Общие вопросы концептуальной основы децентрализации государственного администрирования в Российской Федерации

С.Н. МАХИНА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного, муниципального и финансового права юридического факультета Воронежского государственного университета

Преобразования, проводимые в Российской Федерации в течение последних двух десятилетий, коренным образом изменили все сферы общества и государства, заставили по-новому осмыслить казалось бы известные явления и понятия, формировать непривычные для страны формы взаимодействия всех социальных структур, создавать практически «с нуля» нехарактерные для истории развития нашей страны институты.

Можно констатировать, что имеются определенные успехи в формировании России как демократического правового федеративного и социального государства. Многое из привнесенного зарубежного опыта функционирования современного государственного механизма «прижилось» на российском пространстве, некоторые из новелл обрели специфическое развитие исходя из особенностей отечественной государственности. Но вместе с тем множество важнейших вопросов пока не получили своего решения, а динамическое движение мирового сообщества и стремление России к интеграции диктуют необходимость не только их скорейшего оформления, но и соответствующего высокого уровня осмысления и развития, нацеленного на дальнейшее совершенствование страны.

Наиболее крупный блок вопросов, требующих дальнейшего решения, составляют вопросы публичного (государственного и муниципального) управления, связанные с его оптимизацией, качеством, эффективностью и в конечном счете соответствием мировым стандартам управления. И здесь на первый план выходит проблема организации управления посредством распределения функций между управляющими субъектами. В государстве любого типа властное упорядочивающее воздействие осуществляется множеством специально созданных структур. Число «управленцев» существенно возрастает при федеративном устройстве государства. Более того, серьезно усложняется сама система управления, поскольку каждый субъект федерации априори обладает определенной степенью автономности (суверенности) при решении вопросов, касающихся своей территории. Еще большее усложнение системы управления связано с формированием в государстве демократических основ, среди которых — право граждан участвовать в управлении делами государства, право местного самоуправления и др. Следует добавить, что развитие современного общества идет настолько быстрыми темпами, что управление социальными процессами необходимо выстраивать на основе быстродействия и разнообразия, поскольку формы и методы, которые успешно использовались вчера, могут не принести желаемого результата сегодня.

Эти аспекты, как и многие неназванные, обусловливают необходимость постоянного совершенствования парадигмы управления, что является серьезной проблемой, свойственной всем современным государствам. Однако для России эти вопросы особенно значимы, поскольку сначала нужно создать функционирующую управленческую систему (до настоящего времени качественно работающей модели управления нет), а потом совершенствовать ее. Очевидно, что требуется более глубокое исследование мирового управленческого опыта, более тщательный анализ существующих в России проблем и «факторов торможения», выявление пробелов и неэффективных форм управления. Становлению действенной системы государственного администрирования мешают и неразрешенные вопросы о разграничении полномочий и предметов ведения между сложившимися системами управления (федеральной, региональной, муниципальной) и о распределении управленческих функций внутри этих систем, т. е. вопросы децентрализации государственного (публичного) управления.

Несмотря на то что большинство развитых государств стремится к децентрализации управления, расценивая ее как демократический институт, для сегодняшней России децентрализация — явление непривлекательное, связанное не с демократией, а с неуправляемостью государством, более того — опасное, подрывающее целостность единого политического, экономического и правового пространства. Однако отказаться от децентрализованного управления для современного федеративного демократического государства не представляется возможным, поскольку законы социального развития объективны и функционируют независимо от того, какие последствия порождают (позитивные или негативные). Системы децентрализованного управления в Российской Федерации уже сложились и работают и отменить их нереально. Отсюда следует вывод: с явлением децентрализации нужно не бороться, а изучать его, анализировать и осмысливать, формировать концепции дальнейшего развития «разумного децентрализованного управления», что позволит не только преодолеть существующую слабую управляемость государством, но и сделать систему государственного администрирования более экономичной, эффективной, отвечающей современным представлениям о качественном управлении в правовом демократическом государстве.

Что же представляет собой концепция децентрализации по содержанию? Ответ на поставленный вопрос целесообразно начать с уточнения понятия «концепция».

Словарь иностранных слов устанавливает, что концепция — 1) система взглядов, то или иное понимание явлений, процессов; 2) единый определяющий замысел, ведущая мысль какого-либо произведения, научного труда и т. д.[1]  Толковый словарь дает совсем краткое понятие концепции, которое может трактоваться чрезвычайно объемно: система взглядов на что-нибудь, основная мысль[2].

Наиболее же развернутое понятие предложено составителями словаря «Тера — Лексикон», которые под концепцией понимают определенный способ осмысления, трактовку каких-либо явлений, основную точку зрения, руководящую идею для их освещения; ведущий замысел, конструктивный принцип различных видов деятельности[3].

Исходя из приведенных вариантов толкования термина «концепция», можно предложить сущностное определение конструкции «концепция децентрализации»: система взглядов на процесс функционирования публичной власти, связанная с пониманием и определением публичного управления как сложного механизма, реализуемого совокупностью в определенной степени автономных, разноуровневых, наделенных властными полномочиями субъектов в различных сферах жизнедеятельности.

Очевидно, что децентрализацию нужно рассматривать как объективно реальное явление — состояние публичного управления. При этом возникает ряд проблем.

Во-первых, в любом правовом демократическом государстве (независимо от степени фиктивности и реальности) децентрализация как сложное, системное понятие реализуется на общегосударственном уровне: осуществляется разделение государственной власти (управления) на законодательную, исполнительную и судебную — горизонтальная децентрализация; устанавливаются основы территориального разделения власти и управленческого воздействия в соответствии с определенной на государственно-конституционном уровне формой государственного устройства (унитарные, федеральные, регионализированные государства или государства автономий) — вертикальная децентрализация. Целевое назначение таких видов децентрализации различно, причем различны не только цели, но и субъекты общегосударственной горизонтальной и вертикальной децентрализации, их количественный и качественный состав, объем и содержание управленческих полномочий и, естественно, механизм, или процесс, децентрализации. Например, принцип разделения властей и установление высших органов (Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, Верховный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ) — конституционная основа, не подлежащая изменению, абсолютная единица. Но элементы общегосударственной вертикальной децентрализации — количество субъектов Федерации, их виды и тем более количество и виды муниципальных образований — величины переменные. Поэтому однозначно, что концептуальные основы указанных видов децентрализации будут обладать существенной спецификой.

Во-вторых, процесс государственного администрирования показывает, что децентрализация (в какой-либо из своих форм) пронизывает практически все сферы управленческого воздействия. Здесь речь уже не идет о децентрализации как о масштабном государственном процессе, а имеется в виду практическое непрерывное функционирование как управляющей системы в целом (государственного механизма), так и ее каждого единичного элемента (властного органа). Естественно, что концепция децентрализованного управления, осуществляемого отдельным органом, будет во многом отличаться от концептуальных положений о разделении управленческих функций в системе таких органов (например, в системе органов исполнительной власти).

В-третьих, обретают собственное содержание вопросы децентрализации управленческого воздействия в зависимости от сферы, целей и функций такого воздействия. Например, не требует доказывания тот факт, что концепция децентрализации в сфере законодательной власти принципиально отличается по указанным параметрам от концепции децентрализации исполнительной власти.

Наконец, в-четвертых, децентрализация внешнего управленческого воздействия на несоподчиненные объекты имеет иные задачи и, следовательно, иное содержание, нежели децентрализация внутриуправленческих (внутриаппаратных) функций.

Анализ вышеназванных положений позволяет прийти к интересному выводу. Концепция децентрализации — это сложная конструкция, которая, с одной стороны, определяет основы, принципы, методы, формы, уровни и виды децентрализованного воздействия; устанавливает объективные закономерности и причинно-следственные связи процессов и явлений, является главным принципом современного демократического публичного управления в правовом государстве; с другой стороны, включает в себя системы взглядов на использование децентрализованных форм и методов в различных сферах жизнедеятельности и управленческих (а также политико-правовых) конструкциях, например, демократическая децентрализация (политико-правовой аспект), территориальная децентрализация (государственно-правовой аспект), ведомственная децентрализация (технико-управленческий аспект), нормотворческая децентрализация (управленческо-правовой аспект).

Децентрализация настолько многомерна, что говорить о ней в общем, без соответствующих уточнений, просто беспредметно. В доказательство этих слов приведем важное утверждение профессора В.И. Кнорринга, который в учебнике по государственному и муниципальному управлению пишет: «Итак, как разумнее должен распорядиться своей властью руководитель, первое лицо любого структурного подразделения, от региона и до предприятия, особенно если это предприятие — частная фирма? Теория управления дает четкие, однозначные рекомендации: руководитель должен взять всю организационно-распорядительную власть в свои руки и делегировать значительную часть полномочий опытным заместителям, специалистам своего дела. И при этом не мешать их работе мелкой опекой, постоянным контролем, если они в основном успешно выполняют свои служебные обязанности»[4].

Данное высказывание представляется верным. Его можно рассматривать как один из основных постулатов концепции децентрализации. Однако если вдуматься, то, не учитывая множество «подконцепций» (т. е. частей целого), раскрывающих специфику управленческого воздействия в разных областях, это «золотое» правило становится уже не правилом, а лишь теоретической выкладкой.

Например, как понять слова «разумнее распорядиться своей властью»? А если первое лицо, руководитель не представляет как? Научные советы могут помочь не всегда, поскольку то, что хорошо для руководителя региона, отнюдь не всегда приемлемо для руководителя предприятия (частной фирмы) и наоборот. И здесь весомое значение приобретает наполненность общетеоретического вывода основанными на опыте и практике в конкретной сфере представлениями «видовых» концепций децентрализации.

Другое утверждение — делегировать значительную часть своих полномочий опытным заместителям, специалистам своего дела. Но как соотносится такое делегирование с установленным объемом должностных обязанностей конкретного руководителя? Представляется, что делегирование таких полномочий в судебной сфере имеет свое, специфическое содержание, а в сфере исполнительной власти (например, глава администрации субъекта Российской Федерации) — принципиально иное. Да и нормативная регламентация качественно различна. А в сфере исполнительно-распорядительной деятельности вообще значительное место отводится такой интересной управленческой форме, как управление по усмотрению.

Совет «не мешать их работе мелкой опекой, постоянным контролем», ценный для общей концепции управления (в частности, концепции децентрализации), в разных сферах может иметь диаметрально противоположное значение. Постоянный контроль в сфере государственной службы отнюдь не тождествен, например, контролю в системе законодательных органов.

Поэтому нам представляется очевидным вывод, что в создании качественной концепции децентрализации огромное значение имеет развитие ее частей, постигающих проблематику децентрализованного управления в различных сферах жизнедеятельности, в частности в сфере функционирования исполнительной власти, т. е. в процессе исполнительно-распорядительного (по своему содержанию) управления — концепции административной децентрализации.

Считаем, что концепция административной децентрализации берет свое начало в обособленно функционирующей системе исполнительной власти и так называемом государственном администрировании (государственном управлении), что является предметом отрасли административного права. Таким образом, концепция административной децентрализации, являясь составной частью общетеоретической концепции децентрализации публичного управления, имеет непосредственное отношение к управлению, осуществляемому исполнительной властью, и, соответственно, к административному праву и административно-правовой науке.

Здесь необходимо сделать одно уточнение, касающееся понятий «государственное администрирование» и «административно-государственное управление». Дело в том, что сами по себе эти понятия, конечно же, нельзя отождествлять с понятием публичного управления, поскольку последнее является более широким и включает в себя также упорядочивающую деятельность негосударственного характера — местное самоуправление. Однако в концепции административной децентрализации это различие не является хоть сколько-нибудь значимым. Когда речь идет об административной децентрализации, то рассредоточение функций между органами одного уровня рассматривается далеко не в первую очередь. Основа концепции — распределение именно государственно-управленческих полномочий между всеми структурными частями исполнительной власти, передача власти (деконцентрация, делегирование) на иные уровни иерархической системы исполнительной власти. То есть предмет познания административной децентрализации прямо не связан с распределением функций и полномочий в рамках собственно муниципальной системы. Он связан с их распределением (перераспределением) между уровнями власти и органами, способными осуществлять управленческое воздействие, — федеральными, субъектов федерации, муниципальными.

Нужно отметить и то, что разделение управленческих функций и полномочий среди органов муниципальных образований — предмет несколько иной исследовательской области, а именно муниципального права. Эта молодая, но уже оформившаяся наука (равно как и правовая отрасль) имеет достаточно четко очерченный круг вопросов для изучения и регулирования, специфический инструментарий и прочную практическую и эмпирическую основу. Административное право и концепцию административной децентрализации муниципальная власть (органы власти) «интересует» только в качестве проводника, агента тех управленческих функций, которые переданы государственной исполнительной властью местным структурам для непосредственной реализации. Именно в данном контексте важное значение приобретают вопросы государственного финансирования, материально-технического обеспечения, контроля и ответственности за реализацией переданных функций.

В целом же можно подытожить, что категория «административно-государственное управление» или «государственное администрирование» есть не что иное, как более четкое и современное, отвечающее развитию мировой управленческой науки и практики обозначение предмета отрасли административного права (и отрасли права, и отрасли науки). Традиционное определение предмета (или его составляющей) как государственное управление в узком смысле должно уйти в прошлое. Такая «маленькая революция» в административном праве сегодняшнего периода вполне уместна, так как меняется не только категориальный аппарат и инструментарий (возникают новые термины и институты), но и сама структура отрасли[5].

Кроме того, введение в отечественный оборот рассматриваемых терминов позволит уйти от еще одного феномена российского правового поля — понимания его в узком и широком смыслах. Такие неконкретизированные конструкции не вносят ни в науку, ни в практику ясного восприятия и, соответственно, понимания явлений.

В мировом масштабе вопросы государственного администрирования и административной децентрализации начали подниматься давно. Уже с 1967 года под эгидой ООН регулярно организуются международные совещания экспертов по проблемам административно-государственного управления, а в рамках Программы развития ООН ведутся большая научно-исследовательская работа с практическим уклоном, а также сравнительные исследования методов и достижений различных стран в области государственного администрирования. Составлены и осуществляются программы развития государственного администрирования по отдельным странам, постоянно разрабатываются мероприятия регионального и муниципального характера[6].

Вопрос об административной децентрализации был поставлен уже в 1970-х годах. На Втором совещании экспертов ООН по проблемам административно-государственного управления подчеркивалось: «Национальные правительства должны изыскать пути дальнейшей децентрализации и рассредоточения правительственных функций и решений. Чрезвычайно срочный характер приобретает проблема создания более действенных органов штата, провинции, области или города, которые были бы наделены полномочиями местных органов власти и обеспечены необходимыми фондами в делах использования для важнейших нужд и служб местного населения»[7].

Не менее активно исследуется проблема децентрализации функций именно исполнительной власти и в Европе. С 1992 года ЕЭС занимается проблемами демократической децентрализации, внедряя ряд соответствующих программ в странах бывшей социалистической ориентации. Одним из основных направлений разрабатываемых программ является предоставление консультаций по децентрализации органов власти путем развития управленческой компетенции на региональном и муниципальном уровнях, в том числе комплексное исследование институтов демократической децентрализации в рамках программы TACIS «На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе», в котором был учтен опыт западноевропейской практики в области субнационального управления[8].

Как и общая концепция децентрализации, концепция административной децентрализации в России должного осмысления, оформления и развития не получила ни в ранние исторические периоды, ни в современный. Но важно отметить, что одним из направлений развития Российской Федерации до 2010 года названа «децентрализация функций государственного управления с соответствующими разграничениями бюджетных источников и ответственности»[9].

Отсюда вывод: комплексное осмысление и выявление законов действия административной децентрализации необходимо провести в самые кратчайшие сроки.

В процессе исследования мы пришли к выводу, что в содержательном аспекте концепция административной децентрализации — это система взглядов (представлений) о процессе функционирования исполнительной власти, в основе которой — установление оптимального распределения властных управленческих функций и полномочий как в иерархической системе государственного аппарата исполнительной власти, так и в иных, специально уполномоченных субъектах.

Как уже отмечалось, понятие концепции предопределяет не одномерное познание явления, а его комплексное исследование, определение места в системе родственных явлений, установление их взаимосвязей, развития и перспектив. Поэтому концепция административной децентрализации должна включать все вопросы, которые важны для глубокого и логически обоснованного познания децентрализации государственного администрирования. Не претендуя на непогрешимость, мы предлагаем следующие исследовательские блоки, обладающие серьезной значимостью.

1. Общие аспекты организации государственного управления на разных уровнях — федеральном, региональном, окружном (межрегиональном) и местном, в том числе теоретико-методологические основы; взаимодействие государства и общества; реализация политики государственного управления; проблемы соотношения и механизм взаимодействия государственной власти и государственного управления; организационно-функциональная структура государственного управления.

2. Необходимость четкого определения места, целей и функционального назначения государственно-административного управления в системе публичного (государственного) управления, системе публичной (государственной) власти, установления соотношения и механизма взаимодействия исполнительной власти и государственного администрирования.

3. Общие вопросы концепции децентрализации, основания самостоятельного выделения и развития такого вида, как административная децентрализация, проблематика установления форм и способов децентрализованного (в частности, административного) управления.

4. Организационные вопросы административно-государственного управления и административной децентрализации; анализ последней как организационного принципа государственного администрирования, его формы, способов, процесса и режима.

5. Формирование резерва качественного управленческого персонала, причем на каждом из территориальных уровней. Здесь должны быть рассмотрены, в частности, вопросы оптимальной структуры штатного состава чиновников государственного аппарата; управления персоналом, как в целом (единая кадровая политика), так и на каждом из децентрализованных уровней; борьбы с бюрократизмом и ответственности государственных служащих; взаимоотношения служащих в процессе осуществления внутриаппаратной децентрализации в органах исполнительной власти и пределы управления по усмотрению.

6. Четкая формулировка условий, при которых административная децентрализация не только возможна, но и полезна. Практикой доказано, что усиление децентрализационных начал там, где отсутствуют соответствующие условия, — тупиковый вариант развития. России это известно более чем другим государствам. Л.А. Морозова справедливо отмечает, что последнее десятилетие прошедшего века характеризовалось резким ослаблением российской государственности, заметным снижением эффективности государственной власти. Одной из основных причин этого она называет «неготовность государственных структур к самостоятельному функционированию в новых условиях»[10]. Среди таких условий можно назвать и отсутствие научной разработанности (прежде всего, осмысленности) феномена децентрализации; и слабо продуманную, в определенной степени спонтанно сложившуюся модель федерации; и финансовый кризис нового государства; и слом жесточайше централизованной советской системы управления, не соответствовавшей никаким из принципов демократии и правового государства; и отсутствие научно обоснованной программы поэтапного системного реформирования общества. Децентрализация не должна происходить сама по себе: введение ее начал в управленческую систему — прерогатива государства, но не его частностей — отдельных территорий или социальных групп.

7. Положения об исторической преемственности, т. е. об изучении динамики исторического процесса последовательной смены состояний, форм, институтов и анализа установленных самой жизнью причинно-следственных связей. Справедливо утверждение о том, что в развитии практически всех институтов государственности важное значение имеет преемственность процессов, протекающих в обществе, накопление определенных традиций, соответствующих материальным и духовным основам тех или иных регионов страны. «Отрицание преемственности, стремление разом перевести страну на иные рельсы усиливают отрыв государства от гражданского общества, а сам государственный механизм делают деструктивным, разрушающим»[11].

В этот же блок концептуальных вопросов входят положения о возможности внешней преемственности опыта административной децентрализации зарубежных государств. Очевидно, что те институты, которые в силу исторических особенностей развития ранее никогда не были удачно сформированы в государстве, целесообразнее позаимствовать у стран с богатым историческим и современным опытом. Однако практическому внедрению таких заимствований должна предшествовать научная адаптация к отечественной действительности. В процессе внешней преемственности неоценимую роль может сыграть сравнительное правоведение, которое обеспечит наиболее удачный выбор или создание собственных моделей на основе элементов других управленческо-правовых систем.

8. Вопросы практического применения административной децентрализации. Исследование форм, видов, принципов и методов административного децентрализованного управления обеспечит возможность грамотного управления исполнительной системой властных органов. В свою очередь это решит важнейшие задачи эффективности, рациональности, объективности и обоснованности, экономичности и демократизации государственного управления. Кроме того, подобные научные изыскания позволят значительно расширить вариантность упорядочивающего воздействия, т. е. возможность применить наиболее подходящее для разрешения конкретной задачи средство. Справедливое утверждение Г.В. Атаманчука о формах и методах государственного управления в полной мере относится и к государственному администрированию, оперирующему средствами административной децентрализации. Так, он пишет: «Надо изучать европейский, азиатский и американский опыт и смелее использовать его в национальном государственном управлении. Вывод: к организационным и правовым формам управленческой деятельности необходим комплексный подход; они применяются в сочетании, с учетом сильных и слабых сторон каждой из форм, дифференцированно и конкретно, исходя из управленческой проблемы и ситуации, и каждый раз измеряются и оцениваются по результатам практического влияния на управленческие процессы. Нет форм, применимых к любому случаю, — каждая форма содержит лишь присущий ей потенциал решения определенной управленческой проблемы. Чтобы найти его и использовать, нужны знания, опыт и развитая интуиция»[12]. И далее о методах: «Важно не противопоставлять методы управленческого воздействия, а применять их комплексно, избирательно, в соответствии с обстоятельствами, характером ситуаций... Каждый метод имеет свои пределы, и в этих пределах он должен вовлекаться в государственное управление»[13].

9. Проблемы обеспечения децентрализации  управления (общее, родовое понятие) и административной децентрализации управления. Сюда, на наш взгляд, входят:

· научное обеспечение (обоснование) концепции децентрализации (административной децентрализации) управления;

· развитие, модифицирование или формирование системы правового и неправового обеспечительного инструментария;

· формирование качественной и разнообразной (в том числе разноуровневой) системы надзора и контроля за децентрализованными субъектами, а точнее, за качеством их деятельности, связанной с реализацией переданных им государственно-управленческих функций;

· создание действенных механизмов разрешения конфликтов в децентрализованных системах, возникающих как между управляющими субъектами управленческого процесса, так и между властными и невластными субъектами (управляющими и управляемыми). Стратегия устранения конфликтов в процессе административной децентрализации должна стать приоритетным направлением. Активно может развиваться только система, основанная на позитивном и планомерном функционировании. Поэтому особое значение мы придаем формированию двух важнейших направлений: созданию обособленных, самостоятельных институтов административной юстиции (административных судов и полноценного административного процесса, понимаемого как административное судопроизводство) и дальнейшему развитию коллизионного права и его институтов (один из институтов получил закрепление в п. «п» ст. 71 Конституции РФ — федеральное коллизионное право). Особое значение должен получить институт согласительных процедур как наиболее оперативное средство разрешения возникающих коллизий.

10. Самостоятельная, имеющая политико-правовой оттенок категория вопросов, которые все же имеют непосредственное отношение к концепции административной децентрализации — актуальнейшие проблемы соотношения децентрализованного государственного администрирования и демократизма, укрепления единства власти и обеспечения единого правового пространства. Сюда же относится установление режима законности в процессе децентрализованного административно-государственного управления.

Кроме вышеназванных в концепцию административной децентрализации входит и множество более частных вопросов, не объединенных в крупные блоки, но требующих своего осмысления. Например, особую важность приобретает информационное обеспечение для децентрализованных систем, поскольку автономное решение управленческих задач отнюдь не означает «неучастие» в общем процессе государственного управления, неиспользование передовых управленческих технологий, дублирование функций и т. п. Современный темп жизни и развития мирового сообщества диктует необходимость оперативного и своевременного получения новейшей информации; хранения, систематизации и поиска уже созданной; овладения информацией и ее адекватной оценки; организации каналов движения информации; создания механизмов эффективного использования на практике и др.

Но проблема усложняется еще и тем, что в децентрализованных системах возможно максимальное проявление управленческого парадокса: обилие информации может создавать так называемый информационный шум, который фактически приводит к информационному голоду, связанному с «потерянностью»  достоверной и реально нужной в конкретный момент информации.

В общем виде децентрализацию можно интерпретировать как процесс передачи функций и полномочий государственного характера. И здесь возникают вопросы: кем и кому? Некоего единого субъекта, раздающего функции и полномочия, в природе не существует. Нет и определенного адресата-получателя этих функций и полномочий. Очевидно, что передача происходит от вышестоящих органов (должностных лиц) к нижестоящим государственным и иным структурам публичной власти. Но каковы пределы этой передачи? Какой объем, помимо установленного нормативно, может быть перераспределен? Да и какой уровень может (или должен) считаться конечным децентрализованным звеном в конкретных сферах государственного управления (например, в сфере образования или  обороны)?

Сегодня в науке применяются термины «деволюция», «дерегулирование», «деконцентрация», «делегирование», которые, с одной стороны, отражают разные грани более широкого понятия децентрализации, а с другой — выступают как самостоятельные явления, категории и процессы. Обоснованно ли это? Если да, то когда эти конструкции выступают как элементы децентрализации, а при каких условиях обладают особыми чертами автономности?

И последнее, что нужно отметить: объективность формирования концепции административной децентрализации обусловлена не только теоретико-практическими причинами, но и юридическими, поскольку отечественная правовая база содержит множество противоречивых установлений, которые прямо или косвенно свидетельствуют о функционировании процесса административной децентрализации.

Библиография

1 См.: Словарь иностранных слов. — 7-е изд., перераб. — М., 1980. С. 258.

2 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. — 4-е изд., доп. — М., 2003. С. 292.

3 Тера — Лексикон: Иллюстрированный энциклопедический словарь. — М., 1998. С. 278.

4 Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления: Учеб. — М., 2004. С. 157.

5 См., например: Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. — Воронеж, 1998.

6 Подробнее об этом см.: Первоочередные задачи в области государственно-административной деятельности и финансирования в 1980-е годы (Департамент по экономическим и социальным проблемам ООН). — Нью-Йорк, 1982.

7 Государственно-административная деятельность во втором десятилетии развития ООН. — Нью-Йорк, 1971.

8 См.: Холлис Г., Плокер К. На пути демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. — Tacis services DG IA, European Commission, 1995.

9 См.: Стратегия развития Российской Федерации: Проект концепции // Московские новости. 2000. № 18. С. 2—4.

10  Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности. — М., 1998. С. 18.

11 Там же. С. 15.

12 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М., 1997. С. 174.

13 Там же. С. 177—178.