Образовательные организации дополнительного образования: динамика правового регулирования, классификация

УДК 342.72/.73:351:37

Страницы в журнале: 36-40

Т.Н. Матюшева,

доктор юридических наук, член-корреспондент РАЕ, зав. кафедрой государственно-правовых дисциплин  Северо-Кавказского филиала  Российского  государственного университета правосудия Россия,  Краснодар matyushevatn@rambler.ru

Рассматривается правовое регулирование образовательных организаций дополнительного образования в его развитии. Реализация права на дополнительное образование обретает реальность именно в процессе его использования в образовательных организациях. Сделана попытка проведения классификации правовых статусов образовательных организаций.

Ключевые слова: конституционное право на образование, правовое регулирование, образовательные организации,  дополнительное образование,  классификация образовательных организаций.

В  Российской Федерации человек и гражданин реализует право на дополнительное образование, как правило, в организациях системы образования. Актуальность исследования правового статуса образовательных организаций дополнительного образования в его развитии связана с необходимостью изучения существования у человека и гражданина возможности реализации права на дополнительное образование, поэтому к проблемам, которые требуют внимания правовой науки, отнесем необходимость уточнения качественных характеристик и типологии образовательных организаций дополнительного образования.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с реализацией права на дополнительное образование образовательными организациями. Исследование критериев классификации образовательных организаций предполагает выделение, с одной стороны, черт, общих для всех видов юридических явлений, объединяемых этими категориями, и, с другой стороны, черт, «посредством которых виды юридических явлений, образующих разные категории, отличаются от других» [1, с. 362].

Цель проведения классификации правовых статусов образовательных организаций (от лат. classis — «разряд» и facio — «делаю») — установление возможностей реализации в них конституционного права на образование.

Главное значение классификации правовых статусов образовательных организаций — систематизация прав, свобод, обязанностей участников образовательных отношений и выделение критериев классификации образовательных организаций по типам и видам, что будет способствовать более точному определению места дополнительного образования в обществе и государстве.

Исследовать динамику правового регулирования организаций (учреждений) дополнительного образования, по нашему мнению, необходимо с периода активизации образовательных реформ, т. е. с конца 1980-х годов, отметив при этом, что в Конституции РСФСР 1918 года и Конституции РСФСР 1925 года система дополнительного образования не упоминалась, а Конституцией СССР 1936 года право на образование обеспечивалось организацией в совхозах, машинно-тракторных станциях, на заводах и в колхозах бесплатного производственного, технического и агрономического обучения трудящихся, т. е. устанавливалось право на дополнительное образование.

Статьей 20 Конституции СССР 1977 года было установлено, что право на образование обеспечивается бесплатностью всех видов образования;  осуществлением всеобщего обязательного среднего образования; развитием заочного и вечернего образования; бесплатной выдачей школьных учебников; созданием условий для самообразования. При этом положение об организации на заводах, в совхозах, машинно-тракторных станциях и колхозах бесплатного производственного, технического и агрономического обучения трудящихся как формы реализации права на дополнительное образование не упоминается [4, с. 48—54].

В начале постперестроечного периода учреждения дополнительного образования детей создавались на базе сети внешкольных учреждений. Их статус, а также деятельность учащихся во внешкольном учреждении в одновозрастных и в разновозрастных объединениях по интересам (кружок, секция, студия, клуб, ансамбль, театр и др.) регламентировались Временным положением о внешкольном учреждении в РСФСР [9] и Концепцией дополнительного образования детей [2].

В 1996 году в Концепции дополнительного образования детей был дан новый перечень видов учреждений дополнительного образования детей:

— центры дополнительного образования детей, детского и юношеского технического творчества и др.;

— дворцы юных натуралистов, спорта для детей и юношества, художественного творчества (воспитания) детей и др.;

— дома детского творчества, детства и юношества, учащейся молодежи и др.;

— клубы юных моряков, речников, авиаторов, космонавтов, парашютистов, десантников, пограничников, радистов, пожарных и др.;

— детские студии, станции юных натуралистов, детского (юношеского) технического творчества, научно-технического творчества, юных техников, юных туристов;

— детские парки;

— школы по различным областям науки и техники, по различным видам искусств, детско-юношеская спортивная (спортивно-техническая) школа, в том числе школа олимпийского резерва;

— музеи;

— детские оздоровительно-образовательные лагеря.

В Российской Федерации на протяжении 85 лет развивалась государственная система дополнительного (внешкольного) образования детей, включавшая 18 тыс. образовательных учреждений, 440 тыс. педагогов, 13 млн детей в возрасте от 5 до 18 лет, занимавшихся в свободное время дополнительным образованием по выбору: художественным, научно-техническим, спортивным, туристско-краеведческим, эколого-биологическим, исследовательской деятельностью [10].

В соответствии со ст. 12. Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (далее — Закон № 3266-1) [6] в первоначальной редакции к образовательным относились учреждения: дошкольные; общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования); начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования; специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии; учреждения дополнительного образования; учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс. Таким образом, учреждения дополнительного образования были названы наравне с другими типами учреждений системы образования.

Однако в редакции Закона № 3266-1 от 13 января 1996 г. появляются новые типы учреждений дополнительного образования взрослых и дополнительного образования детей, что вызывало в определенной степени недоумение по поводу субъекта права на дополнительное образование: ребенок, например, поступил в музыкальную школу в возрасте 11 лет; программа рассчитана на 7 лет. Возникает вопрос: не окончившие музыкальную школу молодые люди при достижении 18 лет должны учиться в музыкальной школе для взрослых?

Положениями п. 2 ст. 26 Закона № 3266-1 были определены виды учреждений дополнительного образования и учреждений дополнительного образования детей: учреждения повышения квалификации, музыкальные школы, художественные школы, школы искусств, дома детского творчества, станции юных техников, станции юных натуралистов и др.; видовые особенности субъекта права на образование должны были определяться уставом учреждения. Устанавливалось, что дополнительные образовательные программы и дополнительные образовательные услуги реализуются в целях всестороннего удовлетворения образовательных потребностей граждан, общества, государства:

— в общеобразовательных учреждениях;

— в образовательных учреждениях профессионального образования за пределами определяющих их статус основных образовательных программ;

— в образовательных учреждениях дополнительного образования, а также посредством индивидуальной педагогической деятельности.

Типовым положением об образовательном учреждении дополнительного образования детей определены виды общеобразовательных учреждений дополнительного образования детей [12]: дворцы, дома и центры детского творчества, станции юных техников, туристов, натуралистов, центры дополнительного образования детей, центры традиционной культуры, народных ремесел и др. Объединяющий признак для всех учреждений этого типа — реализация дополнительных образовательных программ. Деление учреждений данного типа (для детей, для взрослых) было избыточным. Подпункт 6 п. 4 ст. 12 Закона № 3266-1 (относящий к образовательным учреждения дополнительного образования) был признан утратившим силу Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

В начале 1998—1999 учебного года, сохранив потенциал, в Российской Федерации работали 8,7 тыс. учреждений дополнительного образования детей, в которых занимались 4,4 млн человек [13].

В соответствии с п. 2 ст. 26 Закона № 3266-1:

— государственный статус образовательного учреждения (тип, вид и категория образовательного учреждения) устанавливался при его государственной аккредитации;

— реализация дополнительной образовательной программы в качестве основной стала критерием отнесения образовательного учреждения к типу учреждений дополнительного образования детей и взрослых;

— основная задача дополнительного профессионального образования — непрерывное повышение квалификации рабочего, служащего, специалиста.

Приложением к инструктивному письму Минобразования России от 25.03.1997 № 12 «Об учреждениях дополнительного образования детей» [8] допускались переименования названных образовательных учреждений. Перечень видов и подвидов образовательных учреждений дополнительного образования детей был громоздок. Образовательные учреждения разных подвидов зачастую отличались только названиями.

Предлагая ранее классификацию образовательных учреждений дополнительного образования, мы выделили следующие основания:

— обеспечение реализации федерального государственного образовательного стандарта общеобразовательных и профессиональных программ (основных и дополнительных);

— учет структуры основных образовательных программ, в том числе требований к соотношению частей основной образовательной программы к их объему, а также к соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательного процесса;

— статус субъекта-обучающегося и его конкретизации в пределах типа, подтипа, вида и подвида;

— результаты освоения дополнительных программ, структура дополнительной программы и условия ее реализации;

— структура дополнительной профессиональной образовательной программы послевузовского профессионального образования (за исключением докторантуры);

— своеобразие порядка приема в образовательные учреждения, особенности требований к кадровому обеспечению образовательного процесса [3, с. 107—110].

На заседании Государственного совета РФ по вопросам совершенствования системы общего образования было отмечено, что в настоящее время «происходит процесс сокращения сети образовательных организаций дополнительного образования, а также кружков, секций, клубов в общеобразовательных организациях. В целом за 10 лет сократилось на пять тысяч количество… кружков, клубов» [5].

В период с 2000 по 2011 год значительно снизилось количество учреждений (организаций) дополнительного образования (с 8,7 тыс.  до 7,9 тыс.) и обучающихся в них (с 7,9 млн до 7,8 млн человек) [11].

Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон № 273-ФЗ) [7] содержит определение дополнительного образования как отдельного вида образования, который «направлен на всестороннее удовлетворение образовательных потребностей человека в интеллектуальном, духовно-нравственном, физическом и (или) профессиональном совершенствовании и не сопровождается повышением уровня образования», и устанавливает полномочия следующим образом:

— организацию предоставления дополнительного профессионального образования в федеральных государственных образовательных организациях относит к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования (п. 3 ст. 6);

— обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, организацию предоставления дополнительного образования детей и дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации, право на предоставление государственной поддержки дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях — к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования (ст. 8);

— организацию предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях — к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования (ст. 9).

Дополнительное образование выделено как вид образования наравне с общим образованием, профессиональным образованием и профессиональным обучением и включает в себя такие подвиды, как дополнительное образование детей и взрослых и дополнительное профессиональное образование (п. 6 ст. 10). Организации, осуществляющие образовательную деятельность, являются частью структуры системы образования (пп. 2 п. 1 ст. 10).

Один из критериев выделения типа образовательных организаций — это вид реализуемой образовательной программы (основной или дополнительной, общего или профессионального образования). Критерием отнесения образовательной организации дополнительного образования к соответствующему виду является направленность реализуемых в ней дополнительных образовательных программ. Систематизирующий признак для всех организаций этого типа — реализация дополнительных образовательных программ, что позволяет выделить их в тип и установить подтипы с учетом возрастных особенностей субъектов.

Образовательные организации дополнительного образования, реализующие дополнительные общеобразовательные программы (п. 4 ст. 12 Закона № 273-ФЗ), можно разделить на: образовательные организации дополнительного образования, реализующие дополнительные общеразвивающие программы (образовательные организации дополнительного образования для детей, образовательные организации дополнительного образования для взрослых); образовательные организации дополнительного образования, реализующие дополнительные предпрофессиональные программы (образовательные организации дополнительного образования, реализующие дополнительные предпрофессиональные программы в сфере искусств, физической культуры и спорта для детей; образовательные организации дополнительного образования, реализующие дополнительные предпрофессиональные программы в иных сферах для детей и взрослых) и образовательные организации дополнительного образования, реализующие дополнительные профессиональные программы (образовательные организации дополнительного образования, реализующие программы повышения квалификации; образовательные организации дополнительного образования, реализующие программы профессиональной переподготовки).

Образовательные организации дополнительного образования, реализующие дополнительные общеразвивающие программы, имеют ряд особенностей:

— программа дополнительного образования в основном реализуется вне образовательных организаций общего и профессионального образования;

— работа с детьми организуется в течение всего календарного года во внеурочное время, со взрослыми — в основном в нерабочее время;

— исследуемые организации оказывают помощь общеобразовательным организациям в реализации программ досуга детей;

— дети и подростки могут заниматься в одновозрастных и разновозрастных группах;

— каждый ребенок имеет право заниматься в разных группах, менять их по своему желанию. Отсутствует строгая закрепленность ребенка только за одной группой.

Образовательные организации дополнительного образования в соответствии с Законом № 273-ФЗ имеют следующие характеристики:

— самостоятельно устанавливают количество зачетных единиц по дополнительной профессиональной программе, определяют формы обучения по дополнительным образовательным программам;

— обучающиеся, осваивающие образовательные программы, дополнительные общеобразовательные программы, именуются учащимися (пп. 2 п. 1 ст. 33);

— имеют право определять условия приема на обучение по дополнительным образовательным программам локальными нормативными актами в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 5 ст. 55);

— выдают документы об обучении, к которым относятся свидетельство об обучении, свидетельство об освоении дополнительных предпрофессиональных программ в области искусств, а также документ о квалификации, подтверждающий повышение или присвоение квалификации по результатам дополнительного профессионального образования (удостоверение о повышении квалификации или диплом о профессиональной переподготовке) (п. 1 ст. 60);

— разрабатывают и утверждают содержание дополнительных общеразвивающих программ и сроки обучения по ним; содержание дополнительных предпрофессиональных программ определяется образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией, осуществляющей образовательную деятельность, в соответствии с федеральными государственными требованиями (п. 4 ст. 75);

— лицензирование образовательной деятельности осуществляется по подвидам дополнительного образования (ст. 91).

Виды дополнительных предпрофессиональных и профессиональных образовательных программ:

— дополнительные предпрофессиональные программы в области искусств (детские школы искусств по видам искусств) (ст. 83);

— дополнительные общеобразовательные программы в области физической культуры и спорта (дополнительные общеразвивающие программы в области физической культуры и спорта, дополнительные предпрофессиональные программы в области физической культуры и спорта) (ст. 84);

— дополнительные профессиональные программы в области подготовки специалистов авиационного персонала гражданской авиации, членов экипажей судов в соответствии с международными требованиями, а также в области подготовки работников железнодорожного транспорта, непосредственно связанных с движением поездов и маневровой работой (ст. 85);

— дополнительные профессиональные программы в области подготовки сил обеспечения транспортной безопасности (ст. 85.1).

Список литературы

1. Бержель Ж.-Л. Общая теория права: пер. с франц. / под общ. ред. В.И. Даниленко. М.: Nota Bene, 2000. С. 362.

2. Концепция дополнительного образования детей // Внешкольник. 1996. № 1. С. 6—10.

3. Матюшева Т.Н. Типы и виды учреждений дополнительного образования: динамика правового регулирования // Современное право. 2008. № 6 (1). C. 106—110.

4. Матюшева Т.Н. Государственность — социально-политический фактор функционирования и развития национальной системы образования // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2012. № 4 (23). С. 48—54.

5. Миронов С. Выступление на заседании Госсовета по вопросам совершенствования системы общего образования 23 декабря 2015 г. URL: http://www.kremlin.ru/23 декабря 2015

6. Об образовании: закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.

7. Об образовании в Российской Федерации: федер. закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ // Российская газета. 2012.  31 дек.

8. Об учреждениях дополнительного образования детей: инструктивное письмо Минобразования России от 25.03.1997 № 12. URL: http://docs.cntd.ru/document/9049345

9. О временных положениях, регламентирующих деятельность учреждений (организаций) системы образования и подготовки кадров в РСФСР: утв. постановлением Совета Министров РСФСР от 23.02.1991 № 119 // Доступ из СПС «Гарант».

10. О государственных образовательных учреждениях дополнительного образования детей: письмо Минобрнауки России от 19.08.2004 № АФ-705 // Вестник образования России. 2004. № 19.

11. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru

12. Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного образования детей // Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. Ст. 1053.

13.  Федеральная программа развития образования // Собрание законодательства РФ. 2000. № 16. Ст. 1639.