Обеспечение Федеральной службой судебных приставов деятельности юрисдикционных органов в условиях выработки эффективной политики государственного строительства

УДК 347.964.1

Страницы в журнале: 34-40

В.А. ГУРЕЕВ,

кандидат юридических наук, зав. кафедрой организации службы судебных приставов и исполнительного производства Российской правовой академии Минюста России vladimirgureev@mail.ru

Рассмотрены полномочия судебных приставов, и сформулированы предложения по расширению круга субъектов, обеспечивающих государственную защиту, а также ее распространению на судей, судебных приставов-исполнителей, участников уголовного судопроизводства в целях повышения эффективности применения мер безопасности, установленных действующим законодательством.

Ключевые слова: судебный пристав, исполнительный документ, государственная защита, уголовное судопроизводство.

Provision of the Federal Bailiff Service of the Jurisdictional Bodiesin the Development of Effective Policy of Nation-Building

Gureev V.

The author considers the powers of bailiffs and offers to increase the number of subjects providing state protection and its extension to the judges, bailiffs, participants in criminal proceedings in order to increase the effectiveness of the security measures established by the current legislation.

Keywords: bailiff, executive document, public protection, criminal justice.

Органы Федеральной службы судебных приставов (далее — ФССП России) в качестве одного из основных направлений функционирования обеспечивают установленный порядок деятельности судов, что находит свое выражение в практической деятельности государственных служащих — судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов (далее также — ОУПДС).

Задача обеспечения установленного порядка деятельности судов образует в собственном смысле силовую составляющую деятельности ФССП России и должна рассматриваться в системе задач органов исполнительной власти в качестве одной из приоритетных, обеспечивающей реальность судебной защиты прав и свобод каждого посредством поддержания общественного порядка при отправлении правосудия органами судебной власти. Кроме того, существующая сегодня острая потребность в обеспечении прав и интересов граждан, организаций, а также публично-правовых образований обусловила актуализацию постановки вопроса о создании логически завершенной модели участия ФССП России в механизме правовой защиты, в рамках которой наличествовала бы взаимосвязь между исполнением актов юрисдикционных органов и обеспечением их правильного, своевременного вынесения. Безусловно, приведение в исполнение исполнительных документов выступает следствием действующего правового механизма вынесения подобных актов, которые в свою очередь преследуют цель защиты прав и законных интересов соответствующих лиц. Наряду с этим не менее важным с точки зрения релевантности для существующего механизма защиты прав является не только исполнение в рамках установленного порядка исполнительного производства уже вынесенных актов, но и обеспеченность (гарантированность) самой процедуры деятельности юрисдикционных органов, в рамках которой и осуществляется, образно говоря, их появление на свет. При этом анализируемый вид деятельности необходимо рассматривать как интегрированную составляющую задачи защиты прав граждан, организаций и иных образований (в т. ч. публичных) при исполнении актов юрисдикционных органов, поскольку без соблюдения (обеспечения) установленной процедуры (порядка) вынесения исполнительного документа едва ли можно утвердительно говорить о полноценности существующего механизма защиты субъективных прав. Таким образом, процедура вынесения и процедура исполнения актов юрисдикционных органов обладают признаками единства цели, взаимообусловленности, что и позволяет в результате констатировать перманентный характер их связи. Кроме того, с наших позиций, в развитом правопорядке указанные процедуры должны составлять предмет хотя и многоаспектной, но все же единой деятельности по обеспечению установленного порядка функционирования юрисдикционных органов — государственных органов, а также иных субъектов, чьи документы в установленном законодательством порядке приобретают правовой режим исполнительного документа.

Исследование современного российского законодательства позволяет сделать однозначный вывод о том, что хотя ФССП России исполняет достаточно широкий спектр исполнительных документов, выдаваемых различными юрисдикционными органами, однако обеспечивает установленный порядок деятельности всего лишь одного из них — суда. Мы убеждены в том, что сложившаяся в данном контексте ситуация нуждается в коренном переосмыслении, в связи с чем органы ФССП России должны обеспечивать юрисдикционную деятельность не только судов, но и иных органов и лиц, чьи акты впоследствии потенциально подлежат исполнению. В частности, судебные приставы при возникновении необходимости должны обеспечивать установленный порядок деятельности государственного органа (должностного лица) в процессе принятия им актов по делам об административных правонарушениях, нотариуса в процессе удостоверения соглашения об уплате алиментов или совершения им исполнительной надписи, комиссий по трудовым спорам.

При этом надлежит подчеркнуть, что деятельность судебного пристава в подобных ситуациях будет отличаться от реализации им обеспечения установленного порядка деятельности судов. Это обусловливается особым социальным значением судебного разбирательства, его процессуальной природой и повышенной конфликтностью. Вместе с тем обеспечение деятельности иных органов и лиц, выносящих акты (документы), подлежащие исполнению органами ФССП России, призвано создавать условия для вынесения законного и обоснованного акта. Так, в частности, вызов участников административного разбирательства по делам об административных правонарушениях должен обеспечиваться судебными приставами с возможностью принудительного доставления (привода) в случае возникновения потребности в личном присутствии соответствующего лица, что, впрочем, реализовывается сегодня. Вызов судебными приставами лиц к юрисдикционным органам, а также уведомление (извещение) таких лиц в случаях, установленных законом, применительно к существующей процедуре вынесения исполнительных документов призваны повысить качество деятельности юрисдикционных органов, снизить вероятность обжалования их действий в судах и, как следствие, оптимизировать нагрузку на судебную ветвь власти в целом. Кроме того, уведомление судебными приставами лиц в рамках деятельности юрисдикционных органов, как ожидается, будет иметь еще одно позитивное следствие.

Факт уведомления (извещения) о принятом в отношении лица акте, обладающем силой исполнительного документа, должен порождать прямые юридические последствия в первую очередь в отношении возбуждаемого впоследствии исполнительного производства, что позволит судебному приставу-исполнителю быть уверенным в надлежащем извещении должника и при соответствующих изменениях в законодательстве об исполнительном производстве, предположим, отказаться от института срока для добровольного исполнения. Таким образом, в результате предлагаемого расширения компетенции судебного пристава по ОУПДС повышается эффективность, с одной стороны, деятельности судебного пристава-исполнителя при безусловном соблюдении прав сторон исполнительного производства, а с другой стороны, обеспечивается общее улучшение деятельности других государственных органов и иных субъектов, уполномоченных на издание актов, обладающих статусом исполнительного документа.

Задача по обеспечению установленного порядка деятельности судов, возложенная на должностных лиц ФССП России в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 118-ФЗ «О судебных приставах» (далее — Закон № 118-ФЗ), вплоть до настоящего времени, с наших позиций, весьма однобока и не может быть оптимальной с точки зрения перспектив государственного строительства и потенциала развития органов службы судебных приставов в России.

По справедливому выражению И.Л. Петрухина, «судебная власть учреждена для защиты общества от противоправного поведения отдельных лиц и организаций, охраны прав и свобод граждан, контроля за деятельностью других ветвей власти, обеспечивающего конституционность и законность их действий и решений»[1]. Вместе с тем сама судебная власть также нуждается в защите. Причем такая защита едва ли должна осознаваться в контексте конструирования особого статуса суда или совершенствования государственных гарантий судей, что, безусловно, важно и вне всяких сомнений должно претворяться в жизнь, но, что вполне очевидно, не повлечет за собой качественного улучшения процесса отправления правосудия, если одновременно с этим не будет обеспечиваться полноценная защита лиц, непосредственно или косвенно участвующих в судопроизводстве, прежде всего в уголовном[2].

Проблема защиты лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве, является ключевой не только в доктринальном, но и в сугубо практическом отношении, поскольку ненадлежащее обеспечение безопасности свидетелей и потерпевших приводит к извращению принципа состязательности и равноправия сторон. В этой связи Т.С. Кобцова, П.В. Кобцов, А.Б. Смушкин в подготовленном ими постатейном комментарии к Федеральному закону «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» отмечают, что «нельзя говорить о возможности пользоваться потерпевшему своими правами и проявлять процессуальную активность, а свидетелю давать правдивые показания, если это ставит под угрозу жизнь, здоровье или имущество указанного участника уголовного процесса, а также его близких. Сложно также возлагать в указанной ситуации ответственность на переводчика, психолога, педагога, специалиста и эксперта за надлежащее исполнение их функций»[3].

Принятие в России Федерального закона от 20 августа 2004 года № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» (далее — Закон № 119-ФЗ) произошло со значительным опозданием[4]  в сравнении с другими странами, причем не только дальнего, но и ближнего зарубежья[5], что в свою очередь выступает объяснением некоторой разбалансированности в определении перечня субъектов, обеспечивающих государственную защиту.

Так, в соответствии со ст. 3 Закона № 119-ФЗ к органам, обеспечивающим государственную защиту, по функциональному признаку отнесены: 1) органы, принимающие решение об осуществлении государственной защиты; 2) органы, осуществляющие меры безопасности; 3) органы, осуществляющие меры социальной поддержки.

Органами, принимающими решение об осуществлении государственной защиты, выступают органы, в производстве которых находится уголовное дело или на рассмотрении которых находится соответствующее заявление. Речь в данном случае идет о суде (судье), начальнике органа дознания, руководителе следственного органа или следователе с согласия руководителя следственного органа, в производстве которых находится заявление (сообщение) о преступлении либо уголовное дело.

Органами, осуществляющими меры социальной поддержки, выступают в настоящее время органы социальной защиты населения.

Что касается второй из перечисленных выше групп государственных органов, то к ним относятся органы, непосредственно осуществляющие меры безопасности в отношении определенных в законе категорий лиц по уголовным делам, находящимся в их производстве или отнесенным к их ведению (органы внутренних дел, органы безопасности, таможенные органы и органы по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ). Существует ряд специальных правил, возлагающих, в частности, осуществление мер безопасности в отношении военнослужащих на командование соответствующих воинских частей, в отношении лиц, отбывающих наказание, — на органы уголовно-исполнительной системы.

Тем не менее необходимо подчеркнуть, что МВД России сегодня осуществляет около 90% всех мер государственной защиты[6], что при столь высокой концентрации полномочий контрастирует с достаточно низким общим количеством случаев применения мер государственной защиты. По данным, опубликованным в СМИ, в 2009 году органами внутренних дел были применены меры государственной защиты к около 1600 гражданам[7], а позднее, в 2011 году, — к 3500 гражданам[8]. На наш взгляд, указанные цифры очевидно свидетельствуют о нереализованности в полной мере рассматриваемой функции государства ввиду следующего.

По данным ВНИИ МВД России, около 60% лиц, ставших жертвами преступлений, не обращаются в правоохранительные органы по причинам, не в последнюю очередь связанным с опасениями мести со стороны преступников. Кроме того, ежегодно более 10 млн граждан выступают свидетелями, около 2,5 млн граждан меняют свои показания[9]. Приведенные цифры в сравнении с имеющимися данными о фактически применяемых мерах государственной защиты свидетелей, потерпевших и иных участников уголовного процесса подтверждают очевидную несоизмеримость потенциально запрашиваемой обществом и реально предоставляемой государством защиты от криминальных проявлений. Мы убеждены, что масштабы проблемы требуют от государства адекватных мер не только по направлению непосредственной борьбы с преступностью, но и в части комплексного формирования эффективной организационно-управленческой структуры, обеспечивающей защиту участников уголовного судопроизводства от неправомерного воздействия криминальных элементов. С учетом того, что в отечественном законодательстве о государственной защите участников уголовного судопроизводства приведен один из наиболее широких перечней лиц, подлежащих государственной защите в сравнении с большинством зарубежных правопорядков[10], сложность в решении рассматриваемой проблемы тем более усугубляется.

Думается, что интегральной составляющей деятельности по обеспечению установленного порядка деятельности судов, относящейся к задачам ФССП России, должна стать государственная защита участников в первую очередь уголовного судопроизводства.

Кроме того, обеспечение надлежащего порядка деятельности судов предполагает в том числе и комплексную государственную защиту судей. Сегодня в соответствии со ст. 11 Закона № 118-ФЗ на судебных приставов по ОУПДС возложены, в частности, обязанности обеспечивать в суде, а при выполнении отдельных процессуальных действий вне здания, помещений суда безопасность судей, присяжных заседателей и иных участников судебного процесса, обеспечивать по поручению судьи безопасность доставки уголовного дела и вещественных доказательств к месту проведения судебного заседания, поддерживать общественный порядок в здании, помещениях суда, выполнять распоряжения председателя суда, председательствующего в судебном заседании судьи по обеспечению общественного порядка в здании, помещениях суда, осуществлять охрану здания, помещений суда, в случае принятия решения об охране здания, помещений суда в круглосуточном режиме осуществлять такую охрану.

Перечисленные полномочия, без сомнений, могут быть охарактеризованы как проявление защиты суда и судей в рамках осуществления ими своих профессиональных обязанностей. Наряду с подобной защитой в действующем законодательстве реализована государственная защита судей в случаях угрозы посягательства на жизнь, здоровье и имущество указанных лиц в связи с их служебной деятельностью. В настоящее время нормативно-правовой основой для претворения указанной защиты в жизнь служит Федеральный закон от 20 апреля 1995 года № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (далее — Закон № 45-ФЗ). Судебные приставы-исполнители («судебные исполнители» в терминологии Закона № 45-ФЗ) также подлежат в установленных законом случаях государственной защите. Действующая модель государственной защиты упомянутых выше лиц предполагает возложение функций по их непосредственной защите на органы внутренних дел (ст. 12 Закона № 45-ФЗ; подп. 23 п. 12 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации[11]), что, на наш взгляд, не может быть признано оптимальным решением и нуждается в корректировке.

Институт судебных исполнителей традиционно теснейшим образом связывался с развитием судопроизводства в дореволюционный[12] и советский[13] периоды развития нашей государственности, и вплоть до настоящего времени деятельность органов службы судебных приставов более других исполнительных органов государственной власти находится в непосредственном взаимодействии с судами.

Не секрет, что успех в решении той или иной стоящей перед государством задачи не в последнюю очередь зависит собственно от накопленного опыта и традиций взаимодействия органов государственной власти между собой, их способности скоординированно находить выход из трудноразрешимых правовых и управленческих ситуаций, ставить эффективность при осуществлении государственно-управленческой деятельности выше внутриведомственных интересов. Взаимодействие ФССП России и государственных органов судебной ветви власти имеет стабильную и весьма продуктивную направленность. При возложении конкретной задачи на тот или иной орган государственной власти должен приниматься во внимание фактор рациональности расходования бюджетных средств. В этой связи с концептуальных позиций необходимо дополнительно возложить на органы ФССП России задачи по осуществлению государственной защиты судей, судебных приставов-исполнителей, а также участников уголовного судопроизводства в качестве неотъемлемой составляющей (продолжения либо предварения) обеспечения установленного порядка деятельности судов в широком его истолковании с одновременным сохранением функций в обозначенной сфере также и у органов внутренних дел.

При разграничении деятельности органов ФССП России и органов внутренних дел необходимо учитывать именно реализацию полномочий суда. Так, уголовное дело, поступающее на рассмотрение в суд, должно порождать помимо прочего потенциальную возможность комплексного применения мер безопасности к участникам уголовного судопроизводства со стороны судебных приставов по ОУПДС. Кроме того, во всех случаях защиту судей и судебных приставов-исполнителей также надлежит поручить судебным приставам по ОУПДС.

Сформулированные предложения позволят, с одной стороны, за счет расширения субъектного состава уполномоченных органов, обеспечивающих государственную защиту, повысить доступность государственной защиты для населения и, как следствие, увеличить количество лиц, находящихся ежегодно под указанной защитой, а с другой стороны, введут разумные элементы межведомственной конкуренции, что в конечном счете с большой долей вероятности будет способствовать более эффективному применению мер безопасности, установленных действующим законодательством.

При этом ограниченность бюджетного финансирования не должна вести к умалению основных прав и свобод граждан и порождать деструктивные проявления снижения доверия общества к государству в целом. Некоторое увеличение бюджетных ассигнований, на наш взгляд, станет оправданным, поскольку судебные приставы по ОУПДС фактически частично и сегодня уже осуществляют государственную защиту судей, участников уголовного судопроизводства в рамках обеспечения установленного порядка в зданиях и помещениях судов, а возложение на них в качестве комплексной задачи государственной защиты указанных лиц будет сопровождаться лишь кадровым и материально-техническим укреплением уже созданных и функционирующих подразделений судебных приставов.

Такое решение проблемы представляется верным, поскольку, несмотря на создание специализированных структурных образований как в самом центральном аппарате, так и в территориальных органах МВД, уровень реализации указанной функции далек от фактически имеющихся в обществе потребностей. Кроме того, следует особенно подчеркнуть тот факт, что ФССП России в этом случае приобретает статус органа, осуществляющего меры без-

опасности, и соответственно должна быть наделена правом проведения оперативно-розыскных мероприятий, а это в свою очередь выступает дополнительным аргументом в вопросе отнесения органов ФССП России к числу субъектов оперативной-разыскной деятельности по смыслу действующего законодательства.

Таким образом, мы можем сделать вывод о важности институциональных преобразований в контексте переосмысления задачи по обеспечению установленного порядка деятельности судов. Существующий сегодня уровень ее реализации в законодательстве и правоприменительной деятельности приводит к значительной разрозненности в профессиях судебного пристава по ОУПДС и судебного пристава-исполнителя, подрывая единство статуса судебного пристава. При этом речь должна вестись вовсе не об идентичности функциональных обязанностей, что в принципе недостижимо и нецелесообразно, но о сопоставимости профессий, их престижности и привлекательности, чего сегодня явно не наблюдается. Гармоничное развитие статуса судебного пристава невозможно без перспективного укрепления или, образно говоря, «возвышения» до статуса судебного пристава-исполнителя правового (компетенционного) положения судебного пристава по ОУПДС.

Таким образом, решение указанной проблемы нами видится в комплексной государственной политике, которая должна последовательно проводиться по двум взаимосвязанным направлениям:

1. Органы службы судебных приставов должны обеспечивать юрисдикционную деятельность не только судов, но и иных органов и лиц, чьи акты впоследствии потенциально подлежат исполнению органами ФССП России. Так, судебные приставы при возникновении необходимости должны обеспечивать установленный порядок деятельности государственного органа (должностного лица) в процессе принятия им актов по делам об административных правонарушениях, нотариуса в процессе удостоверения соглашения об уплате алиментов или совершения им исполнительной надписи, комиссий по трудовым спорам. При этом надлежит подчеркнуть, что деятельность судебного пристава в подобных ситуациях будет носить характер, отличный от деятельности, связанной с обеспечением установленного порядка деятельности судов. Это обусловливается особым социальным значением судебного разбирательства, его процессуальной природой и повышенной конфликтностью. Вместе с тем обеспечение деятельности иных органов и лиц, выносящих акты (документы), подлежащие исполнению, призвано создавать условия для вынесения законного и обоснованного акта.

2. Органы службы судебных приставов дополнительно должны осуществлять решение задачи по обеспечению государственной защиты судей, судебных приставов-исполнителей, а также участников уголовного судопроизводства в качестве неотъемлемой составляющей (продолжения, либо предварения) обеспечения установленного порядка деятельности судов в широком его истолковании. Одновременно необходимо сохранить функции в обозначенной сфере у органов внутренних дел. При этом при разграничении деятельности органов ФССП России и органов внутренних дел, как представляется, нужно исходить из степени участия суда в уголовном процессе: уголовное дело, поступающее на рассмотрение суда, должно приводить к возможности применения мер безопасности к участникам уголовного судопроизводства со стороны судебных приставов по ОУПДС. Кроме того, во всех случаях защита судей и судебных приставов-исполнителей должна обеспечиваться судебными приставами по ОУПДС.

Библиография

1 Судебная власть / под ред. И.Л. Петрухина. — М., 2003. С. 79.

2 Автор статьи склонен поддержать А.М. Ларина, указывающего на предельно широкое понимание защиты, включающей «разнообразную деятельность по охране прав и свобод человека от всевозможных нарушений и ограничений и возмещению ущерба, причиненного правам и свободам человека, если не удалось предупредить или отразить нарушения, устранить ограничения» (Ларин А.М.  Защита прав человека и гражданина в уголовном судопроизводстве // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизма защиты прав человека. — М., 1994. С. 58). Кроме того, представляется оправданным распространение приведенного понимания защиты и на сферу государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства.

3 Кобцова Т.С., Кобцов П.В., Смушкин А.Б. Комментарий к федеральному закону от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» (постатейный). — М., 2006. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4 Нельзя не отметить, что представителями юридического сообщества предложения по созданию действенных механизмов защиты лиц от неправомерного воздействия формулировались еще в начале 1990-х годов. Речь, в частности, может вестись о п. 4 «Гарантии прав личности» раздела 12 «Уголовный процесс» Концепции судебной реформы в РСФСР, одобренной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года № 1801-1 и разработанной под руководством народного депутата РСФСР Б.А. Золотухина группой экспертов в составе С.Е. Вицина, А.М. Ларина, И.Б. Михайловской, Т.Г. Морщаковой, Р.В. Назарова, С.А. Пашина, И.Л. Петрухина и Ю.И. Стецовского. В ней обосновывалась потребность в скорейшем определении мер защиты лиц, сотрудничающих с правосудием, включая возможность смены их места жительства и обмена документов. Кроме того, добавим, что достаточно интересный анализ истории разработки и принятия законодательного акта о государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства приводится в диссертационном исследовании И.А. Мищенковой (см.: Мищенкова И.А. Защита свидетелей и потерпевших в российском уголовном судопроизводстве: дис. … канд. юрид. наук. — Краснодар, 2008. С. 115—118).

5 См.: Шнитенков А.В., Великий Д.П. Комментарий к Федеральному закону «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» (постатейный). — М., 2007. С. 11.

6 См.: «Под гримом — секретно»: интервью с начальником Управления по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, МВД России генерал-майором полиции А. Лебедевым // Российская газета. 21.06.2012. № 5812 (139).

7 См.: Государственная защита участников уголовного процесса и сотрудников ОВД: стенограмма интервью с министром внутренних дел Р. Нургалиевым. URL: http://www.mvd.ru/news/show_3366 (дата обращения: 21.07.2012).

8 См.: «Под гримом — секретно».

9 См.: Защита по-американски // Российская газета. 28.11.2003. № 3356; «Есть такая программа!»: интервью с А. Лебедевым. URL: http://expert.ru/2012/06/21/est-takaya-programmai (дата обращения: 29.07.2012).

10 См.: Ромодановский К.О. Сравнительный анализ законодательств различных стран в области государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства // Российский следователь. 2005. № 10. С. 44.

11 Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации».

12 Весьма обстоятельное исследование по данному вопросу было проведено В.В. Захаровым, доказавшим многочисленные корреляционные взаимосвязи в функционировании судов и судебных исполнителей в дореволюционной России (см.: Захаров В.В. Основные этапы реформирования российского суда и института исполнения судебных решений в сфере частного права в 1832—1917 гг. (историко-правовое исследование): дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2009).

13 См., например, Валеева Р.Х. Органы исполнения судебных решений по советскому гражданскому процессуальному праву: дис. … канд. юрид. наук. — Л., 1961; Пастухова В.П. История законодательства об исполнении судебных решений в Украинской ССР: дис. … канд. юрид. наук. — Киев, 1970; Сергун А.К. Проблемы исполнительного производства в советском гражданском процессе: дис. … канд. юрид. наук. — М., 1980.