Образование новых субъектов в составе Российской Федерации: политико-правовой аспект

УДК 342.1
 
О.В. ХАРИТОНОВА,
аспирантка ГОУ ВПО «Бурятский государственный университет»
 
Статья посвящена проблемам, связанным с проведением объединительных процессов по укрупнению субъектов Российской Федерации. Исследование проблематики образования новых субъектов в составе России — это перспективное направление юридической науки. Россия как суверенное государство обеспечивает интересы в вопросах оптимизации территориальной организации. В статье исследуются проблемы пяти объединительных процессов, прошедших в нашей стране.
Ключевые слова: субъект Российской Федерации, укрупнение, объединение. федеративное устройство.
 
Проблемы образования новых субъектов в составе Российской Федерации, как путем укрупнения регионов, так и в результате принятия в состав России нового субъекта весьма актуальны в настоящее время. Россия как суверенное государство заинтересована не только в защите государственного суверенитета и территориальной целостности, но и в оптимизации своей территориальной организации.
Обеспечение единства территории Российской Федерации, поддержание государственной целостности, сокращение количества субъектов в составе и структуре Федерации в целях более эффективного управления — это важнейшие государственные задачи.
В Послании Федеральному собранию Российской Федерации от 25.04.2005 Президент РФ В.В. Путин отметил: «Последнее время все активнее проявляется желание субъектов Федерации объединяться. Это — положительная тенденция. И важно не превратить ее в очередную политическую компанию. При этом следует помнить, что субъекты объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики, а в итоге ради роста благосостояния людей».
Процессы объединения законодательно завершены в нескольких регионах — в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе[1]; Красноярском крае, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономном округах[2]; Камчатской области и Корякском автономном округе[3]; Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе[4]; Читинской области и Агинском Бурятском автономном округе[5].
За последние 5 лет в результате территориальных изменений, предусмотренных Федеральным конституционным законом от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (далее — ФКЗ), количество субъектов Российской Федерации сократилось с 89 до 83.
Укрупнение субъектов России осуществляется для достижения управленческих и социально-экономических целей, имеет политическое основание — волеизъявление населения и представляющих его органов государственной власти. Однако с юридической точки зрения, изменения, которые происходят в территориальном устройстве Российской Федерации, как и установленный порядок их проведения не лишены недостатков и нуждаются в доработке.
Основной закон нашей страны предусматривает один вариант изменения состава субъектов Российской Федерации в рамках существующих государственных границ — образование нового субъекта (ч. 2 ст. 65 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ). Буквально это можно понимать как выделение нового субъекта из состава существующего, так и объединение субъектов Российской Федерации. Однако объединение должно предполагать прекращение функционирования всех объединяющихся субъектов Федерации (поскольку согласно действующей Конституции РФ непременно должен быть образован новый субъект Федерации, а присоединение одного субъекта к другому с продолжением существования последнего невозможно). Аналогично разделение территории субъекта Российской Федерации между двумя или несколькими другими субъектами возможно только в том случае, если все участвующие в этом процессе субъекты прекратят свое существование.
ФКЗ ограничивает и без того не слишком широкие возможности по реформированию территориального устройства России.
Во-первых, законодатель предоставляет возможность изменения территорий субъектов Российской Федерации в форме простого слияния. Это не означает невозможности комплексных территориальных изменений, но в процессуальном отношении делает их проблемными.
Во-вторых, ФКЗ называет лишь один субъект инициативы образования нового субъекта Федерации — сами заинтересованные субъекты. В данном случае Федерация оказывается полностью исключенной из начального этапа изменения собственного федеративного устройства, которое в соответствии с Конституцией РФ находится в ее исключительном ведении.
Объединение края или области с входящими в их состав автономными округами также имеет некоторые недостатки. В соответствии с п. 1 ст. 5 ФКЗ образование в составе России нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух или более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Пункт 2 названной статьи предусматривает, что образование нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению.
Однако территория автономного округа является частью территории соответствующего края или области. Территория субъекта Российской Федерации не может быть объединяема с частью себя самой. С формальной точки зрения ФКЗ вообще не предусматривает возможности объединения субъектов Российской Федерации, один из которых входит в состав другого. Неясно, как могут граничить между собой территории, одна из которых входит в состав другой. Следовательно, в результате объединительного процесса с юридической точки зрения происходит лишение области (края) и автономного округа (автономных округов) в ее (его) составе статуса субъектов Российской Федерации и вновь придание территории бывшей области (края) статуса субъекта Российской Федерации.
Фактически осуществляется не объединение субъектов, а упразднение автономных округов, а также образование новых краев. Все 5 Федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта предусматривают создание в рамках образуемых субъектов административно-территориальных единиц с особым статусом, пространственно соответствующим прекратившим существование автономным округам. На данный момент не ясно, в чем могут заключаться особенности этого статуса, который определяется в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами, уставом и законами нового субъекта Российской Федерации.
В ФКЗ закреплены лишь особенности организации местного самоуправления и избрания депутатов законодательного (представительного) органа нового субъекта Российской Федерации. В перспективе процесс укрупнения может привести к тому, что для нормального развития укрупненных субъектов потребуется новое административно-территориальное деление страны, что повлечет за собой новый этап муниципальной реформы.
Ряд исследователей, в том числе И.А. Конюхова, В.В. Кульчевский[6] и другие, предлагают законодательно установить пределы укрупнения. Принятие в законодательстве Российской Федерации норм о порядке образования новых субъектов в составе России, по их мнению, должно свидетельствовать о продуманности процесса реформирования федеративного устройства страны.
Поскольку по каждому случаю объединения принимается Федеральный конституционный закон на основе рамочного ФКЗ, то, следовательно, такое предложение, на наш взгляд, целесообразно закрепить в Конституции РФ. Положения, установленные принятыми ФКЗ по уже проводящимся процессам объединения, можно рассматривать как некие шаблоны для всех последующих аналогичных законов.
Можно выделить ряд проблемных аспектов объединительного процесса в России, опираясь на результаты прошедших в стране референдумов по укрупнению, учитывая непродолжительный временной период.
1. Отсутствует целостное видение «конечного продукта» укрупнения, то есть той модели Российской Федерации, к построению которой в процессе укрупнения субъектов стремится власть. Вследствие этого нет ответов на вопросы: сколько всего должно быть субъектов Российской Федерации, каким статусом они должны обладать, каким образом формироваться и т. п. Нет ясности и в определении приоритетов при объединении субъектов: если ранее в ряду укрупняемых субъектов рассматривались только края, области и автономные образования, то в настоящее время, согласно ФКЗ (развивающего в этом смысле конституционные нормы о равноправии субъектов), укрупняться могут любые субъекты, в том числе и республики. Их желание либо нежелание участвовать в процессе укрупнения создаст дополнительные проблемы. Например, Российская Федерация в результате укрупнения может получить в своем составе около 20 субъектов-республик с характерными именно для республик претензиями на суверенизацию, и неизвестно, как в результате такого стихийного укрупнения изменится соотношение русскоязычного и «титульного» населения в новообразованных субъектах, как это повлияет на динамику межнациональных отношений в России. Эти, в сущности, политические проблемы в государственном масштабе могут иметь вполне конкретные юридические последствия. Именно поэтому необходимо, по нашему мнению, разработать на федеральном уровне концепцию развития федеративных отношений, утвержденную, например, Указом Президента РФ, закрепляющую целостное видение модернизации федерализма на ближайшую перспективу. Здесь же необходимо определить органы государственной власти, призванные содействовать процессу укрупнения. Только при наличии такой концепции можно вести разговор о конкретных случаях и частных моментах изменения субъектного состава Российской Федерации.
2. Законодательно не установлены пределы укрупнения, что также свидетельствует как о непродуманности процесса реформирования российского федерализма, так и об абстрактном представлении властью его результатов. Если вместо 89 будет создано 2-3 субъекта, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут весьма мощными в экономическом, политическом и социальном отношении, что позволит им достаточно успешно конкурировать не только друг с другом, но и с Российской Федерацией в целом. Усиление потенциала субъектов само по себе неплохо, но какова в таком случае перспектива конституционного принципа единства и территориальной целостности Российской Федерации?
Безусловного одобрения заслуживает, на наш взгляд, идея необходимости законодательного закрепления мер федерального протекционизма для некоторых случаев укрупнения (например, при объединении сложносоставных, малочисленных субъектов, при объединении субъекта-донора с дотационным субъектом и др.). Субъекты Российской Федерации должны быть экономически самодостаточны. По оценкам экономистов, охарактеризовать таким образом можно лишь около трети существующих сегодня субъектов Российской Федерации, а примерно шестая их часть экономически недееспособна, следовательно, их статус рано или поздно придется изменить посредством объединения в экономически самодостаточные макрорегионы. И наоборот — необходимо предусмотреть меры федерального сдерживания по ряду случаев укрупнения (например, при превышении максимальных территориальных и демографических показателей или если слияние субъектов приведет к существенному изменению соотношения федерального бюджета и бюджета «укрупненного» субъекта Российской Федерации). Трудно управлять 89 субъектами Российской Федерации, но еще труднее управлять крупными, экономически и политически мощными субъектами, которые станут претендовать на суверенизацию, на новую версию разграничения компетенции, ибо в ходе предлагаемой реформы неизбежна тенденция к расширению властных амбиций политических элит. Именно поэтому в рамках упомянутой концепции необходимо, на наш взгляд, разработать нормы допустимости слияния субъектов, численные пределы их укрупнения, а также территориальные лимиты объединения субъектов Российской Федерации.
3. Укрупнение субъектов недостаточно регламентировано законодательством, чревато возникновением дисбаланса их представительства в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации. Реализация идей радикального изменения субъектного состава может привести к тому, что представительство новообразованных субъектов Российской Федерации будет несоизмеримо меньше представительства уже существующих, а в верхней палате будут преобладать депрессивные, отсталые и малонаселенные регионы. Поэтому укрупнение субъектов потребует коренного изменения порядка формирования Совета Федерации. Конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации будет обеспечен, как это ни парадоксально, путем их неравноправного представительства в верхней палате парламента. Численное неравенство представительства субъектов в верхних палатах — это нормальная практика зарубежных федераций (ФРГ, Индия и др.). Как правило, это численное неравенство как раз призвано компенсировать неравенство фактическое и к вопросам собственно равноправия субъектов федерации отношения не имеет. Разумеется, предоставление субъектам Российской Федерации гарантии их равноправия путем численно неравного представительства в Совете Федерации может быть достигнуто только путем прямой выборности членов Совета Федерации России населением регионов.
4. ФКЗ (ч. 2 ст. 2) следом за Конституцией РФ (ч. 1 и ч. 4 ст. 5) сохраняет разностатусность субъектов Российской Федерации. Новому субъекту не может быть предоставлен особый статус, отличный от статуса иных субъектов. Остается выяснить, о каком особом статусе идет речь, если и так уже почти каждый субъект Российской Федерации обладает этим особым статусом. Данная норма не увеличивает, но и не сокращает количество разновидностей субъектов. Таким образом, вместо создания принципиально новых, действительно равноправных субъектов, практика может пойти по пути увеличения количества уже существующих (со всеми их недостатками, столь часто подвергающимися критике). Это значит, что по-прежнему субъекты, образованные исходя из национального принципа (республики), будут иметь преимущество по сравнению с остальными субъектами, более того, они смогут стать «локомотивами» процесса укрупнения. Нужна ли федеральному центру такая ситуация, при которой в случае, например, объединения Республики Калмыкия и Астраханской области новообразованный субъект Российской Федерации сохранит не только название — Республика Калмыкия, но и всю систему государственной власти и правовую систему сегодняшней Калмыкии? Наиболее оптимальным вариантом укрупнения представляется поэтапное создание симметричной федерации, состоящей из одностатусных субъектов.
5. Достаточно распространена идея о том, что укрупнение субъектов может происходить на основе ассоциаций экономического взаимодействия регионов (далее — Ассоциации). Это мнение отчасти подтверждается успешным развитием Ассоциаций. Входящие в них субъекты начинают испытывать потребность в более тесной интеграции и через Ассоциации совместно решают вопросы экономического, социального и даже политического характера. Постепенно создаются предпосылки к объединению субъектов, причем во главу угла ставится не столько организационно-политический аспект Ассоциаций, сколько их экономический потенциал.
Существующие в настоящее время Ассоциации вряд ли следует рассматривать исключительно в качестве объединительной инициативы, родившейся в 1990-х годах «снизу». Ассоциации в значительной мере являются плодом экономического районирования, взятым на вооружение еще советским государством. Сегодняшние Ассоциации — это в значительной мере продолжение экономических районов, подчас территориально с ними совпадающие (Северо-Запад, Большая Волга, Сибирское соглашение, Черноземье и др.). Это свидетельствует о том, что сама идея экономического районирования оказалась плодотворной, более того, она реально учитывала особенности тогдашних административно-территориальных единиц и необходимость более эффективного управления ими.
Ассоциации (сегодня их 8) в их нынешнем виде существуют с начала 1990-х годов. Они имеют правовой статус, практический опыт работы, и есть все основания для того, чтобы в будущем они послужили прообразом построения новой системы взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, между самими субъектами. Однако только в отдаленном будущем, ибо перспективы укрупнения субъектов Российской Федерации на основе существующих Ассоциаций в настоящее время не столь безоблачны. Сегодняшнее состояние Ассоциаций не позволяет говорить о них как об экономическом базисе объединения субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 17.12.1999 № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», Ассоциации представляют собой не «надсубъектные» структуры власти, а общественные организации. Они не могут выносить решений, обязательных для субъектов Российской Федерации, учредивших их, и, следовательно, обеспечивать исполнение этих решений. Хозяйство данных субъектов настолько децентрализовано, а хозяйственные связи между ними так слабы, что вряд ли Ассоциации в их настоящем виде можно рассматривать в качестве того экономического стержня, на который будут «нанизываться» объединяющиеся субъекты Российской Федерации. Для того чтобы превратить Ассоциации в «локомотивы» процесса укрупнения, необходимо коренным образом изменить их правовой статус. Возможно, для этого понадобится принятие специального федерального закона либо изменение уже существующего. Ассоциации призваны стать ступенью между регионами и федеральным центром, шагом вперед по направлению к созданию новых субъектов Российской Федерации, первым этапом укрупнения.
6. В перспективе процесс укрупнения может привести к тому, что для нормального развития укрупненных субъектов Российской Федерации потребуется новое административно-территориальное деление. Новообразованные административно-территориальные единицы, на наш взгляд, неплохо будет наделить определенными правами самоуправления и, что особенно важно — правом участия в процессе принятия решений государственной власти субъектов с целью недопущения присвоения ими властных полномочий. Не исключено, что в новых субъектах Российской Федерации распространится двухпалатная структура парламента, ориентирующаяся на федеральную модель, где наряду с нижней палатой, представляющей интересы всего населения субъекта, будет существовать верхняя палата, представляющая интересы его административно-территориальных единиц.
Очевидно, что само по себе изменение субъектного состава является всего лишь «верхушкой айсберга» на фоне решения проблем модернизации Российской Федерации в целом. Укрупнение субъектов неизбежно вызовет ломку всей структуры федеративного устройства и потребует создания новой, более жизнеспособной в современных условиях. Реализация субъектами Российской Федерации конституционного права на объединение предполагает, по
сути, радикальную реформу всей государственности и крупномасштабную конституционную реформу, которая будет сопровождаться новым витком борьбы за перераспределение власти, ведущим к нестабильности в стране — вот реальная цена модернизации федеративных отношений в России.
В заключение, отмечая своевременность постановки вопроса об изменении субъектного состава Российской Федерации, хотелось бы еще раз заострить внимание на его ключевых проблемах.
1. Необходимо создание целостной концепции модернизации федеративных отношений, которая предусмотрела бы все основные вопросы, возникающие в процессе изменения субъектного состава государства. В концепции должны быть закреплены основные цели и задачи укрупнения субъектов, а также его приоритеты, этапы и пределы с учетом концептуальной проработки всего комплекса проблем модернизации.
2. Начальные этапы укрупнения могут протекать на базе действующей Конституции РФ, однако общественно-политические процессы, вызванные укрупнением, в перспективе способны повлечь за собой необходимость изменения ряда конституционных норм, в том числе и пересмотра Конституции РФ.
3. Изменение субъектного состава Российской Федерации с неизбежностью обусловит необходимость изменения порядка формирования Совета Федерации путем внесения поправок в Федеральный закон от 05.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации».
4. Необходимо дополнительное нормативное правовое регулирование деятельности ассоциаций экономического взаимодействия. Организационная структура Ассоциаций должна быть более определенной и жесткой, что позволит усилить их экономическую и социально-политическую значимость, для чего потребуется изменение Федерального закона от 17.12.1999 № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации».
5. Нормативная база изменения субъектного состава государства должна пополниться в Федеральном конституционном законе «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», который может стать если не «локомотивом» процесса укрупнения, то хотя бы «краеугольным камнем» его фундамента. Признавая своевременность совершенствования данного ФКЗ, необходимо отметить, что закон сам по себе не решит актуальных проблем государственного строительства. Власть еще не определилась с приоритетами дальнейшего развития России и, соответственно, с тем, надо ли, например, укрупнять субъекты Российской Федерации или каким-либо иным образом менять субъектный состав государства. С одной стороны, можно воочию наблюдать все признаки стремления к повышению эффективности управления государством (упорядочение законодательства субъектов Российской Федерации, создание федеральных округов и т. д.), но с другой стороны — власть не торопится демократизироваться, признать приоритет гражданского общества, продолжает использовать старые методы управления, отказ от которых будто бы имел место в последние годы.
Так нужно ли сегодня укрупнение субъектов Российской Федерации? С точки зрения дальнейшего развития России — жизненно необходимо. Столь часто упоминаемые в этой связи федеральные округа имеют смысл только как прообраз будущих укрупненных макросубъектов. Укрупнение субъектов Российской Федерации необходимо, но происходить оно должно с учетом всей совокупности факторов, оказывающих влияние на данный процесс. Новые субъекты должны характеризоваться стабильными демократическими режимами, ибо ни их населению, ни государству в целом не выгодно растаскивание страны на куски, раздираемые политической и социально-экономической нестабильностью, национальными и религиозными конфликтами. Практика показала, что лучший способ контроля над властными элитами субъектов — это не постоянная неусыпная слежка за ними со стороны федерального центра (зарубежные тенденции развития федерализма говорят как раз о стремлении к минимализации данного способа контроля), а контроль со стороны гражданского общества самих субъектов. Именно поэтому само по себе укрупнение не решит поставленных перед ним задач, если в новых субъектах Российской Федерации не будет создано развитое гражданское общество со всеми его атрибутами (разделение властей, местное самоуправление и др.).
Подводя итог, следует отметить, что создание целостной правовой концепции, предусматривающей динамизм законодательства с учетом социально-экономического, политического развития страны, имеет реальные перспективы в преобразовании структуры Российской Федерации путем укрупнения ее субъектов.
 
Библиография
1 Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа».
2 Федеральный конституционный закон от 14.10.2005 № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа».
3 Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа».
4 Федеральный конституционный закон от 30.12.2006 № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа».
5 Федеральный конституционный закон от 21.07.2007 № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа».
6 См.: Конюхова И.А. Структура РФ: современное состояние и перспективы совершенствования // Государство и право. 2007. № 2. С. 45; Кульчевский В.В. Образование новых субъектов в составе РФ: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 10. С. 23.