Обзор материалов Всероссийской научно-практической конференции «Юридическая наука в механизме борьбы с коррупцией»

(Краснодар. 17 октября 2008 г.)
 
Всероссийская научно-практическая конференция, посвященная механизмам борьбы с коррупцией, проводилась на базе Краснодарского регионального отделения Ассоциации юристов России при поддержке Краснодарского регионального общественного благотворительного фонда «Научно-образовательные инициативы Кубани» и ведущих юридических вузов Юга России.
Заседание открыл начальник Правового управления администрации Краснодарского края, сопредседатель Краснодарского регионального отделения Ассоциации юристов России А.Г. Шеин. Он отметил, что необходимость проведения конференции обусловлена как остротой рассматриваемой проблемы, так и потребностью публичного обсуждения пакета антикоррупционных законопроектов, внесенных 3 октября 2008 г. Президентом России на рассмотрение в Государственную думу.
 
С приветственным словом к участникам конференции выступили первый заместитель руководителя управления экономики и целевых программ Краснодарского края С.А. Лушкин, зав. кафедрой юридического факультета Кубанского государственного университета, д-р юрид. наук, проф. В.П. Коняхин и  декан юридического факультета, зав. кафедрой гражданского процессуального права СКФ ГОУ ВПО «Российская академия правосудия»А.Н. Куц.
Ниже публикуются тезисы выступлений участников конференции.
Б.К. Мартыненко — канд. юрид. наук, проф. кафедры общетеоретических дисциплин СКФ ГОУ ВПО «Российская академия правосудия»: «Меры борьбы с коррупцией».
Сегодня можно предложить следующие (далеко не исчерпывающие) первоочередные меры борьбы с коррупцией.
1. Воздействие на коррупционную преступность путем создания условий для прозрачно-
го принятия всех общественно значимых решений государственными должностными лицами.
2. Пересмотр практики представительства государственных интересов в акционерных обществах с долей государства в капитале.
3. Создание независимого государственного органа, наделенного полномочиями раскрытия и расследования фактов коррупции и организованной преступной деятельности на федеральном и региональном уровнях, подчиненного непосредственно Президенту России.
4. Последовательное совершенствование законодательства с целью упразднения специального уголовно-процессуального статуса депутатов, судей и прокуроров.
5. Придание средствам массовой информации особой роли в антикоррупционной деятельности и активная правовоспитательная работа государства с населением.
Очевидно, что ограничение проявлений коррупции должно проводиться комплексно, все-
сторонне, и, поскольку антикоррупционная политика встретит сопротивление на разных уровнях властной иерархии, потребуется постоянный пересмотр мер борьбы с коррупцией, чтобы выявить  неэффективные меры и заменить их на более действенные.
М.А. Салфетников — заместитель начальника отдела Правового управления администрации Краснодарского края: «Создание государственных корпораций как важное и необходимое условие борьбы с коррупцией».
До настоящего времени существуют коррупционные механизмы, против которых государ-ство должно иметь эффективные средства противодействия. Такими средствами противодействия могут стать уникальные по своей правовой природе некоммерческие организации, именуемые государственными корпорациями.
Госкорпорация представляет собой, по существу, новую форму собственности — частногосударственную, где используются преимущества обеих форм, поскольку госкорпорация не ограничена рамками бюджетного финансирования и может тесно взаимодействовать с субъектами предпринимательской деятельности. 
Формирование госкорпораций является неотъемлемой частью системы частногосударственного партнерства, позволяющей решить задачи взаимодействия государства и бизнеса, получая рыночный конкурентоспособный продукт, развивая отрасли национальной безопасности при условии прозрачного и эффективного использования средств федерального бюджета и частного капитала. С одной стороны, госкорпорация занимается производством в рамках целевой правоспособности, с другой — реализует поставленные перед ней социально-экономические цели. Деятельность государственных корпораций  предполагает открытость, исключая коррупционную составляющую. На наш взгляд, государственная корпорация может стать одним из эффективных инструментов при создании комплекса административно-правовых условий поэтапного искоренения коррупции.
А.А. Долгов — начальник отдела Правового управления администрации Краснодарского края: «Государственные корпорации в борьбе с коррупцией».
Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. от 08.07.1999) имеет статью 7.1 («Государственная корпорация»), которая открыла новую страницу в отечественной цивилистике, указав на необходимость объединения государственного и частного капитала путем установления новой организационно-правовой формы некоммерческой организации. Согласно этой статье государственная корпорация создается на основании федерального закона. Особая активность в области принятия федеральных законов о создании государственных корпораций наблюдалась в 2007 году (было принято 6 таких законов).
Представляется, что в рамках борьбы с коррупцией определяющее значение приобретает прозрачность деятельности корпораций. Некоторые ученые считают, что государственная корпорация в России — это уникальная организационно-правовая форма организации, практически не контролируемая государством, т. е. государственные корпорации являются «черными дырами» в экономике, обеспечивающими широкий простор для коррупции.
Дабы исключить подобные выпады в адрес осуществленных правовых инноваций в области института государственных корпораций, предлагается в каждом федеральном законе о создании корпорации предусматривать четкие механизмы контроля за движением ее имущества (в большей степени это касается имущественного взноса Российской Федерации в уставный капитал государственной корпорации). Именно такие механизмы контроля и строгой отчетности позволят воплотить в жизнь концепцию прозрачности в деятельности государственных корпораций.  
П.В. Каленский, канд. юрид. наук, главный консультант Правового управления администрации Краснодарского края: «Проект федерального закона “О борьбе с коррупцией”: иллюзии восприятия».
В ст. 6  проекта закона «О борьбе с коррупцией» перечислены меры профилактики коррупции, первая из которых — «формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, в том числе путем антикоррупционной пропаганды». Однако механизм реализации данной меры (или задачи) в законопроекте отсутствует; нет  в нем и указания на то, кто и когда должен разработать этот механизм.
Следующей мерой профилактики коррупции законопроект называет антикоррупционную экспертизу правовых актов и проектов таких актов. Однако нет ни методики, ни основных принципов и положений проведения такой экспертизы; не определено также, кто и когда должен разработать эту методику и определить принципы и порядок проведения экспертизы.
В этой связи предлагаем в законопроекте отразить основные принципы проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов таких актов и определить орган государственной власти, уполномоченный разработать порядок ее проведения.
Кроме того, в законопроекте предлагается предусмотреть требования к лицам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы: эти лица обязаны представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, как своих собственных, так и членов  семьи, в частности супруга (супруги). Неисполнение должностным лицом указанного требования должно служить основанием для освобождения его от должности. Думается, что в случае принятия этой новеллы институт брака в России станет еще менее популярен! Более того, законодателем не урегулирован вопрос, как поступить в ситуации, если супруги не общаются или если один из них проживает, например, за границей. А ведь  необходимо собрать целый пакет документов о  доходах супруга (супруги), об его (ее) имуществе и обязательствах имущественного характера.
Полагаем, необходимо либо отказаться от принятия законодателем данных положений, либо существенно их конкретизировать.
Следующей мерой профилактики коррупции указывается установление ответственности за совершение коррупционных правонарушений.
Во-первых, понятие коррупционного правонарушения как отдельного проявления коррупции, влекущего за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность, представляется неконкретным и трудноприменимым на практике. Во-вторых, в действующем законодательстве сейчас можно найти немало примеров правонарушений, которые подпадают под признаки коррупции. В этой связи представляется целесообразным законодателю либо конкретизировать понятие коррупционного правонарушения, либо установить перечень правонарушений (со ссылкой на действующее законодательство), которые будут относиться к коррупционным.
А.Ф. Пехтерев, профессор кафедры административного и финансового права Кубанского государственного аграрного университета: «Анализируем проект федерального закона “О борьбе с коррупцией”».
В качестве одной из мер профилактики коррупции в проекте федерального закона «О борьбе с коррупцией» называется внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления муниципальных образований правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при поощрении.
В этой связи предлагается проработать механизм реализации указанных предложений, как в самом законопроекте, так и в специальных нормативных правовых актах, регулирующих порядок прохождения государственной и муниципальной службы.
Согласно ст. 9 законопроекта государственный или муниципальный служащий обязан уведомлять в письменной форме представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы о ставших ему известными в связи с исполнением служебных обязанностей случаях совершения коррупционных правонарушений другими государственными и муниципальными служащими либо о непредставлении ими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также обо всех случаях обращения каких-либо лиц к другим государственным и муниципальным служащим в целях склонения их к совершению коррупционных или иных правонарушений. Все перечисленное названо в проекте  должностной обязанностью государственного или муниципального служащего, и невыполнение ее является правонарушением, которое может повлечь увольнение  должностного лица с государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам ответственности.
Но разве не с этим явлением мы боролись, осуждая его, с начала 90-х годов XX века! Понимание, что некоторые активные законотворцы будут пытаться распространить эту норму на иные сферы нашей жизни, вызывает сомнение в ее необходимости.
Е.В. Епифанова, канд. юрид. наук, доцент (юридический факультет КубГАУ):  «О противодействии коррупции как одном из приоритетных направлений в сфере уголовной политики России».
Одним из приоритетных направлений в сфере уголовной политики России является противодействие коррупции. Для эффективного решения этой проблемы необходимо создание соответствующей правовой базы. Считаем, что в России должна быть выработана единая концепция уголовно-правовой политики, в которой  будут названы ее приоритетные направления. Таким образом, не только в сфере противодействия коррупции, но и в других приоритетных направлениях (например, противодействие организованной преступности, борьба с терроризмом) будут выработаны единые, согласованные между собой правовые акты, что скажется на результатах.
Полагаем, что введение понятия «коррупционное правонарушение» не соответствует существующей системе законодательства, в котором свое место занимают преступления, административные проступки, нарушения трудовой дисциплины. Нарушения коррупционного законодательства необходимо разместить в рамках существующих научных доктрин и законодательных конструкций.
На наш взгляд, коррупция возникает, кроме всего прочего, на почве семейственности и взаимопомощи многочисленным родственникам, о чем еще А. Грибоедов писал в «Горе от ума». Общество должно вести антикоррупционное воспитание молодежи. Необходимо ввести систему государственного распределения студентов — выпускников высших учебных заведений, обучавшихся на бюджетной основе, с предоставлением им статуса молодого специалиста. Труд квалифицированного специалиста должен вознаграждаться по достоинству, однако его объем и результаты, влияющие на итоговое материальное вознаграждение, не должны оцениваться единолично непосредственным начальником.
Е.А. Наружная, ведущий консультант Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края: «Реализация международных обязательств в области противодействия коррупции в правовой системе России».
Положительную роль в борьбе с коррупцией может сыграть Модельный закон «О борьбе с коррупцией», принятый постановлением от 03.04.1999 № 13-4 Межпарламентской ассамблеи государств—участников СНГ; в Модельном законе дается понятие коррупции, закреплен перечень правонарушений, создающих условия для коррупции и коррупционных проявлений, связанных с противоправным получением благ и преимуществ,  а также предложены меры ответственности за их совершение.
В ст. 13 проекта федерального закона «О противодействии коррупции» предусмотрены лишь отсылочные положения об ответственности за коррупционные правонарушения,  в то время как Модельный закон предусматривает ответственность руководителей государственных органов даже за непринятие мер по борьбе с коррупцией. Положительной оценки заслуживает содержание третьей главы Модельного закона, названной «Устранение последствий коррупционных правонарушений» и включающей ст. 16 «Взыскание незаконно полученного имущества или стоимости незаконно предоставленных услуг» и ст. 17 «Признание сделок недействительными и аннулирование актов и действий, совершенных в результате коррупционных правонарушений».
В.В. Сорокожердьев, канд. экон. наук, профессор, президент КРОБФ «Научно-образовательные инициативы Кубани»: «Система коррупции и система борьбы с коррупцией в современной России».
Особая опасность проявлений коррупции в современной России состоит прежде всего в том, что они носят системный характер и динамика их не снижается, а скорее возрастает. Осуществляемые государственными органами в настоящее время и планируемые на ближайшую перспективу меры по противодействию данному явлению, на наш взгляд, далеко не в полной мере учитывают российскую специфику коррупционных деяний; они также недостаточно концептуально обоснованы, а потому и не носят системного характера. Корни коррупции имеют преимущественно экономическую природу: подавляющая часть граждан и хозяйствующих субъектов изначально ориентированы на решение своих социохозяйственных задач без нарушения закона и заведомого игнорирования интересов своих контрагентов (с чем коррупционные проявления всегда так или иначе связаны), но оказываются вынужденными вступать в коррупционные связи для реализации собственных интересов. За последние годы  тенденция перераспределения доходов и полномочий в обществе усилилась в пользу центральной государственной власти. Так, согласно Бюджетному кодексу РФ, консолидированные бюджеты субъектов Федерации должны получать не менее 50% доходов, в то время как на них фактически приходится только 1/3, а на федеральный бюджет — 2/3 доходов; доля заработной платы в ВВП стран рыночной экономики составляет 2/3, в России — 1/3; уровень пенсий по отношению к заработной плате — соответственно 60—70 и 28%; бизнес находится в рамках жесткого (следовательно, и коррупциогенного) администрирования, не исключающего и прямого захвата собственности. Такая политика властей воспринимается гражданами и хозяйствующими субъектами как заведомо несправедливая и фактически стимулирует коррупционную активность. Данная ситуация, на наш взгляд, может быть изменена в лучшую сторону под воздействием становления в стране общественной и политической оппозиции.
А.А. Клетная, ассистент кафедры теории государства и права Ростовского государственного университета путей сообщения: «К созданию административно-правовых условий искоренения коррупции на примере реализации национального проекта “Развитие АПК России”».
Сегодня уровень коррупции недопустимо высок и не только является фактором, негативно влияющим на имидж России и ее инвестиционную привлекательность, ставит под сомнение эффективность реализации национального проекта в рамках государственной программы «Развитие АПК», но и представляет реальную угрозу национальной безопасности государства. Так уж исторически сложилось, что многое зависит от политической воли. В целях снижения уровня коррупции в стране  Президентом РФ были внесены в Государственную думу четыре законопроекта, ключевой из которых  — «О противодействии коррупции».
Следует отметить, что прошлый опыт взаимодействия государства и общества в борьбе с коррупцией (речь идет о созданной «сверху» общественной организации «Комиссия по борьбе с коррупцией») оказался негативным. Это объясняется отсутствием у членов организации четкого представления о методах противодействия коррупции, а у самой организации — авторитета, целевого финансирования  и правовой поддержки ее деятельности со стороны государства.
Национальный план и предложенные Президентом РФ законопроекты, направленные на борьбу с коррупцией, не смогут снизить уровень коррупции в России, если реализацией этой задачи будут заниматься только чиновники и институты власти, а обществу и СМИ оставят роль наблюдателей. В этой связи предлагаем  внести соответствующие дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях». Только прозрачность власти в сочетании с политической волей и сильным гражданским обществом может стать хорошей основой борьбы с коррупцией.
Ю.И. Чернов, канд. юрид. наук, доцент кафедры административного и финансового права КубГАУ: «Внесудебный порядок назначения мер административной ответственности как одна из предпосылок коррупции».
Ежегодно сотни тысяч дел об административных правонарушениях, влекущих применение административных наказаний, рассматриваются десятками видов субъектов административной юрисдикции. В результате в массовом общественном сознании все больше укореняется
искаженная трактовка административных правонарушений как чего-то обыденного, несущественного. В значительной мере подобное деформированное правосознание усиливается фактической возможностью в рамках упрощенного инквизиционного процесса «решить вопрос на месте», т. е. в данном случае с помощью подкупа избежать назначения предусмотренных законом мер административной ответственности.
Любые существующие серьезные недостатки правоприменения обусловлены в ряду прочих причин низким качеством не только процессуальных форм, но и соответствующих им материально-правовых структурных подразделений права.
Так, представляется, что действительное равенство субъектов административной ответственности перед законом может быть обеспечено только с учетом сложившегося в результате реформ 1990-х годов колоссального имущественного расслоения общества. Поэтому при наложении административных наказаний имущественного характера для обеспечения действенности данных административных санкций следует учитывать имущественный ценз виновного лица. Объективно и профессионально с данной задачей справятся только судьи.
В.А. Бикмашев, канд. юрид. наук, профессор кафедры уголовного права КРУ МВД России: «О спорных вопросах проекта федерального закона “О противодействии коррупции”».
Анализ проекта федерального закона «О противодействии коррупции» свидетельствует о том, что он имеет ряд неточностей и упущений, что, в свою очередь, создает предпосылки для двусмысленного толкования его отдельных положений.
Например, в п. «а» ст. 1 после слов «услуг имущественного» необходимо добавить слова «и неимущественного».
В ч.  3 ст. 1 слишком узко дается определение понятия «семья». На наш взгляд, будет уместным определение семьи, которое дано в «Толковом словаре живого великорусского языка» В.И. Даля: «Семья — совокупность близких родственников, живущих вместе». Словосочетание «борьба с коррупцией» следует заменить  словосочетанием «противодействие коррупции», что в полной мере соответствует юридическому  содержанию и назначению данного термина.
Из содержания нормы ч. 5 ст. 5 не совсем ясно, кто будет координировать деятельность по борьбе с коррупцией в органах самой прокуратуры: где гарантия, что отдельные представители данного контролирующего органа не встанут на путь коррупционности?
В ч. 2 ст. 6 некорректно выделено название экспертизы — «антикоррупционная». На наш взгляд, должна быть указана «экспертиза правового акта или его проекта».
Из содержания нормы ч. 6 ст. 6 проекта непонятно, о каком установлении ответственности идет речь? Дело в том, что действующий Уголовный кодекс РФ уже предусматривает ответственность за преступления коррупционного характера и их перечень строго ограничен. На наш взгляд, в проекте закона можно было бы усилить норму этой части статьи  словосочетанием «установление более строгой ответственности за совершение коррупционных правонарушений и преступлений».
В ч. 2 ст. 13 необоснованно предлагается  наказание, которое уже предусмотрено статьями 204, 285, 290, 304 УК РФ как дополнительный вид наказания.
В.В. Чапля, канд. экон. наук, начальник кафедры экономики, бухучета и аудита КРУ МВД России: «Экономический механизм коррупции».
Современная ситуация в России актуализирует внимание на проблеме коррупции. При этом представители СМИ, политики, органы правопорядка видят в этом явлении угрозу экономической безопасности страны в целом и общества в частности. Однако каждая из этих групп рассматривает коррупцию под своим углом зрения: СМИ видят в фактах коррупции сенсацию, политики — рычаги влияния на электорат, правоохранительные силы — объект воздействия. Однако интересы у всех общие — экономические.
На наш взгляд, при рассмотрении данной проблемы необходим специфический экономический (политэкономический) подход.
1. Коррупция как экономическое явление — это перераспределительные отношения, возникающие на рынках коррупционных услуг. Данное определение, возможно, не пересекается с правовыми определениями коррупции, но позволяет выделить сущность коррупции как экономического явления.
2. Исторически коррупция обнаруживает себя уже в раннеклассовом обществе, и условиями ее выступают: накопление прибавочного продукта; несовпадение субъекта собственности и отношений контроля (появление чиновника, распределяющего общественные фонды), а причиной — столкновение частного и общественного интереса.
3. Коррупция связана с процессом распределения и потребления общественных благ носителями частных интересов, поэтому образуется конфликтное поле несовпадения частных и общественных интересов. Следовательно, коррупция невыгодна обществу  априори.
С.Н. Косогор, преподаватель кафедры криминалистики КубГАУ: «Борьба с коррупцией, взгляд из регионов».
В борьбе с коррупцией важную роль играет деятельность органов государственной власти. В связи с принятием антикоррупционных федеральных законов необходимо предусмотреть изменения в регламентах их деятельности и установить миссию органа власти, его цели и задачи, а также способы достижения этих целей и задач; описать, как связаны между собой цели органа власти и показатели результативности его деятельности; определить внешние факторы, которые могут повлиять на результативность; составить план эффективности этой деятельности.
Следует предусмотреть проведение консультаций с гражданами для определения локальных приоритетов деятельности милиции. Такие консультации позволят разрушить барьеры между гражданами и милицией и дадут возможность гражданам обратиться с критикой тех или иных действий милиции непосредственно к руководству органов внутренних дел; проинформировать граждан о милицейских мероприятиях, а также собрать информацию о криминальной активности, в том числе коррупционной, что актуально для России, учитывая отношение населения к доносам.
В борьбе с коррупцией необходимо и разумное использование так называемой корпоративной культуры,  т. е. сочетания интересов работника и организации, их заинтересованности в общем результате. В связи с этим изменение правосознания граждан — и это подчеркивает Президент РФ Д. Медведев —  принципиально важно. Но такое изменение правосознания возможно лишь при наличии развитого института посредничества, института «семейного юриста», который стоит на защите прав гражданина, может помочь при обсуждении вопросов в рамках общественных слушаний, разъяснить приоритет «белой» зарплаты над «черной», обеспечить защиту прав при воздействии на граждан за активную позицию или при изобличении преступников, коррупционеров и т. п.
 
 
Обзор материалов конференции подготовлен канд. юрид. наук, главным консультантом Правового управления администрации Краснодарского края П.В. Каленским