. При этом наличие договорных отношений с собственником земли, изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора. Общество как арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать собственника, выступающего арендодателем по договору аренды, изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка по выбору арендатора.

Известно, что стабильность гражданского оборота, которая вовсе не является продуктом вышеуказанных заповедей, находится в более или менее глубоком конфликте с принципом верховенства воли собственника, необходимой для отчуждения вещи. На наш взгляд, средством смягчения конфликта является защита добросовестного арендатора, т.е. лица, получившего земельный участок для целей, связанных со строительством.

Приведем пример из судебной практики. В 2000 году постановлением главы администрации города предпринимателю было разрешено проектирование автостоянки на земельном участке примерной площадью 0,5 га в коммунальной зоне микрорайона. Согласно постановлению, застройщику было необходимо разработать проектную документацию, а управлению архитектуры и градостроительства администрации города зарезервировать указанный земельный участок на время проектирования, выдать технические условия и архитектурно-планировочное задание.

По положениям земельного законодательства субъекта Российской Федерации, действовавшего в период принятия указанного постановления, предварительное определение границ земельного участка на местности и картах осуществлялось при выборе земельного участка для отвода до принятия решения о его предоставлении. После принятия решения о предоставлении земельного участка осуществляется установление границ на местности.

Законодательством субъекта Российской Федерации было предусмотрено, что решение уполномоченного органа о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для разработки проектной документации. После утверждения проекта и включения объекта в план строительства принимается решение о предоставлении предварительно согласованного земельного участка. Решение, принятое уполномоченными органами в пределах их компетенции о предоставлении земельного участка, является основанием для выдачи документов, удостоверяющих право на земельный участок.

Справедливости ради, следует напомнить о целесообразности выдачи архитектурного проекта и архитектурно-планировочного задания.

Итак, в силу Федерального закона от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон № 169-ФЗ) архитектурный проект — это архитектурная часть документации для строительства и градостроительной документации, содержащая архитектурные решения, которые комплексно учитывают социальные, экономические, функциональные, инженерные, технические, противопожарные, санитарно-эпидемиологические, экологические, архитектурно-художественные и иные требования к объекту в объеме, необходимом для разработки документации для строительства объектов, в проектировании которых необходимо участие архитектора. Архитектурно-планировочное задание — комплекс требований к назначению, основным параметрам и размещению архитектурного объекта на конкретном земельном участке, а также обязательные экологические, технические, организационные и иные условия его проектирования и строительства, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Архитектурный проект, учитывающий требования градостроительного законодательства, обязательные требования в области проектирования и строительства, сводов правил, соответствующих градостроительных нормативов, правил застройки города или иного населенного пункта, задания на проектирование и архитектурно-планировочного задания, является документом, обязательным для всех участников реализации архитектурного проекта со дня получения на его основе разрешения на строительство (ч. 7 ст. 3 Закона № 169-ФЗ).

С учетом вышеуказанного постановления предпринимателю в 2002 году во временное пользование на условиях аренды сроком на 15 лет был предоставлен земельный участок для организации автостоянки.

Исходя из принципа правовой определенности и положений ч. 1 ст. 4 ГК РФ, акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

В силу ст. 7 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» к земельным отношениям, возникшим до введения в действие ЗК РФ, его положения применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных ЗК РФ.

Из правовой позиции, изложенной Конституционным Судом РФ в Определении от 05.11.2002 № 320-О «По жалобе гражданина Спесивцева Юрия Ивановича на нарушение его конституционных прав положениями пункта “а” части первой статьи 12 и статьи 133.1 Закона Российской Федерации “О государственных пенсиях в Российской Федерации”», следует, что, внося изменения в действующее правовое регулирование, оказывающее неблагоприятное воздействие на правовое положение граждан, законодатель должен при этом обеспечить соблюдение конституционных требований, в частности, вытекающих из принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Внесение законодателем изменений в условия приобретения права на получение каких-либо льгот, касающихся граждан, уже выполнивших ранее установленные требования и исходя из них до вступления в силу нового регулирования совершивших юридически значимые действия, по существу означает отказ государства от выполнения в конкретных правоотношениях своих публично-правовых обязательств, возникших из ранее действовавшего регулирования и состоявшихся правоприменительных актов, что не только подрывает доверие к действиям государства, закону, но и приводит к нарушению конституционного принципа равенства, поскольку в таком случае не обеспечиваются равные условия реализации гражданами приобретенного ими права.

Придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан, и тем самым отмена прав, приобретенных в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемых в конкретных правоотношениях, несовместимы с требованиями, вытекающими из статей 1, 2, 18, 54, 55, частей 2 и 3 ст. 57 Конституции РФ.

Следовательно, изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также — в случае необходимости — предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, как было отмечено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 29.01.2004 № 2-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона “О трудовых пенсиях в Российской Федерации” в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан».

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 24.10.1996 № 19-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального Закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об акцизах”» также указано, что по смыслу Конституции РФ и Федерального закона от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» общим для всех отраслей права правилом является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, обратной силы не имеет.

Следовательно, предприниматель сохраняет право аренды на земельный участок, предоставленный ему до введения в действие ЗК РФ, для целей строительства капитального строения — автостоянки.

Надо полагать, что предложенная Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 25.06.2013 № ВАС-1756/2013 юридическая конструкция защиты прав собственника земельного участка распространяется и на вышеуказанный случай с предпринимателем в случае изменения разрешенного использования земельного участка.

Отметим, что, по мнению Высшего Арбитражного Суда РФ, такое ограничение прав правообладателей земельных участков на изменение разрешенного использования, предусмотренного ч. 2 ст. 7 ЗК РФ, согласно которой любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования, распространяется только на арендаторов земельных участков.

Между тем иных прав у предпринимателей практически быть не может и причиной тому является высокий уровень выкупных цен. Для большинства предприятий приватизация земельных ресурсов по установленным ценам означает изъятие порядка 20—40% чистой прибыли. Изъятие таких сумм у промышленных предприятий, особенно у естественных монополий, может повлечь повышение тарифов и в целом отрицательно скажется на экономике страны [3].

Среди постулатов, которые создают правопорядок (например, лишение лица прав против его воли запрещается), важное место занимает постулат недопущения изменения воли после совершения сделки. Тем самым однажды выраженной воли собственника земельного участка достаточно, поэтому недопустимо требовать ее подтверждения вновь и вновь. Это создает благоприятные условия для коррупции и выстраивания многочисленных административных барьеров.

Если договор аренды земельного участка, находящегося в государственной либо муниципальной собственности и предоставленного для целей строительства, содержит условие об использовании арендатором земельного участка в соответствии с целевым и разрешенным использованием из предусмотренных градостроительным регламентом и зонированием территории, это будет доказательством действительного волеизъявления правообладателя. Все последствия исполнения обязательства со стороны арендодателя заранее оговорены, и никакой дополнительной воли на эти последствия требовать недопустимо.

При таких условиях столь важные активы, как земельные участки, не должны отпугивать наиболее цивилизованных и нужных для нашей экономики инвесторов, а, напротив, должны способствовать вовлечению в гражданский оборот некриминальный банковский капитал.

Подытоживая сказанное выше, следует отметить, что развитие института аренды земли должно основываться на углубленном представлении о действии сделки с учетом логики закона и особенностей земельного законодательства. При этом правовые нормы, ограничивающие осуществление права аренды на земельные участки, должны быть ясны и разумны.

Список литературы

1. Гаджиев Г.А. Конституция России как правовая основа экономики: правовая модель и современность // Правоведение. 2009. № 2 (283).

2. Планиоль М. Курс французского гражданского права / пер. и предисл.: В.Ю. Гартман. — Петроков, 1911.

3. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены здания, строения и сооружения».