Об «экологичности» Градостроительного кодекса Российской Федерации

УДК 347:332.142
 
А.П. АНИСИМОВ,
доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник НИИ современного права Волгоградской академии государственной службы
 
В статье исследуется вопрос о том, каково значение Градостроительного кодекса РФ в регулировании  экологических отношений. Автор критикует позицию ученых, считающих, что с принятием данного нормативного акта правовое регулирование экологических отношений сделало шаг назад. Приводятся доказательства прогрессивности нового подхода к регулированию экологических отношений градостроительно-правовыми средствами.
Ключевые слова: градостроительство, экологические требования, территориальное планирование, градостроительное зонирование, земельные участки.
 
To the question about "ecologically" Town-planning code of Russian Federation
A.P. Anisimov 
In the article a question is investigated about that, the value of the Town-planning code is which Russian Federation in adjusting of ecological relations. An author criticizes position of scientists, considering, that with acceptance of this normative act the legal adjusting of ecological relations did a step back. Proofs of progres-siveness of new approach of adjusting of ecological relations by town-planning legal facilities are adduced.
Keywords: town-planning, ecological requirements, territorial planning, town-planning zoning, lot lands.
 
Реалии второй половины XX века заставили все страны и народы обратить самое пристальное внимание на вопросы охраны окружающей среды, породив тем самым новое правовое явление, получившее наименование «экологизация права». Как справедливо отмечается в научной литературе, «экологизация права — это придание экологической направленности всем правовым нормам, которые связаны со сферой взаимодействия общества и природы. Объектом экологизации выступают законодательные акты. Под экологизацией законодательства предлагается понимать внедрение эколого-правовых требований в содержание, правовую ткань закона. <…> В процессе экологизации экологические требования трансформируются в правовые нормы, которые определяют границы поведения субъектов права в их отношениях, связанных с воздействием на окружающую природную среду, и выражают меру допустимого воздействия. Экологизация отраслей законодательства необходима для реализации основных эколого-правовых норм»[1].
В конце XX — начале XXI века явление экологизации было достаточно подробно исследовано на примере гражданского, земельного, административного и иного законодательства. С появлением в России полноценного градостроительного законодательства (а мы датируем этот момент не  принятием Градостроительного кодекса РФ 1998 года, который не содержал механизмов обязательности исполнения предусмотренных в нем требований, а  принятием Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004), оно также было подвергнуто в юридической науке самому тщательному анализу на предмет соответствия современным экологическим требованиям и задачам.
В рассмотрении этого вопроса приняли участие не только ученые-юристы, но и представители органов государственной власти и органов местного самоуправления, журналисты, общественность. В ходе обсуждения было сделано несколько различных выводов. Например, главное замечание депутатов, общественности и журналистов в адрес ГрадК РФ от 29.12.2004 состояло в том, что недопустима отмена государственной экологической экспертизы и ее замена государственной экспертизой проектной документации[2].
Авторы законопроекта о внесении изменений в ГрадК РФ и  замене государственной экологической экспертизы экспертизой проектной документации заявляли, в свою очередь, что такая мера вызвана необходимостью устранения «избыточных административных барьеров» и это должно сдвинуть с мертвой точки национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». «Какое влияние жилой дом может оказать на экологию? Тем, что у дома появятся два-три мусорных бачка? — спрашивает генеральный директор ассоциации «Строительно-промышленный комплекс Северо-Запада» Михаил Викторов. — Мы ратуем за упрощение экологических согласований, в первую очередь для объектов жилищного строительства»[3].
Со своей стороны заметим, что аргументы сторонников «неэкологичности» ГрадК РФ в основном сводятся к описанию случаев нарушения экологических требований в строительстве и разъяснению негативного состояния окружающей среды. Однако с этим никто, собственно говоря, и не спорит, поскольку проблема «плохой» экологии очевидна. Вот пример наиболее удачного изложения данной позиции: «Политика, проводимая администрацией городов, застройщиками и хозяевами предприятий, приводит к протестам жителей, что выражается в жалобах, пикетах, судебных исках и сопровождается в некоторых случаях физическими действиями сторон. Случаи физического воздействия на активистов экологического движения остаются без надлежащего расследования. За редким исключением с помощью общественных организаций жителям удается добиться мизерных половинчатых результатов. Как правило, застройщики и хозяева на жалобы не отвечают, а администрации дают ненадлежащие ответы. Судебные органы не обладают должной квалификацией в области экологического права и градостроительства, испытывают давление со стороны местного самоуправления, не обеспечивают судебной защиты населения в этих процессах. Прокуратура устраняется от должного реагирования в этих направлениях. При этом в ряде городов (Кострома, Липецк, Калининград, Волгоград, Москва) в результате активной деятельности общественных организаций и населения местная администрация вынуждена отказываться от принятых незаконных решений. Практика говорит о том, что только массовые выступления людей за свои права дают более или менее положительный результат»[4].
Критические замечания в адрес ГрадК РФ, высказанные журналистами или недовольными чиновниками, — это только полбеды. Однако и  ученые-экологи подвергли некоторые положения ГрадК критике. Так, Ю.В. Васильчук пишет о потере  кодексом прежней экологической направленности: «Большое внимание в нем уделено процедурам принятия соответствующих документов, однако практически отсутствуют экологические требования, предъявляемые к содержанию такого рода документов, и экологические требования, предъявляемые на стадии размещения и проектирования хозяйственных и иных объектов»[5]. Далее автор перечисляет некоторые положения прежнего ГрадК РФ, действительно содержавшего множество упоминаний о необходимости «обеспечения экологической безопасности», «учета последствий вредного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду» и др.
Приступая к анализу экологической составляющей ГрадК РФ в целях доказывания не уменьшения, а, наоборот, принципиального увеличения заложенных в нем экологических требований и процедур, мы сразу хотели бы отметить следующий момент: в отличие от европейских стран, в России между правом и правоприменением лежит огромная пропасть. Именно поэтому, прежде чем  оценивать какой-либо закон, необходимо уточнять, о чем именно идет речь. Одно дело — давать оценку закону с точки зрения его целей, задач, юридической техники и т. д., и совсем другое — выявлять, до какой степени и как именно  требования закона игнорируют и обходят те субъекты, которым они адресованы. Не пытаясь охватить  в одной статье весь спектр проблем применения градостроительного законодательства, попробуем ограничиться преимущественно исследованием норм ГрадК РФ.
Заметим, что сама постановка вопроса о «неэкологичности» ГрадК РФ и ухудшении дел с экологической составляющей градостроительного законодательства предполагает некое сравнение. При этом ГрадК РФ можно сравнивать либо с ГрадК РФ 1998 года, утратившим силу, либо с неким абстрактным идеалом, предполагаемой моделью, существующей в нашем воображении либо в реальной действительности неких европейских стран. В самом деле, в ГрадК РФ нет упоминаний об «экологической безопасности», «праве человека на благоприятную окружающую среду», «экологическом контроле или нормировании качества окружающей среды», а также иных привычных юристам-экологам оборотов. Но страдает ли от этого качество ГрадК РФ, снижается ли механизм гарантий экологических прав граждан? Отрицательный ответ, по нашему мнению, обусловлен следующими причинами.
В ГрадК РФ предусмотрено несколько публично-правовых процедур, регламентирующих как градостроительное освоение определенных (и весьма обширных) территорий (Российской Федерации в целом, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и их частей), так и порядок градостроительного освоения отдельно взятого участка, предназначенного для строительства или иных разрешенных целей (инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства).
Градостроительно-правовые инструменты представлены прежде всего тремя видами градостроительной документации: документами территориального планирования; правилами землепользования и застройки (муниципального правового акта); документацией по планировке территории. Рассмотрим, как в этих документах отображаются экологические требования.
Территориальное планирование направлено на документальное определение назначения территории, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов, в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Документы территориального планирования подразделяются на схемы территориального планирования (федеральные, субъектов Российской Федерации и муниципальных районов) и генеральные планы (городских округов и поселений).
В документах территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований отображается информация о состоянии соответствующей территории, о возможных направлениях ее развития и об ограничениях  использования, а также предложения по территориальному планированию. Данная информация  (пусть и не всегда в полном объеме по соображениям государственной тайны) размещается в Интернете и публикуется в различных СМИ, благодаря чему заинтересованные граждане и юридические лица могут узнать о планируемом строительстве определенного экологически опасного объекта, который впоследствии может негативно повлиять на состояние окружающей среды (для федерального уровня это может быть атомная электростанция, а для муниципального — мусоросжигающий завод), задолго до того, как на  строительство такого объекта будут выделены средства из бюджета, и уж тем более до начала инженерных изысканий и разработки проектной документации. Даже учитывая крайне низкую скорость работы судебной системы, заинтересованные лица могут высказать свои предложения и в судебном порядке доказать недопустимость проектирования и строительства экологически опасного объекта.
При этом если речь идет о генеральном плане городского округа (поселения), то такой вид документов территориального планирования в обязательном порядке проходит процедуру публичных слушаний и только после этого принимается представительным органом местного самоуправления. Заметим, что строительство АЭС — это все-таки не рядовая каждодневная постройка; строительство мусоросжигающего завода — дело гораздо более распространенное. Следовательно, общественность имеет все возможности воспрепятствовать подобному строительству. Результаты публичных слушаний формально не обязательны для органов местного самоуправления, и депутаты муниципального представительного органа формально не связаны мнением граждан. Вместе с тем следует отдать должное и населению: если  людям все равно, что и где будет построено, то никакие рассуждения о защите экологии и никакие сложные процедуры учета общественного мнения не помогут. Если же граждане не равнодушны, то общественные палаты, публичные слушания, пикеты и демонстрации могут вразумить любых муниципальных чиновников. И хотя такие примеры весьма немногочисленны, можно констатировать пока еще небольшую, но позитивную динамику роста гражданской активности российских граждан.
Кроме того, документы территориального планирования всех уровней подлежат взаимному согласованию. Например, фрагменты схемы территориального планирования Российской Федерации направляются на согласование в высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, применительно к территориям которых подготовлен такой проект или на территории которых может оказать негативное воздействие планируемый для размещения объект капитального строительства федерального значения. Непоступление от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в установленный срок заключения на указанный проект рассматривается как  согласие (это условие помогает избежать саботажа и затягивания процедур согласования). Аналогичные правила предусмотрены и для субъектов Российской Федерации, а также для муниципальных образований.
По нашему мнению, вполне естественно сделать вывод, что органы публичной власти всех уровней имеют возможность взаимного контроля над размещением экологически опасных объектов в тот момент, когда такое размещение существует еще только на схеме проекта, т. е. до каких-либо реальных шагов по его реализации (и даже до планирования на это бюджетных средств). Соответствующий орган публичной власти (вышестоящий и нижестоящий) может (на выбор): согласовать такой документ; никак не прореагировать (тогда схема считается согласованной); выступить с возражениями, в том числе по поводу места размещения (или самого факта размещения) экологически опасного объекта. В последнем случае создается согласительная комиссия, которая начинает диалог по всем не согласованным фрагментам схемы проекта.
Обратим внимание и на тот факт, что наряду с местами планируемого размещения экологически опасных объектов, на картах (схемах), содержащихся в документах территориального планирования, отображаются: границы земель особо охраняемых природных территорий (далее — ООПТ) федерального (регионального, местного) значения, а также планируемые границы таких земель; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействию их последствий. Следовательно, если орган публичной власти предусмотрел на схеме территориального планирования зоны экологического бедствия, равно как и создание в будущем государственного природного заповедника (или иной категории ООПТ),  то это должно быть отражено в расходной части бюджета на соответствующий год. Взаимосвязь схем территориального планирования и их бюджетного финансирования постоянно прослеживается в ГрадК РФ.
В целях защиты экологических и иных интересов населения в ГрадК РФ предусмотрена развернутая система гарантий их учета органами публичной власти. Так, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, объединения граждан по собственной инициативе могут направить проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу. Расходы, связанные с ее проведением, несут лица, направившие проект на государственную экспертизу. Если впоследствии выяснится, что причинен вред жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц при осуществлении территориального планирования и градостроительного зонирования в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования Российской Федерации и документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, то такой вред возмещается в полном объеме. При наличии положительного заключения государственной экспертизы на проекты документов территориального планирования, не соответствующих требованиям технических регламентов, Российская Федерация или субъект Российской Федерации несет субсидиарную ответственность за причинение такого вреда (например, если было запланировано экологически опасное производство посреди жилой застройки). Последняя норма означает повышение ответственности экспертов за результаты собственной деятельности.
Как следует из вышеизложенного, разработка документов территориального планирования определяет стратегию развития территории.
Принятие правил землепользования и застройки определяет тактику достижения поставленных целей. Данными правилами производится разделение территории муниципального образования на территориальные зоны, для каждой из которых устанавливается градостроительный регламент, определяющий параметры и виды возможного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в соответствующей зоне. Наряду с жилыми, производственными, сельскохозяйственными и иными зонами, ГрадК РФ специально выделяет для поддержания экологического баланса населенного пункта зону рекреационного назначения и зону ООПТ. В зоны рекреационного назначения могут включаться территории, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также иные территории, используемые и предназначенные для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. В зоны ООПТ входят участки, имеющие природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особенно ценное значение.
Непосредственно на стадии освоения (застройки) земельного участка экологические требования также никто не отменял. Так, один из основных видов инженерных изысканий — это инженерно-экологические изыскания; в состав проектной документации объектов капитального строительства в качестве одного из разделов  обязательно включается перечень мероприятий по охране окружающей среды. Проектная документация объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации; особо опасных, технически сложных, уникальных объектов; объектов обороны и безопасности также должна содержать перечень мероприятий по гражданской обороне и по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемые для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе, за исключением ряда случаев (например, индивидуального жилищного строительства). Не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях ООПТ.
Следовательно, государственная экологическая экспертиза отчасти сохранилась в первозданном виде; в отношении обычной проектной документации она отдельно не проводится. По замыслу законодателя, для этого предусмотрена комплексная градостроительная экспертиза проектной документации, рассматривающая в том числе и вопросы обеспечения экологической безопасности. Сокращение числа экспертиз и контрольных органов — неизбежное следствие начавшейся борьбы с коррупцией, наиболее эффективными методами которой являются отмена лицензирования строительной деятельности и создание саморегулируемых организаций.
Практика показывает, что, несмотря на все идеально согласованные и подписанные документы, порой рушатся жилые дома и школы, рынки и аквапарки, а следовательно, система чиновничьего контроля и безответственности за принятые решения все еще малоэффективна.
Новая система регулирования строительной деятельности, формирующаяся в настоящее время, вызывает многочисленные нападки как чиновников, так и отдельных представителей общественности. Вместе с тем говорить о ее неэффективности пока еще рано. Применительно к экспертизе проектной документации в ГрадК РФ (ч. 2 ст. 60) четко прописаны обязанности возмещения вреда, причиненного вследствие недостатков работ по подготовке проектной документации, лицом, выполнившим такие работы. Солидарно субсидиарную ответственность за причинение указанного вреда несут:
— Российская Федерация, субъект Российской Федерации или организация, которая провела негосударственную экспертизу проектной документации, если вред причинен в результате несоответствия проектной документации требованиям технических регламентов и  (или) результатам инженерных изысканий и имеется положительное заключение государственной экспертизы проектной документации или положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации;
— саморегулируемая организация в пределах средств компенсационного фонда саморегулируемой организации в отношении лица, которое на момент выполнения таких работ имело свидетельство о допуске к ним, выданное этой саморегулируемой организацией.
На все изложенные выше аргументы обычно следует самое простое возражение о том, что сам по себе («теоретически») ГрадК РФ очень неплох, но не работает на практике или работает плохо. На этот счет трудно что-либо возразить, поскольку особенностью переживаемого сейчас Россией переходного периода как раз и является тотальный правовой нигилизм и игнорирование требований законодательства. В этом смысле ситуация с ГрадК РФ — не более чем частный случай большой проблемы. Такая ситуация сохранится до тех пор, пока гражданам России не станет по-настоящему необходимо  соблюдение органами публичной власти их прав в сфере градостроительной деятельности и охране окружающей среды, предусмотренных законом. Заметим, что весьма похожие на российский механизмы прозрачности и публичности принятия градостроительных решений есть в развитых европейских странах и они там работают; существуют немногочисленные примеры использования российской экологической общественностью процедуры публичных слушаний для диалога с проводящими их органами публичной власти по вопросам землепользования и застройки. 
По этому поводу кратко, но весьма убедительно высказался Президент РФ Д.А. Медведев [6] ноября 2008 г. в своем Послании к Федеральному собранию РФ. В частности, он отметил, что «в России на протяжении веков господствовал культ государства и мнимой мудрости административного аппарата. А отдельный человек с его правами и свободами, личными интересами и проблемами воспринимался в лучшем случае как средство, а в худшем — как помеха для укрепления государственного могущества. <…>  И хотел бы привести слова Петра Столыпина, который говорил: “Прежде всего надлежит создать гражданина, и, когда задача эта будет осуществлена, гражданственность сама воцарится на Руси. Сперва гражданин, а потом гражданственность. А у нас обыкновенно проповедуют наоборот”»[6].
Остается лишь добавить, что сфера градостроительной деятельности, затрагивающая интересы всех и каждого, является подходящим плацдармом для формирования структур гражданского общества и борьбы граждан за свои права.
 
Библиография
1 Тахватулина Н.К. Экологизация правового регулирования (теоретико-правовое исследование): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Волгоград, 2006. С. 8.
2 См., например: Строгонова А. Экологии угрожает Градостроительный кодекс // Московская жилищная газета «Квартирный ряд». 2006. 16 нояб. № 46.
3 http://www.in4business.ru/news
4 http://www.urbaneconomics.ru/forum
5 Васильчук Ю.В. Экологические требования при размещении хозяйственных и иных объектов на территории земель поселений: Моногр. — Тверь, 2006. С. 28—30.
6  http://www.kremlin.ru/appears/2008/11/05