Общественные работы в России: история и современность

Н.П. ФОФАНОВА,
кандидат юридических наук, доцент,  завкафедрой гражданско-правовых дисциплин Мурманского гуманитарного института 
 
Для России является характерным то обстоятельство, что организация общественных работ всегда была связана с неурожаями. Так, первое известие о неурожае и голоде относится к 1024 году; почти ежегодно какая-либо часть страны страдала от стихийных бедствий[1]. Правительство вынуждено было приходить на помощь населению в той или иной форме, обычно путем выдачи ссуд или организацией общественных работ.
Мысль об общественных работах как мере помощи пострадавшему от неурожая населению появилась давно. А. Горовцев отмечал, что уже в период правления Бориса Годунова не  только милосердное, но и правильное (с точки зрения экономики) отношение царя к неимущим классам выражалось в устройстве  общественных работ для помощи страждущему от стихийных бедствий населению. Отчасти это делалось и из политических расчетов, во избежание народного недовольства и возмущения[2].
 
В 1734 году, в царствование Анны Иоанновны, Правительствующий Сенат делал императрице представление о необходимости проведения общественных работ для того, чтобы обеспечить население пропитанием. Имеются сведения об их организации в 1774 и 1776 годах в Воронежской, Тамбовской и Саратовской губерниях. Указ об организации общественных работ в 1774 году предусматривал их проведение для нужд терпящих бедствие в уездах по месту жительства населения[3]. В 1785 году повелевалось, дабы пособие нуждающемуся населению обращалось на пользу общественную, обрывать города рвами как для осушения земель, так и для удобства полицейских[4]. Более значительный отечественный опыт по организации общественных работ в России относится к XIX веку. Так, в период неурожаев 1840—1855 гг. общественные работы проводились довольно широко в Калужской, Тульской, Рязанской, Московской, Воронежской, Орловской, Владимирской, Нижегородской, Витебской, Могилевской, Псковской и Смоленской губерниях. Для руководства работами были учреждены особые попечительские комитеты в каждой губернии, составленные из дворян и чиновников Министерства государственных имуществ.
Весной 1868 года по ходатайству Смоленского земства были открыты работы по сооружению Московско-Смоленской железной дороги. В неурожай 1873 года общественные работы  по  ирригации полей и лесонасаждению на казенных степных участках велись в Самарской губернии, в 1880 году — в Самарской, Саратовской, Астраханской и Екатеринославской губерниях; на эти нужды из государственного казначейства в распоряжение Министерства государственных имуществ было отпущено 500 тыс. руб.  Для руководства  работами была организована экспедиция по орошению на юге России и на Кавказе. В 1883 году в Феодосийском уезде были проведены общественные работы на сумму 140 тыс. руб.[5] В 1891 году, когда неурожай был в 29 губерниях и областях, к экономическим интересам присоединился и интерес трудовой помощи взамен даровой.  Для поддержания населения путем проведения общественных работ с 1891 по 1892 год было израсходовано около 15 млн руб.[6 ]Кроме того, в продовольственной кампании 1898—1899 гг. впервые себя проявило Попечительство о трудовой помощи (далее — Попечительство), созданное в 1895 году; оно организовало общественные работы в Казанской, Вятской и Симбирской губерниях.  Общественные работы стали основным видом той деятельности Попечительства, которая направлялась на оказание массовой помощи населению, пострадавшему от того или иного рода стихийных бедствий, преимущественно от неурожаев. Эта помощь выражалась в предоставлении заработка и занятий на открываемых работах, в устройстве и поддержании такого рода учреждений, которые могли бы способствовать более производительному применению народного труда, например, в организации целой сети яслей. Работы Попечительства характеризовались близостью к пострадавшему населению, при этом сложных видов деятельности Попечительство избегало. Организованные для населения работы заключались в улучшении дорожных сооружений, в борьбе с песками и оврагами, в осушении болот и, главным образом, в улучшении сельского водоснабжения. В 1898 году на проведение таких работ Попечительством было израсходовано свыше 86 тыс. руб. Почти вся эта сумма поступила на заработок населению[7].
Нельзя не отметить тот факт, что с момента организации общественных работ местные скупщики тотчас же начали снабжать всех желающих работою, в которой раньше умышленно отказывали, и подняли цену на рабочие руки выше средней, принятой в артелях, организованных на средства Попечительства, т. е. работа Попечительства способствовала росту оплаты труда.
Г. Швиттау отмечал, что если по самой своей природе общественные работы и имели характер случайного способа трудовой помощи, то подготовка к ним и выработка рациональных основ для их наиболее успешной организации являлись для Попечительства одной из главнейших функций в общей его деятельности. Более того, Попечительством ставился вопрос  не о кратковременной, а о продолжительной помощи. Статс-секретарь Куломзин указывал на необходимость поддержания и насаждения кустарных промыслов, мастерских, на устройство учреждений для детей, открытие временных и постоянных яслей,  на снабжение населения семенами для посевов, инвентарем, дающим возможность поддержать хозяйство[8].
Недостатки в организации общественных работ были устранены циркулярами Министерства внутренних дел от 21 марта 1901 г. № 8, от 17 августа 1901 г. № 20[9] и от 7 сентября 1901 г. № 36[10]. В циркуляре от  21 марта 1901 г. подчеркивалось, что целью организации общественных работ является предоставление заработка  при различного рода бедствиях каждому из нуждающихся, способных к труду, что дает возможность пережить тяжелое время без особых затруднений. Приобретение средств собственным трудом приучало население видеть основу своего благосостояния. Циркуляр от 17 августа 1901 г.  указывал, что главным условием успеха в правительственных мероприятиях на местах является надлежащее исполнение губернаторами своих обязанностей[11]. Перед губернаторами ставился вопрос об определении уездов из губерний, нуждающихся в особых мерах со стороны правительства по оказанию помощи. Губернаторам разрешалось обращаться в министерство с просьбой об оказании помощи уездам на основании ходатайств уездных съездов и по собственному усмотрению. Это позволяло правильно решить вопрос об оказании помощи. Губернаторам рекомендовалось безотлагательно определять размеры необходимой для каждого из пострадавших уездов помощи и использовать опыт успешных результатов подобной работы в Вятской, Казанской и Симбирской губерниях  в 1899 году  как весьма ценный  для наиболее целесообразной организации общественных работ. При этом следовало руководствоваться не столько величественными по замыслу планами работ, сколько чисто практическими соображениями и потребностями[12], например, организацией работ, выполнение которых доступно каждому рабочему: устройством прудов; облесением оврагов; закреплением сыпучих песков; очисткой общественных лугов; осушением болотистых мест; подвозом материалов для постройки, ремонта зданий; устройством земских и проселочных дорог[13]. Работы должны были проводиться под надзором, контролем и с ответственностью уполномоченных на то лиц за вознаграждение[14].
Циркулярное предложение Министра внутренних дел губернаторам от 7 сентября 1901 г.  также предусматривало, что для достижения успеха в деле требуется соблюдение ряда условий: прежде всего, допускалось устройство лишь таких сооружений, в которых нуждается данная местность, а выполнение работ возможно силами местного населения. Главнейшим же условием рассматривалось заблаговременное планирование тех или иных работ в различных местностях губернии и уезда, не дожидаясь того, когда бедствие заставит  приступить к самой работе[15]. В связи с этим признавалась необходимость всегда иметь сведения о тех работах, которые соответствовали бы интересам данной местности, силам и способностям местного населения, плану общественных работ и реализация которых могла бы предоставить заработок местному населению[16].
Приведенные выше циркуляры Министра внутренних дел определили важное место организации общественных работ для обеспечения нуждающегося населения заработком. Были подчеркнуты обязанности земства предоставлять нуждающимся рабочие места;  сомнения в том, что во всех волостях можно с пользою применить общественные работы, подверглись критике; были даны конкретные предложения по порядку  применения общественных работ,  определялись источники их финансирования: дорожные капиталы и средства, предназначенные для производства расходов в счет дорожных капиталов.
Безусловно, неоднократные циркулярные напоминания Министерства внутренних дел о необходимости организации общественных работ с помощью земств должны были побудить земства обратить внимание на этот вопрос, тем более что губернская администрация ставила перед ними ту же задачу. Земские управы вынуждены были заняться изготовлением и представлением соответствующих докладов для земских собраний. Так, В. Гаген отмечал, что вопрос об общественных работах обсуждался на земских собраниях в течение 4 лет с момента появления первого циркуляра. Такое продолжительное обсуждение наводило на мысль, что это был один из самых трудноразрешимых вопросов земской деятельности[17].
Вдумчивое изучение вопроса заставило ряд земств иначе взглянуть на цель и значение общественных работ. Одни земства отвергли их как меру «неудобоисполнимую», а то и вовсе неисполнимую в местных условиях; другие занялись оформлением плана на основании более или менее обширного статистического и бытового (социального) материала, а третьи выработали и предложили целесообразные планы организации общественных работ[17].
По мнению Г. Швиттау, кампания 1905—1906 гг. может  по праву считаться новой эрой не только в жизни и деятельности Попечительства о трудовой помощи, но и в общей истории организации общественных работ в России[18]. Так, инструкция, подготовленная Попечительством в 1899 году, в будущем предусматривала  общественные работы  как важнейший способ трудовой помощи населению в местностях, охваченных неурожаем.
Сильнейший неурожай 1911 года вызвал необходимость исключительной по размерам помощи пострадавшему населению — в ней нуждались  в 60 губерниях и областях[19]. Но как бы ни были существенны и важны эти вопросы сами по себе, Попечительство, по существу своей деятельности, не могло и не должно было брать на себя полное их разрешение. Тем не менее в истории общественных работ в России Попечительству принадлежит значительная самостоятельная  роль. Из всех прочих способов трудовой помощи общественные работы представляются наиболее трудно организуемыми в связи с необходимостью их рациональной постановки и осуществления.
Общественные работы сыграли свою роль и после Октябрьской революции, реально повлияв на снижение уровня безработицы в период с 1917 по 1930 год. Так, при осуществлении планов в области хозяйственного строительства органы советской власти как в центре, так и на местах использовали труд безработных в форме общественных работ. При Комитете государственных сооружений ВСНХ Декретом СНК от 9 мая 1918 г. «О Комитете государственных сооружений»[20] был создан специальный орган — Временный совет общественных работ, который планировал эти работы в государственном масштабе. Их проведение  способствовало материальной поддержке безработных и стимулировало процесс поиска работы. Например, на собрании Петроградского Совета профессиональных союзов 31 марта 1918 г. отмечалось: «Как меры борьбы с безработицей мы хотим организовать необходимую промышленность (судостроительную, транспорт)... поведем работы по водоснабжению, по проведению трамвайных линий, канализации»[21]. Безработные привлекались к общественным работам  на 2—3 месяца, и их силами в городе Москве были высажены аллеи на Ленинских Горах, разбиты бульвары на Девичьем поле, посажены деревья у Новодевичьего монастыря[22].
В связи с переходом России к рыночным отношениям и появлением   такого социального бедствия, как безработица, вновь возникла необходимость в организации и проведении общественных работ. В Законе РСФСР от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в РСФСР», а ныне в Законе РФ «О занятости населения в Российской Федерации»  (далее — Закон о занятости, Закон) до внесения изменений в ст. 24 предусматривалось, что органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления по предложению и при участии органов службы занятости организуют в целях обеспечения временной занятости населения проведение оплачиваемых общественных работ. Однако Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ в Закон о занятости были внесены изменения, и с 1 января 2005 г. в целях обеспечения временной занятости населения организация и проведение оплачиваемых общественных работ были возложены на органы службы занятости. Кроме Закона о занятости, проведение общественных работ регулируется постановлением Правительства РФ от 14.07.1997  № 875 «Об утверждении Положения об организации общественных работ».
Под общественными работами, как и ранее,  понимается общедоступная трудовая деятельность безработных, имеющая социально полезную направленность. Особенностью Закона  о занятости является то, что общественные работы  представляют собой  дополнительную социальную поддержку граждан, ищущих работу. Общественные работы организуются в целях:
· предоставления гражданам из числа безработных материальной помощи в виде временного заработка;
· вовлечения в трудовую деятельность лиц, для которых общественные работы являются подходящими, в том числе молодых людей, не имеющих специальности, а также длительно неработающих;
· удовлетворения потребностей субъектов территорий и организаций в выполнении работ, носящих временный и сезонный характер, и работ по выполнению федеральных целевых и региональных программ социально-экономического развития.
С лицами, желающими участвовать в общественных работах, заключается срочный трудовой договор, и на них распространяется законодательство Российской Федерации о труде и социальном страховании. Финансирование производится за счет средств организаций, в которых проводятся эти работы.
Преимущественное право на участие в общественных работах имеют безработные граждане, не получающие пособия по безработице и состоящие на учете в органах службы занятости свыше 6 месяцев. Направление на общественные работы проводится только с согласия граждан с учетом состояния их здоровья, возраста, профессиональных и других индивидуальных особенностей. При устройстве гражданина на постоянную или временную работу срочный договор об участии в общественных работах расторгается. Согласно Закону, с 22 июля 1999 г. право на получение пособия по безработице сохраняется за гражданами, для которых общественные работы не являются подходящей работой. Эти граждане получают пособие по безработице и оплату за общественные работы.
Приоритетными общественными работами для Мурманской области являются: озеленение и благоустройство территорий; дорожно-строительные и погрузочно-разгрузочные работы; социальное обслуживание престарелых, инвалидов; уборка подъездов, дворовых территорий, детских площадок и т. д. Кроме того, есть рабочие места в промышленности, сельском хозяйстве, строительстве, торговле, образовании. Так, в Мурманской области в 2002 году было создано 1277 новых рабочих мест для общественных работ, а  в 2005 году — 1477 мест[23].
Безработные, которые не относятся к лицам, потерявшим работу, и для которых общественная работа является подходящей, снимаются с учета в службе занятости населения. Общественные работы могут длиться до 6 месяцев, и после их окончания гражданин может вновь обратиться в службу занятости и быть поставлен на учет, но уже на условиях лица, потерявшего работу. Так, в 1992 году в общественных работах в Мурманской области приняли участие 583 человека, в 1996 году — 1502,  а в 2005 году — 2068 человек[24].
Заслуживает внимания точка зрения К. Хагемайера, А. Неспоровой, Д. Вон-Уайтхед о расширении общественных работ как активной формы занятости, прежде всего в регионах с высоким уровнем безработицы[25]. Было бы целесообразно распространить общественные работы и на занятия, требующие более высокой квалификации: строительство и т. д. В условиях рыночных отношений необходимо предусматривать общественные работы, более привлекательные и для лиц, имеющих образование.
Исследование истории развития общественных работ в России приводит к следующим выводам:
1) общественные работы явились первым реальным способом помощи населению России, нуждающемуся в работе и заработках;
2) первоначально они имели благотворительный характер; правовое регулирование государственной помощи безработным началось в 1901 году циркулярами Министра внутренних дел и стало постоянным видом помощи нуждающимся слоям населения;
3) в период с 1917 по 1930 год, а также в современных условиях формирования рыночных отношений привлечение к общественным работам лиц из числа безработных не только материально их поддерживает, но и реально влияет на сокращение безработицы.
 
Библиография
1 См.: Кроянский А. Об организации общественных работ // Трудовая помощь. 1913. № 3. С. 249.
2 См.: Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных. — СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1901. 
3 См. там же.  С. 251.
4 См. там же.  С. 252. 
5 См.: Кроянский А. Указ. ст. С. 252.
6 См. там же. С. 253.
7 См.:  Кроянский А. Указ. ст. С. 253.
8 См.: Швиттау Г. Общественные работы Попечительства о трудовой помощи // Трудовая помощь. 1914. № 2.  С. 116.
9 Циркуляр Министра внутренних дел начальникам губерний, пострадавших от неурожая 1901 года // Трудовая помощь. 1901. № 7. С. 114—134.
10 Циркулярное предложение Министра внутренних дел губернаторам (по Хозяйственному департаменту) // Трудовая помощь.  1901.  № 8.  С. 148—151.
11 См.: Циркуляр Министра внутренних дел начальникам губерний, пострадавших от неурожая 1901 года. С. 114—115.
12 См. там же.  С. 117.
13 См. там же. С. 126.
14 См. там же.  С. 128.
15  См.: Циркулярное предложение Министра внутренних дел губернаторам (по Хозяйственному департаменту). С. 149.
16  См. там же. С. 150.
17  См.: Гаген В.А. Земство и общественные работы // Трудовая помощь. 1905. № 3.  С. 260.
18  См. там же. С. 263.
19  См.: Швиттау Г. Общественные работы Попечительства о трудовой помощи // Трудовая помощь. 1914.  № 3. С. 230.
20  См. там же.  С. 361—362.
21  Декреты Советской власти.  Т. 2. —  М.: Госполитиздат, 1959.  С. 245—249.
22 ГАРФ, ф. Всесоюзный Центральный Совет Профессиональных Союзов (№ 5451), оп. 2, д. 31, л. 23.
23 См.: Суворов К.И. Исторический опыт КПСС по ликвидации безработицы (1917—1930). — М.: Мысль, 1968.  С. 116.
24  Статистические данные Мурманского областного центра занятости за 2002 и 2005 годы.
25  Статистические данные Мурманского областного центра занятости за 1992, 1996 и  2005 годы.
26  См.: Хагемайер К., Неспорова А., Вон-Уайтхед  Д. Комплексный подход к стимулированию занятости в Российской Федерации  // Человек и труд.  1996. № 10. С. 20.