Об опережающей роли законотворчества субъектов Российской Федерации

УДК 342.52
 
В.М. ПЛАТОНОВ,
 кандидат юридических наук, профессор кафедры политических наук РУДН, председатель Московской городской думы
 
В статье рассматривается региональное законодательство в структуре законодательной системы Российской Федерации; обосновывается важность опережающей роли законотворчества субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: региональное законодательство, законодательство Российской Федерации, правовое регулирование.
 
In the article a regional legislation is examined in the structure of the legislative system of Russian Federation; importance of passing ahead role of zakonotvorchestva of subjects of Russian Federation is grounded.
Keywords: regional legislation, legislation of Russian Federation, legal adjusting.
 
Тенденции формирования и развития единой системы российского законодательства и особенно его практического воплощения существенным образом зависят от законодательной деятельности как на федеральном уровне, так и на региональном, в субъектах Российской Федерации. При этом во взаимосвязи законодательного регулирования на региональном уровне с общим процессом формирования и развития российского законодательства проявляются существенные аспекты политического характера, особенно в части законодательного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Конституция РФ открывает широкие возможности для того, чтобы законодательство субъектов Российской Федерации играло не менее значимую роль в развитии российского законодательства в целом, чем федеральное законодательство. При этом собственное правовое регулирование субъектов Российской Федерации обязано полностью опередить российское законодательство по широкому кругу вопросов, не отнесенных к исключительному Российской Федерации и совместному с субъектами Федерации ведению. Кроме того, региональное законодательство может играть опережающую роль в законодательном регулировании по тем предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым процессы принятия законодательных решений на федеральном уровне по причинам разного рода но, как правило, политического характера, затягиваются.
Современной российской законодательной практике известен ряд примеров, когда законодательные органы субъектов Российской Федерации, принимая региональные законы, опережали российский парламент и тем самым оказывали существенное влияние на политические и правовые подходы, а также сроки решения законодательных проблем первостепенной социально-экономической и политической значимости.
Федеральный закон от 06.12.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» не устанавливал порог явки избирателей для признания выборов состоявшимися. Но такая практика через три года была изменена Федеральным законом от 19.09.1997 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Этот закон установил, что выборы признаются несостоявшимися в случае, если в них приняло участие меньшее число избирателей, чем это предусмотрено соответствующими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Прошло пять лет и Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установил 20% порог явки избирателей для признания выборов состоявшимися и определил: указанный законом минимальный процент может быть повышен для выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и может быть снижен для выборов депутатов представительных органов муниципальных образований. Законом субъекта Российской Федерации также может быть предусмотрено, что минимальный процент от числа избирателей для признания выборов депутатов представительных органов муниципального образования состоявшимися не устанавливается.
Однако Федеральным законом от 05.12.2006 № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» эта норма была исключена.
На выборах депутатов Государственной думы был установлен 25% порог явки избирателей для признания выборов состоявшимися. Такое положение действовало вплоть до 2007 года, когда был принят Федеральный закон от 26.04.2007 № 64-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации”, а также в целях обеспечения реализации законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» (далее — Закон № 64-ФЗ).
На выборах Президента РФ выборы признавались несостоявшимися, если в них приняло участие менее половины избирателей, включенных в списки избирателей. Эта норма сохранялась вплоть до принятия Закона № 64-ФЗ.
Законом города Москвы от 23.06.1995 № 16 «О выборах депутатов Московской городской думы» был установлен 25% порог явки избирателей, а в соответствии с Законом города Москвы от 27.09.1995 № 21 «О выборах мэра и вице-мэра Москвы» выборы признавались несостоявшимися, если в них приняло участие менее половины избирателей, внесенных в списки.
В соответствии с Законом города Москвы от 07.07.1999 № 22 «О выборах депутатов Московской городской думы, мэра и вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве» выборы по избирательному округу при выборах депутата городской думы, мэра и вице-мэра признаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее 25% избирателей, включенных в список избирателей на время окончания голосования.
Избирательный кодекс города Москвы 2003 года установил дифференцированный порог явки избирателей для выборов мэра (25%) и депутатов Московской городской думы (20%). В Избирательном кодексе 2005 года изначально был установлен 20% порог явки избирателей на выборах депутатов Московской городской Думы и главы муниципального образований, однако Законом города Москвы от 04.07.2007 № 28 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 июля 2005 года № 38 “Избирательный кодекс города Москвы”» порог явки избирателей был исключен.
Одним из самых ярких примеров ведущей политической роли региональных законодателей является процесс формирования российского земельного законодательства.
Законодатели Саратовской, Пермской, Самарской и ряда других областей, приняв в полном соответствии с Конституцией РФ в опережающем порядке собственные региональные законы о земле, устанавливающие частную собственность на землю, оказали определяющее влияние на те бурные политические баталии, которые не один год велись на федеральном уровне. Именно такие действия региональных законодательных органов позволили в рамках ЗК РФ, принятого только в октябре 2001 года, решить, хотя, как представляется, и не в полном объеме, одну из ключевых для России не только экономических, но и политических проблем практической реализации конституционного права частной собственности на землю.
Определяющую роль региональные законодатели, прежде всего Калининградской и Ярославской областей, а также города Москвы, сыграли в развитии российского информационного законодательства. Так, Дума Ярославской области 29 ноября 1994 г. приняла закон № 4-з «Об информационном обеспечении органов государственной власти Ярославской области», в то время как базовый Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» принят только в январе 1995 года. При этом на федеральном уровне до настоящего времени нет закона об информационном обеспечении деятельности федеральных органов государственной власти, давно числящегося среди приоритетных. Аналогичным образом законодатели Калининградской области и города Москвы существенно опережают российский парламент в реализации конституционного права граждан на информацию, уже приняв ряд региональных законов в этой сфере.
14 декабря 1994 г. Московская городская Дума приняла Закон города Москвы № 22
«О законодательных актах города Москвы», заложив тем самым правовую основу законотворческого процесса.
Главное значение этого закона состояло в том, что он четко урегулировал все стадии законотворческого процесса. Это позволило организовать конструктивное взаимодействие депутатов городской думы с органами исполнительной власти Москвы по вопросам законотворчества, исключить возможность принятия некачественных законодательных актов, обеспечить защиту москвичей от произвольного нормотворчества, в том числе ведомственного.
Впоследствии указанный закон трансформировался в Закон города Москвы от 14.12.2001
№ 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы», на базе и в развитие которого в настоящее время принимается Закон города Москвы «О правовых актах города Москвы».
К сожалению, подобного рода законы на федеральном уровне отсутствует, и специалисты обоснованно полагают, что именно по этой причине возникает много проблем в сфере законотворчества.
Наличие федерального закона о правовых актах позволило бы установить единые принципы и нормы формирования законодательства Российской Федерации, составной частью которого в силу положений Конституции РФ является законодательство субъектов Российской Федерации.
Закон города Москвы от 08.07.1999 № 29 «Об административной ответственности за попустительство незаконному обороту или незаконному потреблению наркотических средств или психотропных веществ» содержал ряд действенных механизмов, препятствующих распространению наркотиков, особенно в среде несовершеннолетних. Закон города Москвы от 07.04.1999 № 16 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в городе Москве» установил правила поведения детей и подростков в общественных местах, осуществил правовое регулирование досуга несовершеннолетних и т. п.
Закон города Москвы от 17.01.2001 № 3 «Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры города Москвы» направлен на содействие свободе передвижения маломобильных граждан и создание им равных с другими гражданами возможностей в реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина. Особо значимым и прогрессивным по сравнению с федеральным законодательством представляется создание в Москве института Уполномоченного по правам ребенка.
15 апреля 2009 г. Московская городская Дума приняла Закон города Москвы № 6 «Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве». В соответствии с установленной законом процедурой назначение на должность первого Уполномоченного по правам человека должно состояться в течение 2-х месяцев после вступления закона в силу. Согласно заключительным положениям закона со дня вступления в силу постановления Московской городской думы о назначении на должность первого Уполномоченного по правам человека утрачивает силу Закон города Москвы от 03.10.2001 № 43 «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве». Таким образом, законодательно обеспечивается непрерывность деятельности указанных институтов уполномоченных в городе Москве. Что же касается защиты прав, свобод и законных интересов ребенка, то решение этих вопросов поднимается на качественно новый уровень. Статья 2 Закона города Москвы от 15.04.2009 № 6 «Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве» прямо определяет, что защита прав, свобод и законных интересов ребенка является приоритетным в деятельности Уполномоченного по правам человека. И такая защита не сковывается временными рамками, поскольку Уполномоченный по правам человека будет вправе ее осуществлять даже после достижения ребенком совершеннолетия.
Детей все эти годы защищало законодательство и система власти, созданная в России и в Москве, а Уполномоченный по правам ребенка был координатором. Теперь на базе опыта работы Уполномоченного по правам ребенка в столице создается институт Уполномоченного по правам человека. Ни у кого не вызывает сомнения, что Уполномоченный по правам ребенка в городе должен быть, но не обязательно наличие двух аппаратов уполномоченных. Институт Уполномоченного по правам ребенка, не поменяв направленности своей работы и не потеряв своих наработок, может быть корпорирован в институт Уполномоченного по правам человека.