Обеспечение и защита прав и свобод граждан органами местного самоуправления в Российской Федерации: полномочия и формы их осуществления

Д.А. КАРБУШЕВ,

аспирант кафедры государственного строительства и права РАГС

Общеизвестно, что закрепление в Конституции Российской Федерации, федеральном и региональном законодательстве основных прав и свобод человека и гражданина, вовсе не означает, что каждому гражданину автоматически гарантируется их реализация. Реализация основных прав и свобод человека и гражданина не только их провозглашение в Конституции РФ, но и действительное получение конкретным человеком или гражданином того блага, которое составляет содержание конституционного права. Процесс реализации конституционных прав и свобод граждан носит достаточно сложный характер и имеет определенную структуру. Особенность реализации конституционных прав и свобод заключается в том, что субъект постоянно должен пользоваться правами и свободами, например, жизнью, здоровьем, свободой, то есть благами, неотъемлемыми от него. Но в целом, конституционные права и свободы человека и гражданина обеспечиваются специальной деятельностью институтов публичной власти (как государства, так и местного самоуправления) и институтов гражданского общества, направленной на охрану и защиту его благ, направленной на борьбу с правонарушениями, посягающими на различные конституционные права и свободы граждан.

Современные российские конституционалисты отводят ведущую роль в системе обеспечения прав и свобод человека и гражданина государству и его органам. Так, Н.В. Витрук рассматривает обеспечение конституционных прав и свобод как систему их гарантирования, т.е. установления системы общих условий и специальных (юридических) средств, которые обеспечивают их правомерную реализацию[1]. И.В. Ростовщиков считает, что обеспечение прав и свобод личности в широком понимании есть создание наиболее благоприятных условий для их эффективной реализации[2]. В.Н. Бутылин определяет обеспечение конституционных прав и свобод граждан исходя из основных обязанностей государства, корреспондирующих правам и свободам человека и гражданина[3].

Однако местное самоуправление, его органы нельзя полностью исключить из числа институтов, обеспечивающих реализацию прав и свобод, минимизировав, тем самым, их место и роль в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина[4]. Формальное подтверждение участия местного самоуправления можно найти в ст. 18 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина определяют не только деятельность законодательной и исполнительной власти, но и местного самоуправления. Тем самым обязанность обеспечивать конституционные права и свободы человека и гражданина возложена не только на государство, но и на органы местного самоуправления.

В законодательстве субъектов Российской Федерации, закрепляющих статус муниципальных образований, а также правовое положение органов местного самоуправления, также находят отражение полномочия муниципальных образований в области обеспечения прав и свобод граждан. Обязанность органов местного самоуправления обеспечивать условия для соблюдения и защиты прав и свобод человека органов местного самоуправления закреплена, к примеру, в Уставе Липецкой области от 9 апреля 2003 г. № 46-ОЗ (в ред. от 9 октября 2007 г.)[5]. В Уставе Московской области от 11 декабря 1996 г. (в ред. от 24 декабря 2007 г.) не просто установлена обязанность органов местного самоуправления руководствоваться смыслом и содержанием норм Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина (ст. 14); но и закреплено право органов местного самоуправления устанавливать дополнительные гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 15, ч. 3), а также повышать на своей территории уровень государственных социальных стандартов Московской области и вводить муниципальные социальные стандарты в соответствии с законодательными актами Российской Федерации и законами Московской области (ст. 16, ч. 4)[6].

В уставах муниципальных образований также достаточно часто закрепляются обязанности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Так, например, в соответствии с Уставом города Тамбова от 4 мая 2005 г. № 704 (в ред. от 30 января 2008 г.) местное самоуправление в городе Тамбове осуществляется на принципе законности и гласности, а также обеспечения реализации и защиты прав и свобод граждан[7]. В Уставе муниципального образования город Тула, принятом местным референдумом 9 февраля 1997 г. (в ред. от 17 августа 2005 г.) закреплены функции местного самоуправления в реализации прав и свобод граждан, в том числе создание для жителей города благоприятной среды обитания, охрана их здоровья, обеспечение широкого доступа к образованию и культуре, социальная защита и личная безопасность. При этом провозглашается, что обеспечение в городе закрепленных в Конституции Российской Федерации прав и свобод граждан принадлежит к числу основных функций органов местного самоуправления города (ст. 11 Устава)[8].

По смыслу Конституции РФ (ст. 130), а также в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 1, п. 2) местное самоуправление в Российской Федерации представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Закрепление за местным самоуправлением вопросов местного значения должно опираться на данный местного самоуправления, официально признанный статус в государстве. Таким образом, установление вопросов местного значения должно исходить из интересов населения муниципального образования, соответствовать объему ответственности населения или органов местного самоуправления, и объему ресурсов, дающих органам местного самоуправления возможность решать вопросы местного значения без вмешательства государства. Из этого следует, что установление вопросов местного значения означает определение круга деятельности местного самоуправления по непосредственному обеспечению реализации потребностей жителей муниципального образования[9].

Место органов местного самоуправления в механизме обеспечения конституционных прав и свобод граждан можно установить, проанализировав содержание ст.ст. 14-16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляющих перечень вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований различного уровня, а также прав органов местного самоуправления по решению вопросов государственного значения.

Полномочия по решению вопросов местного значения распределены между различными видами муниципальных образований — поселений, муниципальных районов, городских округов. Профессор В.И. Васильев указывает, что отнесение тех или иных сфер общественной жизни к ведению местного самоуправления, а также определенного вида муниципальных образований не может быть произвольным[10]. Международное сообщество к нынешнему времени выработало общие принципы определения компетенции местного самоуправления, важнейшим из которых является принцип субсидиарности. Данный принцип предполагает, что «осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии» (ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.). Существуют полномочия (относящиеся, главным образом, к условиям жизни, — дороги, жилье, культура, социальная помощь, молодежная политика, развитие и городское планирование), которые объективно могут лучше реализовываться на местном, чем на центральном, уровне так как они предполагают знание положения дел «из первых рук»[11].

К ведению местного самоуправления относятся вопросы обеспечения жизнедеятельности населения первичных российских территориальных единиц, по существу — удовлетворение самых насущных, жизненных потребностей людей, причем не больших людских масс, а главным образом малых групп и конкретных граждан, т.е., по существу, закрепленных в Конституции Российской Федерации социальных прав граждан — на социальное обеспечение (ст. 39), на жилище (ст. 40), на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41), на защиту семейной жизни, материнства и детства (ст. 38), на образование (ст. 43), на участие в культурной жизни (ст. 44), на благоприятную окружающую среду (ст. 42). В ст. 40 (ч.ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации специально закреплена обязанность органов местного самоуправления поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права на жилище, а также бесплатно или за доступную плату предоставлять малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, жилье из муниципальных жилищных фондов. В соответствии со ст. 41 (ч. 2) в Российской Федерации принимаются меры по развитию муниципальной системы здравоохранения; а ст. 43 (ч.ч. 2 и 3) гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования муниципальных образовательных учреждениях, а также закрепляет право на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.

Вместе с тем, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяет органы местного самоуправления полномочиями в области профилактики терроризма и экстремизма, а также в минимизации и ликвидации их последствий; предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; организации и осуществления мероприятий по защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; осуществления мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья (ст. 14); организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (ст. 15). Осуществление данных полномочий обеспечивает реализацию закрепленных в Конституции РФ гражданских прав — права на жизнь (ст. 20 Конституции РФ), на достоинство (ст. 21) и личную неприкосновенность (ст. 22).

Анализ федерального законодательства, а также законодательства субъектов РФ, определяющего порядок реализации политических прав, показывает, что на органы местного самоуправления возложена обязанность по обеспечению реализации некоторых политических прав. Например, в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 5 апреля 2009 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на органы местного самоуправления возложены обязанности по регистрации, учету и уточнению сведений об избирателях (ст.ст. 16 и 17), по образованию избирательных участков и информированию граждан об их месте нахождения (ст. 19), по формированию избирательных комиссий различного уровня (ст.ст. 24-27) и др.

Таким образом, именно на местном уровне осуществляется обеспечение большинства прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в главе 2 Конституции Российской Федерации и конкретизированных федеральными законами и нормативными правовыми актами.

Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, носит всеобъемлющий характер: она распространяется на все население, проживающее на территории муниципальных образований, и на значительный перечень прав и свободы.

В отличие от федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые осуществляют обеспечение конституционных прав и свобод граждан посредством издания нормативных правовых актов, основными формами правообеспечительной деятельности органов местного самоуправления являются издание ненормативных и индивидуальных правовых актов; заключение договоров (как публично-правового, так и частно-правового характера); совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления; осуществление организационных действий; выполнение материально-технических действий[12], т. е., по существу формы управленческой деятельности.

Круг полномочий органов местного самоуправления в сфере защиты прав и свобод граждан значительно уже, чем круг полномочий в сфере обеспечения данных прав. Это обусловлено содержанием понятия «защита конституционных прав и свобод». Так, Н.В. Витрук понимает под защитой прав граждан гражданина «принудительный в отношении обязанного лица способ воздействия, применяемый, прежде всего, потерпевшим и иными компетентными органами в установленном законом порядке в целях восстановления нарушенного права и правопорядка и применения наказания за виновное правонарушение»[13]. С.Н. Сабикенов полагает, что защита нарушенных прав всегда происходит в рамках конкретных деликтных правоотношений, возникновение которых нежелательно с точки зрения как человека, так и государства[14]. Исследование полномочий, отнесенных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иными федеральными законами к ведению органов местного самоуправления, показывает, что применение мер принуждения не свойственно муниципальным органам.

Правозащитная деятельность осуществляется органами местного самоуправления в случаях, прямо установленных в федеральном или региональном законодательстве. Как правило, она носит адресный характер, т.е. осуществляется в отношении определенной социальной группы. Так, например, ст. 44 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 (в ред. от 23 июля 2008 г.) «О защите прав потребителей» непосредственно определяет полномочия органов местного самоуправления в сфере защиты прав потребителей на территории муниципального образования.

Важным направлением правозащитной деятельности органов местного самоуправления является защита прав несовершеннолетних. Для реализации данной деятельности в муниципальных образованиях в соответствии с Федеральным законом 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (в ред. от 23 июля 2008 г.) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» создаются Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Данные муниципальные органы не только осуществляют защиту и восстановление прав и законных интересов несовершеннолетних, а также выявляют и устраняют причины и условия, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних. При этом в муниципальных образованиях могут также учреждаться и специализированные правозащитные органы местного самоуправления. Так, в городах Ижевске Удмуртской Республики, Волжский и Камышин Волгоградской области, Арзамасском районе Нижегородской области, Норильске Красноярского края были учреждены должности Уполномоченных по правам ребенка[16].

Таким образом вполне оправданным является выделение особого вида гарантий — муниципальных гарантий прав и свобод человека и гражданина6. По своей сущности они едины с государственными гарантиями в том, что, как и последние, представляют собой систему условий, обеспечивающих удовлетворение благ и интересов человека и гражданина. Функциональное действие муниципальных гарантий имеет ограниченные пределы территориального распространения. Они действуют в рамках своих муниципальных образований; их основной функцией является исполнение обязательств местного самоуправления в сфере реализации прав и свобод человека и гражданина по месту жительства, как члена местного сообщества. Полнота прав и свобод человека и гражданина на муниципальном уровне, а также реальность соответствующих прав, степень их гарантированности с точки зрения фактических возможностей человека участвовать в решении вопросов местного значения, пользоваться социально-культурными и иными благами местного сообщества являются одними из главных критериев оценки уровня развития местного самоуправления.

Библиография

1 См.: Витрук Н.В. Социально-правовой механизм реализации конституционных прав и свобод граждан // Конституционный статус личности в СССР. М., 1980. С 195-196. См., также: Витрук Н.В. Общая теория правового положения личнос-ти. —М., 2008. С. 305-314.

2 См.: Ростовщиков И.В. Обеспечение прав и свобод личности в СССР: Вопросы теории. — Саратов, 1988. С. 192. См. также: Ростовщиков И.В. Права личности в России: их обеспечение и защита органами внутренних дел. — Волгоград, 1997. С. 63.

3 См.: Бутылин В.Н., Гончаров И.В., Барбин В.В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел (организационно-правовые аспекты): Курс лекций. — М., 2007. С. 211.

4 См.: Сытников Д.О. Место и роль муниципальных органов в механизме реализации социально-экономических прав и свобод человека и гражданина // Юридический мир. 2008. № 9. С. 37.

5 Липецкая газета. 2003. 17 апреля.

6 Вестник Московской областной Думы. 1997. № 1.

7 Наш город Тамбов. 2005. 23 мая.

8 Тула. 2005. 1 июня.

9  См.: Волкова Л.П. Компетенция органов исполнительной власти: понятие и условия установления // Административное право и процесс. 2008. № 5.

10 См.: Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. № 7. С. 68.

11 Доклад Координационного комитета по местным и региональным органам власти «Определение и пределы принципа субсидиарности». // Издание Совета Европы. 1994. С. 15.

12 См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. II. — М., 2002. С. 218-219.

13 Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. С. 351.

14 См.: Сабикенов С. Некоторые вопросы охраны субъективных прав и законных интересов граждан // Проблемы государства и права на современном этапе: тр. науч. сотрудников и аспирантов. Вып. 6. — М., 1973. С. 53; Сабикенов С. Некоторые вопросы защиты субъективных прав и охраняемых законом интересов советских граждан // Проблемы государства и права: тр. науч. сотрудников и аспирантов. Вып. 9. — М., 1974. С. 61-68.

15 См.: Постановление Волжской городской Думы Волгоградской обл. от 6 апреля 2005 г. № 131/12 «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Волжском» // Вести Волжской городской Думы. 2005. № 3; Постановление Администрации г. Ижевска от 13 марта 2007 г. № 121 (в ред. от 22 июня 2007 г.) «О создании на общественных началах должности Уполномоченного по правам ребенка в г. Ижевске» // Текст документа опубликован не был. Приводится по базе СПС «КонсультантПлюс».

16 См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. 1 М., 2008. С. 370; Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. — Саратов. 1996. С. 169.