Обеспечение права граждан России на жилище при признании недействительным решения о предоставлении жилого помещения

УДК 347.254:342.737 

Страницы в журнале: 56-60

К.К. Плехотко,

аспирант Сибирского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Россия, Новосибирск promahoskon@mail.ru

Рассматриваются механизмы признания недействительными решений о предоставлении жилого помещения в современной России и в СССР. Особое внимание уделяется вопросу обеспечения права на жилище гражданина в данной процедуре и анализу судебной практики.

Ключевые слова: право на жилище, решение о предоставлении жилого помещения, судебная практика.

В  последние годы государством реализуются многочисленные меры, направленные на содействие гражданам России в решении жилищных проблем. Подобная деятельность, безусловно, очень важна для реализации права граждан на жилище. В то же время даже самая активная деятельность государства по обеспечению нуждающихся жильем не является гарантией права на жилище. Для полноценного обеспечения жилищных прав в России необходима разработка и реализация механизмов защиты права человека на жилище при использовании уже имеющегося жилого помещения.

Действующий Жилищный кодекс РФ 2004 года (далее — ЖК РФ) не предусматривает оснований и процедуры признания решения о предоставлении жилого помещения по договору социального найма недействительными. Это не означает, что такое решение не может быть оспорено по мотиву его недействительности, но подобный пробел правового регулирования существенно влияет на субъективное право граждан. Например, Московский областной суд в процессе рассмотрения дела № 33-18961 установил, что должностным лицом при обеспечении граждан жильем были допущены процедурные нарушения, вследствие чего суд принял решение о выселении нанимателей из полученного жилого помещения. В то же время суд не счел необходимым более широко исследовать все обстоятельства дела: установить наличие у лиц иного жилья, возможный уровень жилищных условий и т.д., что без сомнений повлияло на реализацию права выселяемых на жилище.

Ранее действовавшее законодательство предусматривало подобный институт. В соответствии со ст. 48 Жилищного кодекса РСФСР 1983 года (далее — ЖК РСФСР) ордер мог быть признан недействительным при наличии предусмотренных данной статьей оснований. Для признания ордера недействительным необходимо было обратиться в суд в течение трех лет с момента его выдачи.

ЖК РСФСР стремился не только урегулировать условия признания ордера недействительным, но и определить последствия принятия такого решения. Этой цели была посвящена ст. 100 ЖК РСФСР. Также на регулирование данных отношений было направлено  Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 26.12.1984 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РСФСР». Общая направленность этих актов была такова, что при признании ордера недействительным лицу должно было быть возвращено ранее занимаемое им жилье либо предоставлено иное жилье, если ранее жилого помещения в пользовании не имелось, но вины лица в принятии недействительного акта не было. Для обеспечения полноты и всесторонности судебного разбирательства к рассмотрению дела независимо от первоначальных заявителя и ответчика привлекался орган, обязанный обеспечить выселяемых жилой площадью.

На отсутствие в действующем ЖК РФ подобного механизма было обращено внимание практически сразу после его принятия [1, с. 92]. Данный нормативный пробел призвано восполнить Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 02.07.2009 № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее — Постановление Пленума Верховного Суда РФ), согласно п. 23 которого неисполнение предписаний ЖК РФ может являться основанием для обращения в суд с требованием признать решение, ставшее основанием для предоставления жилого помещения, а также заключенный договор социального найма недействительными и выселить жильцов из необоснованно полученного помещения. Постановление закрепляет примерные обстоятельства, которые могут быть основаниями для признания решения и договора социального найма недействительными. Данный перечень практически дословно повторяет ст. 48 ЖК РСФСР. В связи с этим Д.В. Карпухин справедливо отмечает, что аналогия закона широко применялась при принятии Постановления Пленума Верховного Суда РФ [3, с. 61].

Значение аналогии закона как инструмента преодоления пробелов законодательства в судебном разбирательстве велико — она позволяет оперативно урегулировать отношения, предоставить защиту возможным нарушенным правам. В процессе применения аналогии закона суд использует уже имеющиеся механизмы и нормы, не выходя за пределы конституционно определенных полномочий. Важность и даже необходимость применения аналогии закона подчеркивал Конституционный суд РФ в Определении от 16.03.2006 № 76-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Миронова Юрия Николаевича на нарушение его конституционных прав частью четвертой статьи 1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ определен круг лиц, которые могут обратиться с заявлением о признании решения недействительным: орган, принявший спорное решение, прокурор, любые граждане, организации, органы, считающие, что решение нарушает их права. Установление открытого перечня лиц следует признать оправданным. В подаче иска в суд может быть заинтересовано другое лицо, также обладающее правами на жилое помещение, которое передано на основании оспариваемого решения. В то же время орган, принявший решение, может не иметь такой заинтересованности или даже стремиться оставить решение в силе — если помещение передано, то независимо от того, кто еще претендует на него, обязанность по обеспечению жильем формально выполнена.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ, как и ЖК РСФСР, устанавливает трехгодичный срок для подачи соответствующего заявления в суд. В обоснование такого срока суд ссылается на общий срок исковой давности, установленный гражданским законодательством. В то же время, как уже было указано, заявитель обращается в суд как за признанием недействительным договора, так и для оспаривания решения публичной власти, на основании которого договор был заключен. Срок обжалования действий государственных и муниципальных органов согласно ч. 1 ст. 256 Гражданского процессуального кодекса РФ 2002 года составляет 3 месяца со дня, когда лицу стало известно о нарушении его прав.

Определяя срок, в течение которого возможно обращение за защитой права, Верховный Суд РФ разумно увеличивает время обращения. Заявителю может потребоваться время на сбор необходимых доказательств и т.д. перед обращением в суд. Закрепление подобного срока, без сомнения, необходимо, но регулирование общественных отношений является прерогативой законодательной ветви власти. Основным направлением деятельности судебной ветви власти является толкование уже действующих нормативных правовых актов при рассмотрении конкретных дел для защиты прав и свобод. Хотя Конституцией РФ 1993 года Верховному Суду РФ предоставлено право давать разъяснения по вопросам судебной практики, стоит согласиться с тем, что они «направлены на обеспечение единообразного судебного истолкования и применения законодательных норм» [2, с. 93]. Верховный Суд РФ, пытаясь устранить пробел законодательного регулирования, выходит за пределы его полномочий, установленных в ст. 126 Конституции РФ.

Исследователи отмечают, что Постановление Пленума Верховного Суда РФ при определении последствий признания решения недействительным использует нормы  ЖК РСФСР [6, с. 59]. Верховный Суд РФ при определении таких последствий формально ссылается на общие положения о последствиях недействительности сделки — двустороннюю реституцию (п. 2 ст. 167 Гражданского кодекса РФ 1994 года, далее — ГК РФ). Подобная ситуация вызывает конфликт гражданского законодательства и конституционного права гражданина на жилище, когда недействительность решения возникла не по вине гражданина и у него отсутствовало какое-либо жилище. Гражданское законодательство в таком случае не может быть использовано в силу специфики анализируемых жилищных отношений — недостаточно просто признать договор недействительным и применить последствия недействительности, должна быть удовлетворена жилищная потребность гражданина, должно быть обеспечено право на жилище. ГК РФ, ЖК РФ и имеющаяся судебная практика не разрешают данную коллизию.

Верховный Суд РФ считает, что если недействительность решения о предоставлении помещения доказана, то недействительным следует считать и договор социального найма. Следствием этого является, как указывает Верховный Суд РФ, выселение лиц, занимающих жилое помещение, в ранее имевшееся в их распоряжении жилье. Если жилое помещение занято, то исходя из конкретных обстоятельств дела, выселяемым может быть предоставлено жилище, аналогичное ранее занимаемому.

Пытаясь внести ясность в регулирование отношений по признанию недействительным решения о предоставлении жилого помещения, Верховный Суд РФ вводит новую категорию, не предусмотренную действующим законодательством, снова выходя за пределы имеющихся у него полномочий, что не способствует преодолению пробела закона, на устранение которого направлен п. 23 Постановления Пленума Верховного Суда РФ. О.В. Макаров обоснованно утверждает, что Верховный Суд РФ употребляет неизвестное российскому жилищному законодательству понятие — «аналогичное жилое помещение» [4, с. 42]. Жилищное законодательство при регулировании процедуры выселения граждан с предоставлением другого жилого помещения устанавливает определенные требования к подобным помещениям (ст. 89 ЖК РФ).

По мнению О.В Макарова, подобное положение вещей делает почти неисполнимым принятое решение суда [4, с. 42]. Введение судебной практикой новых категорий, не предусмотренных действующим законодательством, создает в данном случае предпосылки для дальнейших споров о том, какое именно жилье должно быть предоставлено, но столь радикальные выводы не совсем оправданы. Для преодоления возможных разногласий, с одной стороны, может быть применена аналогия закона, которая в целом успешно использована в п. 23 Постановления Пленума Верховного Суда РФ (например, ст. 89 ЖК РФ дает представление о том, какое помещение должно быть предоставлено).

С другой стороны, решение о выселении обязательно как для лиц, подлежащих выселению, так и для лица, которое должно предоставить аналогичное жилище. Подобная позиция уже высказана в судебной практике. Например, Томский областной суд в кассационном определении от 08.11.2011 по делу № 33-3450/2011 сделал вывод о том, что выселение без фактического предоставления другого помещения фактически противоречит судебному решению по этому делу, ранее вступившему в законную силу.

Верховный Суд РФ оставляет на усмотрение судов при рассмотрении каждого конкретного дела вопрос о предоставлении жилья выселяемым лицам. При разрешении дела о выселении военнослужащего в связи с признанием недействительным решения о предоставлении жилого помещения в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2011 года было указано на обязательность предоставления другого жилья. Подобное заключение было сделано исходя из требований законодательства о жилищном обеспечении военнослужащих, но такая позиция должна распространяться на все подобные дела. Некоторые суды в соответствии с Конституцией РФ, закрепляющей право граждан на жилище, делают вывод об обязательности определения жилого помещения, в которое должен быть выселен гражданин, как, например, Амурский областной суд в кассационном определении от 29.12.2010 по делу № 33-5605/10.

В настоящее время отсутствует ранее закрепленное в ЖК РСФСР правило об обязательном предоставлении жилья лицу, которое не совершало недобросовестных действий для получения жилого помещения, даже в том случае, если ранее у гражданина были права в отношении другого жилого помещения, не говоря о том случае, когда другого помещения не имелось. Не воспринято также ранее установленное на уровне обобщения судебной практики указание на обязательное привлечение к участию в деле лица, обязанного предоставить жилое помещение. 

Еще одним упущением действующего правового регулирования можно назвать отсутствие периода для поиска приемлемого жилого помещения, непосредственного переезда. И если выселение без предоставления какой-либо замены для лица, своими недобросовестными действиями повлиявшего на принятие решения, признанного недействительным, можно признать справедливым, то для полностью добросовестного гражданина складывается прямо противоречащая его конституционному праву на жилище ситуация. Лицо уже не имеет прав в отношении ранее занимаемого помещения и вынуждено сразу после вступления в силу решения суда покинуть полученное жилье без какого-либо обеспечения его права на жилище.

Более того, уполномоченные органы получают возможность влиять на граждан: сознательно нарушив закон при принятии решения, государственный орган обретает рычаг воздействия в виде угрозы выселения в отношении гражданина либо признания решения недействительными, а также искусственного уменьшения количества лиц в очереди на жилое помещение. Гражданин получает жилье, его снимают с учета нуждающихся в жилых помещениях, публичное образование обращается за признанием своего же решения недействительным и выселяет гражданина, получая назад жилое помещение.

Регулирование столь важных отношений  не на законодательном уровне, а с помощью акта, направленного по своей природе на преодоление противоречий и установление единообразия судебной практики, вызывает сомнения в легитимности положений рассматриваемой судебной позиции. Высказывается мнение, что «п. 23 разъяснений вышеуказанного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации противоречит как п. 3 ст. 1, п. 4 ст. 3, п. 14 ч. 1 ст. 12 Жилищного кодекса Российской Федерации, так и п. 8 этих же разъяснений» [5, с. 55]. Общая направленность норм, на которые ссылается Е. Бакирова, в том, что жилищные права могут быть ограничены не иначе как в соответствии с федеральным законом. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ анализируются общие положения российского законодательства — причины признания сделки недействительной, реституция, срок исковой давности и т.д., но, как уже отмечалось, Верховный Суд РФ во многом выходит за пределы своих полномочий. В связи с изложенными обстоятельствами рассматриваемые отношения должны быть урегулированы непосредственно законом.

Внимательное сравнение ранее действовавшего законодательства и п. 23 Постановления Пленума Верховного суда РФ показывает, что в настоящее время последствия признания недействительным решения о предоставлении жилого помещения не урегулированы. Применение аналогии закона было неполным, вследствие чего многие детально урегулированные ранее отношения остались нормативно не закрепленными либо попали под действие права с нарушением положений Конституции РФ. Необходимо констатировать, что имевшиеся в советской системе гарантии реально обеспечивали право граждан на жилище при признании недействительным ордера и выселении и не были восприняты в современной России. В связи с этим право граждан на жилище при выселении по причине признания решения о предоставлении жилого помещения недействительным остается незащищенным.

Необходимость урегулировать данные правоотношения на законодательном уровне высказывалась еще до принятия Постановления Пленума Верховного Суда РФ. Так, Е. Бакирова решала вопрос о последствиях признания решения недействительным аналогично Верховному Суду РФ, одновременно поднимая вопрос о гарантиях прав граждан на жилище: «Формально по новому ЖК РФ, как уже было сказано, наймодатель и не обязан предоставлять в этом случае другое жилое помещение» [1, с. 93].

В ЖК РФ должны быть закреплены основания признания недействительными решения о предоставлении жилого помещения и договора социального найма, заключенного в соответствии с таким решением. Нормами жилищного законодательства необходимо установить круг лиц, имеющих право на обращение в суд, срок обращения за подобным признанием, а также обязательность предоставления органами власти гражданам в случае удовлетворения иска при отсутствии их вины в принятии решения другого жилого помещения в соответствии со ст. 89 ЖК РФ. Целесообразным представляется введение определенного срока для поиска другого жилья, перевозки вещей и т.д., в пределах которого по усмотрению суда должно быть освобождено жилое помещение. На уровне обобщения судебной практики должны быть рассмотрены отдельные случаи, когда иски о признании недействительным решения о предоставлении жилого помещения на основании договора социального найма должны быть удовлетворены, а также возвращена обязательность привлечения к участию в рассмотрении дела органа, обязанного предоставить жилое помещение.

Список литературы

1. Бакирова Е. Признание недействительным решения о предоставлении жилого помещения по договору социального найма // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. № 8. С. 92—94.

2. Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. — М., 2011.

3. Карпухин Д.В. Аналогия закона в жилищных правоотношениях // Жилищное право. 2010. № 10. С. 57—66.

4. Макаров О.В. Размышления над текстом судебного постановления // Семейное и жилищное право. 2011. № 3. С. 39—44.

5. Скобелева И.А. Проблемы ценза оседлости в жилищных правоотношениях // Жилищное право. 2010. № 9. С. 39—73.

6. Шешко Г.Ф. Позиции Постановления Пленума Верховного Суда РФ в части регулирования отношений по жилищному найму // Жилищное право. 2011. № 8. С. 57—65.