Об организации деятельности мировых судей

А.Н. МУЧКИНОВА,

аспирантка юридического факультета Российского университета дружбы народов

Вопрос выборности мировых судей. Чтобы обеспечить доверие и уважение к мировым судьям со стороны населения, управленцы середины XIX века при формировании их корпуса рискнули провести выборы. Правительство не только возложило задачу подбора кадров на самих местных жителей, но и гарантировало, что мировые судьи будут избранниками не отдельных сословий, а всего земства!

Пафос здесь уместен хотя бы по той  причине, что Россия в середине XIX века все еще была по существу феодальным государством, в котором элементы гражданского общества только зарождались. Но уже тогда «должность мирового судьи считалась общественной службой, была выборной и состояла в высоком пятом классе»[1].

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» (в ред. от 19.02.2004[2]; далее — Закон о мировых судьях) мировые судьи могут назначаться (избираться) на должность органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо избираться населением соответствующего судебного участка. Наличие альтернативы выборам сразу повлекло целый ряд критических высказываний по этому вопросу со стороны теоретиков. В первоначальном варианте (9 октября 1996 г. одобрен Советом по судебной реформе при Президенте РФ) было однозначно зафиксировано: мировые судьи избираются населением участка, на который распространяется их юрисдикция. Порядок проведения выборов устанавливается законом субъекта Федерации[3].

По этому поводу А. Шамардин писал: «Сама правовая природа института мировых судей предполагает, что они должны получать мандат доверия непосредственно от населения. Кто, как не жители судебного участка, сможет лучше оценить личные и деловые качества кандидатов в мировые судьи? А повторное избрание судьи по истечении срока его полномочий было бы действительным показателем того, что он оправдал оказанное ему народом доверие, стал подлинным гарантом справедливости, защитником прав, свобод и законных интересов людей, в том числе и от произвола местных органов власти. Кроме того, это было бы гарантией независимости мировых судей от государственных органов субъектов Российской Федерации, в полной мере соответствовало бы принципу разделения властей»[4].

Впрочем, другие авторы, отказавшись от умозрительного или эмпирического решения вечной дилеммы — избирать или назначать судей, высказались все-таки за их выборы[5].

Как известно, пока еще ни в одном из регионов России корпус мировых судей не был сформирован путем прямых выборов, хотя в стране, безусловно, есть территории, где такое возможно. Причин отказа от выборности судей существует немало. Вот некоторые из них.

Недостатками выборов являются сложность процедуры их проведения и немалые материальные расходы. Организация выборов и ознакомление населения с кандидатурой (кандидатурами) на должность мирового судьи растянуты по времени, что не позволяет быстро решать вопрос о замещении вакантной должности в случае непредвиденного ее освобождения.

В 1990-х годах выборы стали центральным явлением политической жизни России, однако существовавшее прежде эйфорическое восприятие этого политического института явно «потускнело». Выборы не смогли ни дать россиянам подлинной демократии, ни предотвратить криминализацию власти, ни избавить страну от некомпетентных руководителей. Особенно заметны эти проблемы в регионах. Ахиллесовой пятой выборов в субъектах Федерации является невозможность обеспечения подлинного равенства электоральных шансов. Свобода выборов предполагает наличие альтернативных кандидатов, конституирование активной оппозиции. Это вдвойне опасно, когда в том или ином из регионов к власти уже пришла влиятельная политическая группировка. Ее представители, понимая, что многое зависит от отношения к ним суда и основных правоохранительных структур, тут же стремятся поставить их под свой контроль. Однако сменить, например, прокурора области, начальника УВД удается далеко не всегда и не сразу — вертикаль исполнительной власти обладает достаточной прочностью. От произвола местной власти защищены и федеральные судьи. Но без судей мировых судебная система еще не является таковой. Поэтому велика опасность того, что их выборы в районах пройдут по угодному кому-то сценарию.

Но это не последний недостаток выборов. Общеизвестно, что кандидат, чтобы «понравиться» избирателю, должен уметь проводить предвыборную агитацию, то есть быть внутренне готовым к публичной демонстрации своих достоинств. И это отнюдь не то качество, которое необходимо будущему судье. Согласитесь, что скромность и незаметность истинному приверженцу судейской профессии более к лицу, чем способность сыпать обещаниями. Это означает, что традиционная манера проведения предвыборной кампании не будет способствовать выявлению достойных специалистов.

Означает ли это, что прямые выборы для формирования судейского корпуса совершенно непригодны по процедурным причинам (несмотря на то, что доверие избирателя к судье как к личности многократно оправдается при решении конфликтных ситуаций)? Конечно же, нет. Просто наша страна в деле становления демократических институтов делает пока только первые шаги. Нравственный потенциал, который привносят выборы при организации властных структур, со временем будет использован и при замещении судебных должностей. Причем если выборы судей, например областного звена, вовсе не желательны, поскольку лица, замещающие эти должности, населению региона известны мало, то население 10-тысячного поселка своего мирового судью знает хорошо.

Порядок назначения мировых судей законодательными органами субъектов Федерации имеет опосредованный, упрощенный характер передачи власти от народа судьям через депутатский корпус, не требует материальных затрат и позволяет в непродолжительные сроки сформировать корпус мировых судей. Но здесь недостатком является меньшая демократичность. Возможна тут и зависимость назначения судьи не только от его квалификации, но и от того, как судья ранее разрешал конкретные дела, участниками которых были депутаты или их избиратели. Не исключен и более бюрократический характер подбора и рекомендации кандидатов в мировые судьи. Следствием этого может быть зависимость мировых судей от депутатов и должностных лиц, тем более при непродолжительном сроке их назначения[6].

С учетом реальной обстановки в государстве и его регионах, характеризующейся дефицитом бюджетных средств, политической пассивностью граждан, на практике субъекты Федерации выбирают и закрепляют в своих законах вариант назначения мировых судей на должность местным законодательным (представительным) органом государственной власти. В частности, Законом «О мировых судьях Республики Калмыкия» установлено, что мировые судьи Республики Калмыкия назначаются на должность Народным Хуралом (парламентом) Республики Калмыкия. Законом города Москвы от 31.05.2000 № 15 «О мировых судьях в городе Москве» (в ред. от 19.02.2003) предусмотрено, что мировой судья назначается на должность Московской городской думой.

Полный отказ от выборов мировых судей противоречит природе этого института как максимально приближенного к населению. Представляется, что необходимо изменение федерального законодательства для перехода на прямые выборы мировых судей населением, что обеспечит укрепление демократических начал в их деятельности, будет способствовать развитию примирительных тенденций в судопроизводстве мировой юстиции.

Организационное обеспечение деятельности мировых судей. В ст. 10 Закона о мировых судьях говорится лишь о материально-техническом обеспечении деятельности мировых судей и почему-то не названы кадровое, финансовое и иное ресурсное обеспечение такой деятельности, которое необходимо для надлежащей работы мирового судьи. Вопрос о возложении обязанностей по организационному обеспечению деятельности мировых судей в субъектах Федерации решается по-разному. Так, в ряде регионов это обеспечение полностью взяли на себя органы исполнительной власти (Республика Калмыкия, Ростовская, Нижегородская области). Согласно ст. 11 Закона «О мировых судьях Республики Калмыкия» организационное обеспечение деятельности мировых судей осуществляет образуемая правительством республики служба (отдел) по вопросам мировой юстиции. При администрации Ростовской области создан департамент по работе с мировыми судьями. По мнению председателя Ростовского областного суда В. Ткачева, пока данная конструкция всех устраивает. Но он считает, что такой порядок существует до тех пор, пока губернатор осознает значимость указанного института судебной власти[7]. На органы юстиции возложены обязанности по организационному обеспечению деятельности мировых судей в Республике Ингушетия, Алтайском крае, Оренбургской области. По нашему мнению, из ст. 10 Закона о мировых судьях должна быть исключена запись о возможности возложения обязанностей по материально-техническому обеспечению на органы юстиции, так как в связи с утвержденным в январе 2000 года Положением о Министерстве юстиции2  оно (министерство) является федеральным органом, имеющим свои территориальные органы в субъектах Российской Федерации. В большинстве органов исполнительной власти субъектов Федерации нет отделов юстиции. Следовательно, в тех субъектах, где организационное обеспечение возложено на органы юстиции, должны быть внесены соответствующие изменения.

Отсутствие законодательного закрепления функций по организационному обеспечению деятельности мировых судей может стать в дальнейшем серьезной преградой на пути становления этого института в России. Ситуация, когда этим обеспечением в субъектах Федерации занимаются органы различной ведомственной принадлежности, разного уровня государственной власти, может привести к разнобою в этой важной работе. Кроме того, существенно затруднено выполнение некоторых функций, требующих не только единого подхода к методологии их осуществления, но и единого механизма их реализации.

Получает распространение практика подписания соглашений с территориальными органами Судебного департамента при Верховном суде РФ об организационном обеспечении деятельности мировых судей. На основании доверенности, выдаваемой генеральным директором Судебного департамента при Верховном суде РФ на подписание соглашений, территориальные органы принимают на себя определенные обязанности, исполнение которых финансируется из регионального бюджета. Возможность подписания таких соглашений имеет соответствующее правовое обоснование как в федеральном законодательстве (ч. 3 ст. 78 Конституции РФ, ч. 2 ст. 30 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от 04.07.2003; далее — Закон о судебной системе)), так и в большинстве местных законов о мировых судьях. В определенной степени такая практика будет гарантировать стабильное обеспечение деятельности мировых судей на начальном этапе. Это необходимый шаг, но его нельзя рассматривать в качестве долговременной перспективы, ибо он не может обеспечить единообразного подхода к созданию и функционированию службы мировой юстиции. Во-первых, подписание соглашений (договоров) не позволяет полностью преодолеть все противоречия, обусловленные пробелами в законодательстве. Во-вторых, подписание соглашений не зависит от инициативы территориальных органов Судебного департамента при Верховном суде РФ. Если не все субъекты Федерации используют такой вариант, то не будет и единообразного решения вопросов обеспечения деятельности мировых судей, входящих в единую систему судов общей юрисдикции. В-третьих, такие соглашения — в силу того, что они могут быть расторгнуты в любое время, и прежде всего органами исполнительной власти субъекта Федерации, — не создают прочной основы деятельности мировой юстиции.

Законодательные акты, регулирующие вопросы организационного обеспечения деятельности мировых судей, достаточно противоречивы. В соответствии с ч. 2 ст. 30 Закона о судебной системе на Судебный департамент возложено обеспечение деятельности всех российских судов общей юрисдикции (за исключением Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов РФ). Однако Федеральный закон от 08.01.1998 № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном суде Российской Федерации» (в ред. от 27.10.2003; далее — Закон о Судебном департаменте) в ст. 1 ограничивает полномочия Судебного департамента по созданию условий для полного и независимого осуществления правосудия мировыми судьями только функциями по их финансированию. Закон о мировых судьях еще более сужает функции Судебного департамента по обеспечению деятельности мировых судей. Положение этого закона о том, что материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы юстиции либо органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, противоречит конституционному принципу самостоятельности судебной власти (ст. 10).

Практика судоустройства в Российской Федерации свидетельствует о том, что отнесение материально-технического обеспечения к ведению органов исполнительной власти ставит судей в зависимое от них положение. Многообразие функций, переданных в настоящее время органам юстиции, отодвигает обеспечение деятельности мировых судей на второй план, влечет использование финансовых средств на иные, не связанные с правосудием цели, ставит судей в положение «пасынков»[78]. Пути решения проблемы организационного обеспечения деятельности мировых судей в первую очередь должны быть связаны с изменением действующего законодательства.

Для обеспечения единства статуса судей в Российской Федерации, создания равных условий для осуществления правосудия необходимо включение мировой юстиции в единую систему организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции. Учитывая, что реализация задач по обеспечению полного и независимого осуществления правосудия федеральными судами общей юрисдикции возложена на Судебный департамент, логично было бы передать ему решение этих вопросов и в отношении мировых судей — в целях качественного и единообразного обеспечения их деятельности.

Несмотря на то, что Закон о мировых судьях возлагает на Судебный департамент лишь выплату денежного содержания мировому судье, другой закон — Закон о Судебном департаменте — относит к его полномочиям выполнение таких государственных функций, как ведение судебной статистики, организация делопроизводства и работы архивов. Причем законодатель не предусматривает какого-либо изъятия из этих полномочий. Да и трудно представить себе, что судебная статистика будет формироваться без учета деятельности по рассмотрению гражданских, административных и уголовных дел мировыми судьями. Кроме того, Судебный департамент обеспечивает безопасность судей и членов их семей. Безопасность должна быть обеспечена и всем судьям судов общей юрисдикции.

Все большее значение приобретает информатизация судов. Если Судебный департамент не возьмет на себя решение этого сложного вопроса, то мировые судьи могут оказаться вне создаваемой единой системы информатизации судов общей юрисдикции, без возможности эффективного использования этого важного фактора совершенствования организации судопроизводства. Только на такой базе возможно обеспечить мировым судьям быстрый доступ к банкам данных законодательных актов, обобщенным материалам судебной практики. Это особенно важно, так как мировые судьи в большинстве случаев — юристы, ранее в органах судебной власти не работавшие.

Что касается вопроса финансирования деятельности мировых судей, то, исходя из реалий, федеральной власти трудно выполнить сегодня требования ст. 124 Конституции РФ и взять на себя эту функцию. Представляется, что поскольку мировые судьи — это судьи субъектов Федерации, то их деятельность должна обеспечиваться этими субъектами. Это касается и финансирования расходов на заработную плату и социальные выплаты аппарата.

Законодательное отнесение работников аппарата мировых судей к государственным служащим субъектов Федерации предполагает их финансирование за счет местных бюджетов. Если предположить, что организационное обеспечение деятельности мировых судей должно финансироваться из федерального бюджета, то возникает вопрос: чем суд субъекта Федерации отличается от федерального суда? Поэтому организационное обеспечение мировых судей, на наш взгляд, должно финансироваться именно из региональных бюджетов.

Таким образом, необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство: предусмотреть осуществление организационного обеспечения деятельности мировых судей управлением (отделом) Судебного департамента при Верховном суде РФ в субъекте Федерации за счет средств бюджета субъекта Федерации.

Библиография

1 Российское законодательство X—XX веков. Т. 8: Судебная реформа. — М.: Юрид. лит., 1991. С. 32.

2 С 1 января 2005 г. вступает в силу редакция с изменениями от 22.08.2004. — Примеч. ред.

3 См.: Проект федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» // Российская юстиция. 1997. № 1. С. 54.

4 Шамардин А. Недостатки областного закона — следствие несовершенства федерального // Российская юстиция. 1999. № 12. С. 13.

5 См., напр.: Лонская С. О статусе мировых судей // Российская юстиция. 1996. № 1. С. 45.

6 См.: Чепурнова Н. Как сформировать корпус мировых судей? // Российская юстиция. 1999. № 4. С. 2—3.

7 См.: Ткачев В., Ляхов Ю. Ученые и судьи обсуждают работу мировых судей // Российская юстиция. 2001. № 1.

С. 17.

8 В настоящее время действует редакция, утвержденная Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации». — Примеч. ред.

9 См.: Чепурнова Н. Указ. ст. С. 3.