Обеспечение права на образование детей со специальным статусом — функция социального государства

УДК 342.7 

Страницы в журнале: 49-53

Т.Н. МАТЮШЕВА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала ГОУ ВПО «Российская академия правосудия»

Реализация права на образование детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, детьми с ограниченными возможностями здоровья имеет свои особенности. Рассмотрение образовательно-правового статуса этих детей сквозь призму  социальной справедливости дает возможность не только определить эти особенности, но и сделать выводы о необходимости гармонизации интересов  образования субъектов со специальным статусом с общественными, публичными (государственными) интересами.

Ключевые слова: социальная политика, дети-инвалиды, образование, нормативно-правовая база, образовательное учреждение, субъекты сферы образования.

Keywords: children-invalid, education, normative and legislative base, educational institutions, subjects of the educational sphere.

Социальная политика — сфера решения задачи построения России как единого, сильного, эффективного государства. Социальная сфера является предметом воздействия многих отраслей права, а это важно для нашего исследования еще и потому, что, учитывая сложно-системный, комплексный характер равенства прав, именно через предоставление детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, иных социально-экономических прав и их гарантированность государство реализует свою обязанность по созданию условий для реализации права на образование.

В условиях формирования социального государства социальная политика приобретает конституционно закрепленный статус государственной политики приоритетного вида, обладающей следующими качествами: недопустимостью принятия неоправданных экономических решений; постоянным учетом экономической неоднородности субъектов Российской Федерации; включением в ее практическое воплощение не только государства, но и институтов гражданского общества; переходом к взаимной солидарной ответственности всех ее субъектов.

Иерархия социальных ценностей — достоинства, справедливости, равенства, — установленных Конституцией РФ, является ориентиром для правового закрепления целей и задач, стоящих перед государством по отношению к обществу, индивиду и «составляет ценностно-правовую основу конституционной концепции Российской Федерации как социального государства»[1].

Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, с одной стороны, и провозглашение России социальным государством, с другой стороны, дает нормативную ориентацию деятельности по обеспечению условий реализации права на образование субъектами со специальным образовательно-правовым статусом. Положения Конституции РФ обусловливают определенные конституционно-правовые рамки проводимой социальной политики[2], а нормативное содержание принципа социального государства (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ) детализируется в ч. 2 ст. 7 (обеспечение государственной поддержки детства, инвалидов) и в ст. 39 Конституции РФ.

Демократические процессы, происходящие в настоящее время в России, затрагивают все социальные слои и группы, в том числе и детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей с ограниченными возможностями здоровья, с девиантным поведением. Конституция РФ в соответствии с целями социального государства (ч. 1 ст. 7) гарантирует каждому, в том числе исследуемым субъектам, социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и в иных случаях, установленных законом (ч. 1 ст. 39). Их специальный образовательно-правовой статус устанавливается на основе норм Конституции РФ образовательным законодательством, СК РФ, федеральными законами от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Положением о приемной семье, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17.07.1996 № 829, Правилами организации детского дома семейного типа, утвержденными постановлением Правительства РФ от 19.03.2001 № 195.

Цели и задачи, стоящие перед государством в сфере образования, конкретизируются в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному собранию, где излагаются принципиальные вопросы, связанные с положением в сфере образования. Взаимная солидарная ответственность за результаты развития всех субъектов социальной политики — государства, неправительственных объединений, предпринимателей, граждан, — как тенденция развития социальной функции современного российского государства через создание правовых, финансово-экономических и организационных условий, стимулирует активное участие детей-сирот и детей-инвалидов в реализации их права на образование.

Для социального государства определяющими являются идеи справедливости и равенства. В настоящее время принципы справедливости и равенства в получении образования каждым связываются со степенью и возможностью «включения» в трудовую деятельность. Реализация данных конституционных принципов актуализируется тем фактом, что количество в России детей-инвалидов, которым трудно получить образование, превышает 700 тыс. человек. Как отмечено в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Владимира Лукина за 2007 год, забота об инвалидах пока не стала ни составной частью общественной морали, ни приоритетом государственной политики.

Существование действенных гарантий реализации социально-экономических прав — это как предпосылка, так и показатель формирования социального государства. Именно через образование  осуществляется, как справедливо отметила Л.А. Морозова, «снятие или смягчение социальных противоречий; обеспечение человеку надлежащих условий жизни посредством гарантирования определенного объема благ за счет государства»[3].

При этом,  как отметил О.Е. Кутафин, «в федеративном государстве социальная политика проводится таким образом, что функции и конституционные обязанности государства в социальной сфере распределяются между федерацией и ее субъектами посредством конституционного разделения пределов власти и договорного распределения функций… социальное государство должно давать своим гражданам определенные гарантии на получение таких благ, как бесплатное образование…»[4].

Достижение конкурентоспособного уровня образования, как по содержанию образовательных программ, так и по качеству образовательных услуг, — цель государства. Обязанности социального государства не ограничивают как права и свободу родителей или законных опекунов посылать детей в негосударственные школы, так и свободу отдельных лиц или организаций создавать учебные заведения, которые отвечают минимальным педагогическим нормам, установленным или одобренным государством, а также осуществлять руководство этими учебными заведениями, что соответствует Рекомендации ЮНЕСКО от 05.10.1966 «О положении учителей», провозглашающей принцип неотъемлемости планирования образования от общего планирования экономического и социального развития государства, которое имеет целью улучшение условий жизни.

Право на образование дает каждому право на определенные формы поведения со стороны социального государства, выраженные в обязанностях действовать и достигать результата. Государство обязано:

— уважать, защищать и способствовать реализации права на образование;

— предоставлять равное образование мальчикам и девочкам, а также всем религиозным, этническим и языковым группам;

— предпринимать шаги для предотвращения и запрета нарушения индивидуальных прав и свобод третьими лицами;

— принимать меры к тому, чтобы образовательные учреждения не осуществляли дискриминационных действий и не применяли телесных наказаний в отношении учеников;

— уважать свободу родителей выбирать для своих детей частные или государственные школы и обеспечивать им религиозное и моральное образование в соответствии с собственными убеждениями. Как верно определил В. Гумбольдт, «в самой общей форме под истинным объемом деятельности государства следует понимать все то, что государство может совершить для блага общества»[5].

В этом плане социальное государство, предоставляя возможность реализации права на образование субъектам со специальным образовательно-правовым статусом, создает определенную направленность всей общественной жизни. Исходя из посыла, что «общественная жизнь, соединяя людей общностью постоянных целей в более развитые формы, чрез это дает возможность человеку проявиться многосторонне»[6], человек и гражданин, имеющий реальную возможность получения образования, не только становится сознательным участником гражданского общества, но и пользуется доверием государства, опирающегося на его умение сочетать в своих действиях личные и общегосударственные интересы.

Здесь следует акцентировать внимание на том, что внутренняя социальная функция государства занимает одно из ведущих мест среди многообразия функций государства (наряду с политической, экономической, охраны прав и свобод граждан), но вопрос об определении места социальной функции — это не попытка установления степени ее приоритетности среди иных функций. Социальная функция государства, получившая новое качество и наполнение в современности, — актуальное, основанное на консенсуальной системе источников российского и международного права стратегическое направление деятельности российского государства, реализуемое в комплексе политико-правовых, организационных, экономических и иных мер. Посредством социальной функции осуществляется предназначение государства социальной ориентации, что совпадает с международными стандартами, закрепляющими обязанность государства обеспечивать достойный уровень жизни своих граждан (ст. 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 года, ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года). Разновидностью элементов содержания социальной сферы являются субъекты (носители) социальных отношений — общественные классы, группы и слои, включая маргинальные категории, такие как дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, дети с ограниченными возможностями здоровья.

Идея социального государства имеет вполне конкретное юридическое воплощение в силу наличия указания на его цели и нормативное выражение данного принципа. Социальная система испытывает активное государственно-правовое воздействие, являясь важной составляющей российской государственности. Конституция РФ провозглашает приверженность принципам социального государства, чем и регулируется право на образование человека и гражданина. За правовой формой прав и свобод личности следует видеть их социальное содержание.

Объект особой заботы государства — образование субъектов со специальным образовательно-правовым статусом. При  непосредственной связи между социальным назначением государства и его сущностными характеристиками, при направленности его деятельности на решение задач и достижение целей, связанных с крупными социально-экономическими проблемами, на каждом историческом этапе развития общества проявляются такие существенные признаки государства, как:

— материальная поддержка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей с ограниченными возможностями здоровья;

— постоянная психологическая помощь, направленная на сохранение самоуважения указанных субъектов и на оздоровление системы образования с целью восстановления их самостоятельности;

— создание для каждого из названных субъектов достойных условий существования и равных жизненных шансов в социальной сфере;

— гарантированность возможности самореализации указанных субъектов в образовательной деятельности для получения профессии.

Проблемы и перспективы развития социальной функции современного российского государства на примере положения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей с ограниченными возможностями здоровья в определенной степени в последние годы были в центре внимания государственной власти. Созданы некоторые благоприятные предпосылки для начала практического построения специфической российской модели социального государства, но во многом вплоть до настоящего времени исследуемая ситуация остается критической.

В вопросе реализации права на образование субъектов со специальным образовательно-правовым статусом социальный принцип государственности актуален как для большинства демократических стран (Германия, Франция, Дания), где есть все реальные возможности обеспечить достойный уровень жизни своим гражданам, включая образование, в рамках функционирования социального государства, так и для современной России, характеризующейся острыми противоречиями между сформировавшимися представлениями людей о высокой социальной защищенности в СССР и ограниченными возможностями Российской Федерации в выполнении социальной функции.

В сферу образования в советский период внедрялись нравственные ценности и расширялись гарантии гуманного отношения к ребенку со специальным образовательно-правовым статусом, причем дело не ограничивалось лишь пропагандистскими обещаниями: действительно были обеспечены минимальная социальная защищенность субъектов сферы образования, гарантии на получение образования; широко использовались в качестве идеологического средства, обеспечивающего стремление народных масс к построению «нового общества», идеи социального равенства, социальной справедливости, свободы, социальной защищенности субъектов сферы образования.

В настоящее время в России уделяется особое внимание развитию образовательной функции неопатерналистского социального государства как составляющей социальной функции. Именно социальная функция неопатерналистского государства побуждает людей с ограниченными возможностями готовить себя к активной трудовой жизни. Реализовать свое право на образование они могут только при гуманности всей системы образования.

Если государство ориентировано исключительно на индивидуальную ответственность гражданина за собственное образование, оно нейтрализует принципы солидарности и гуманизма. На основе конституционных норм происходил и происходит процесс переосмысления сущности образовательных правоотношений. Новый взгляд на социальную функцию стал основой для выработки теоретических подходов к установлению оптимального соотношения прав и обязанностей государства и личности в сфере образования.

В России относительно недавно в значительной степени изменилась система ценностей, что, естественно, повлекло за собой изменения в подходе к реализации права на образование субъектами со специальным правовым статусом. Парадигму социальной функции патерналистского социального государства определяло обеспечение публично-властными структурами права на достойное существование для каждого гражданина, что осуществлялось выплатой пособий, пенсий по инвалидности, дотаций; «патерналистское государство осуществляет больше социальных функций, но его активное вмешательство в сферу гражданской свободы приводит к его краху и превращению в авторитарное государство»[7].

Социальную политику до 2005 года справедливо называют «догоняющей», так как пока (начиная с 1985 года) формировались политические и экономические институты, а также институты социальные, система образования оставалась неизменной, административно-управляемой, распределительной.

На современном этапе государственного развития социальная защита детей-сирот, детей с ограниченными возможностями здоровья, как комплекс мер в сфере денежного, натурального и психологического обеспечения, льгот и услуг, должна быть в значительной степени нацелена на удовлетворение их потребностей в сфере образования, на создание условий для реализации конституционного права на образование.

Посредством деятельности государства по реализации социальной функции должны создаваться достойные условия жизни детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в детских домах, приемных семьях, путем патроната; должна осуществляться социальная защита детей-инвалидов, сирот; в обществе социальной справедливости, охраняющем любого индивида, в том числе ребенка, находящегося в тяжелой жизненной ситуации, должна укрепляться солидарность всех граждан.

Вырабатывается новое отношение личности как субъекта сферы образования к государству: государство рассматривается в качестве специфического учреждения, которое служит интересам субъектов со специальным образовательно-правовым статусом. Свободная личность — высшая цель развития общества, его конечный результат. Построение, существование, развитие социального государства возможно только при наличии условий осуществления личностью своих прав и свобод.

Образование детей-сирот и детей с ограниченными возможностями здоровья определяется тем фактором, что социальные реформы касаются прежде всего именно данных субъектов сферы образования. Гарантированность самореализации в их образовательной деятельности — важнейшая составляющая содержания социальной функции: в числе первоочередных задач конституционно-правового характера можно назвать обеспечение для граждан равенства стартовых позиций при вхождении в рыночные отношения. Одним из основных показателей такого равенства является выравнивание возможностей получения образования детьми-сиротами, детьми с ограниченными возможностями здоровья.

Однако в настоящий момент, по мнению В.Д. Зорькина, положение о том, что Россия является социальным государством, остается лишь конституционным идеалом. Необходимо учитывать и ожидания общественного сознания: помня о советских временах, многие уверены, что в тот исторический период было больше социальных благ, доступных каждому. Сегодня попытки государства освободиться от функции «опекуна», избавиться от непосредственного патернализма в социальной сфере воспринимаются гражданами как невозможность реализации социальных прав или отказ от них[8].

Привычка к пассивному получению набора благ, в том числе бесплатного образования, — характерная черта большинства россиян. Действующая Конституция РФ пока еще не стала фактором социального прогресса, осознаваемого, воспринимаемого и оцениваемого народом как изменение к более совершенному, в самом понятии которого заключена аксиологическая характеристика[9].

 По мнению С.А. Глотова, принцип социальной государственности — перераспределение национального дохода в интересах общества в целом, что выражается в формальном признании государством права на образование — бесплатное или за доступную плату. Государство организует социальные программы, направленные на повышение, в частности, и роста образовательного уровня. Автор считает инструментом реализации социальной политики реабилитацию и адаптацию лиц с девиантным поведением, отклонениями в развитии, лиц с ограниченными возможностями здоровья[10].

Обеспечение права на образование исследуемых субъектов — важная функция социально ориентированного государства, одна из главных задач образовательных реформ, среди которых — формирование «устойчивых связей образования и общества, повышение доступности образования для граждан России, в особенности для малообеспеченных граждан, повышение качества и конкурентоспособности отечественного образования»[11].

Государство можно назвать действительно социальным, если создана и функционирует система защиты интересов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей с ограниченными возможностями здоровья.

Изменение отношения социального государства к праву таких детей на получение образования — довольно долгий и кропотливый процесс, однако сейчас уже можно говорить о появлении в современной России тенденций, позволяющих перейти на качественно новый уровень понимания проблем специальных субъектов сферы образования.

Библиография

1 См.: Бондарь Н. Ценностно-правовые начала конституционной концепции социального государства (практика Конституционного суда РФ) // Конституционный принцип социального государства и его применение конституционными судами: Сб. док. — М.: Институт права и публичной политики, 2008. С. 118.

2 См.: Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. — М., 2008. С. 225;  Гаджиев Г. Судебная Концепция конституционного принципа социального государства в Российской Федерации // Конституционный принцип социального государства и его применение конституционными судами. Указ. изд. С. 103, 105.

3 Морозова Л. А. Теория государства и права. — М., 2002. С. 105.

4  Кутафин О.Е. Российский конституционализм. — М., 2008. С. 366—367.

5 Гумбольдт В. Язык и философия культуры. — М., 1985. С. 34.

6  Иеринг Р. Цель и право. — Ярославль, 1880. С. 142.

7 Танчев Е. Социальное государство (всеобщего благосостояния) в современном конституционализме // Конституционный принцип социального государства и его применение конституционными судами. Указ. изд. С. 72.

8 См.: Зорькин В.Д. Россия и Конституция в ХХI веке. — М., 2008. С. 12, 338.

9 См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. — М., 2002. С. 47.

10 См.: Глотов С.А. Социальная политика и социальная безопасность Российской Федерации: конституционно-правовые вопросы реализации. — М., 2007. С. 12—14.

11 См.: Гаврищук В.В. Право и образование: актуальные аспекты темы // Право и образование. 2008. № 10. С. 10.