Общие задачи Конвенции по воздушному праву

Е.А. САМОРОДОВА,

аспирант кафедры международного права МГИМО (У) МИД России

В  последнее время международное воздушное право переживает качественно новый этап своего развития. Основной документ в области международного воздушного права — Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1944 года (далее — Чикагская конвенция), выдержавшая проверку временем. Однако отношения, связанные с использованием воздушного пространства, остаются вне сферы регулирования этой Конвенции и регламентируются дву-, многосторонними и региональными соглашениями специального характера, а также некоторыми обычно-правовыми нормами.

Необходимо обобщить весь нормативный материал с целью уяснения современных тенденций в международном воздушном праве с позиций выработки международного правопорядка в воздушном пространстве[1]. Это предложение корреспондирует с идеей Конвенции по воздушному праву. Но прежде чем раскрыть ее цель, общие задачи и содержание, целесообразно остановиться на сходной Конвенции по космическому праву, поскольку она отражает аналогичные процессы.

Задачи Конвенции по космическому праву:

· систематизировать положения пяти действующих договоров в области космического права;

· внести в них необходимые изменения, отвечающие сложившейся практике их применения и толкования;

· принять новые нормы, корреспондирующие характеру современного развития космической деятельности и отношений между государствами в области использования космического пространства и космической техники.

Похожие задачи стоят и перед Конвенцией по воздушному праву, которая должна отразить целый ряд новых явлений в использовании воздушного пространства. В Чикагскую конвенцию уже неоднократно вносились изменения, но они не решили всех проблем. В соответствующих изменениях участвуют разное количество государств, что приводит к появлению всевозможных «чикагских режимов».

Разный состав участников и в многочисленных других документах в области воздушного права. В некоторых из них участвует по два и несколько государств, отдельные документы не вступили в силу. В рамках Конвенции по воздушному праву, прибегая к новым подходам, станет возможным сделать более привлекательными многие нормы в области международных воздушно-правовых отношений. Породили ряд проблем и конвенции по морскому праву и об использовании спутниковых систем для целей навигации.

Давняя проблема — о делимитации космического и воздушного пространства, которая также получит решение в рамках Конвенции по воздушному праву. В правовом отношении это становится актуальным, поскольку правовые режимы этих двух условных пространств различны. В соответствии с резолюцией 2222 (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 19.12.1966 этот вопрос был включен в повестку дня Юридического подкомитета Комитета ООН по космосу; неоднократно обсуждался в рамках Ассоциации международного права, Международной астронавтической федерации, Международного института космического права и других международных организаций; ему посвящены многочисленные научные труды.

К сожалению, не реализовано последнее предложение СССР 1987 года, в котором наша страна, уточняя свои предыдущие инициативы, предлагала следующее: «Не предрешая вопроса о необходимости проведения границы между воздушным и космическим пространством и без ущерба для окончательной позиции в верхнем пределе государственного суверенитета, достигнуто общее согласие о том, что:

1. Любой объект, запущенный в космическое пространство, будет рассматриваться как находящийся в космическом пространстве на всех этапах после запуска, при которых его удаление от уровня поверхности моря составляет 110 км и более.

2. За космическими объектами государств сохраняется право пролета над территориями других государств на высотах ниже 110 км над уровнем моря для целей выхода на орбиту вокруг Земли или траекторию полета за пределы этой орбиты, а также возвращения на Землю».

Введением принципа «мирного (безвредного) пролета» гарантировалась бы свобода исследования и использования космического пространства. Позднее Россия продолжала поддерживать это предложение и даже специально предусмотрела в Законе РФ от 20.08.1993 № 5663-1 «О космической деятельности» условие выполнения такого пролета. В п. 4 ст. 19 установлено следующее: космический объект иностранного государства может осуществлять «одноразовый безвредный пролет» через воздушное пространство России с целью запуска такого объекта на орбиту вокруг Земли или дальше в космическое пространство, а также с целью возвращения его на Землю при условии заблаговременного уведомления соответствующих служб России о времени, месте, траектории и иных условиях пролета.

Государства заинтересованы в сохранении юрисдикции и контроля над «своим» объектом, запущенным в космическое пространство, и его экипажем во время их нахождения не только в космическом, но и в воздушном пространстве иностранного государства, а также в случае аварийной посадки за пределами государства регистрации. Эта проблема до конца не решена, как и некоторые вопросы, возникающие при спасании и возвращении космонавтов. Конвенция по воздушному праву в рамках своего предмета позволит это сделать.

С учетом интенсификации использования воздушного пространства и повышения его значимости для человечества и каждого государства, в том числе в аспекте обеспечения безопасности, нужно своевременно поставить вопрос о политической ответственности государства за соблюдение норм международного права при осуществлении деятельности в воздушном пространстве. В отношении космической деятельности политическая (международная) ответственность признается в ст. VI Договора о космосе 1967 года: государства несут международную ответственность за обеспечение того, чтобы вся национальная деятельность в космическом пространстве проводилась в соответствии с положениями, содержащимися в Договоре. Настало время применить такой же подход к деятельности в воздушном пространстве в соответствии с положениями, содержащимися в Конвенции по воздушному праву.

Система урегулирования споров между государствами в связи с использованием воздушного пространства в контексте Конвенции по воздушному праву и с применением ее норм также требует усовершенствования. Соответствующего эффективного механизма в международном воздушном праве нет, в то время как отношения, связанные с использованием воздушного пространства, наиболее конфликтны и политизированы.

В Чикагскую конвенцию были внесены изменения, регулирующие функции временной Международной организации гражданской авиации по разрешению авиационных споров (ИКАО) (п. 6 (8) ст. III). Ее Совет действует как арбитражный орган по всем разногласиям, возникшим между договаривающимися государствами и касающимся международной гражданской авиации, которые могут быть представлены на его рассмотрение. Процедура осуществления арбитражных функций должна определяться соглашением между Советом и всеми участниками.

В Чикагскую конвенцию включена специальная глава XVIII «Споры и невыполнение обязательств», в соответствии с которой споры по толкованию и применению Конвенции, которые не удалось разрешить с помощью переговоров, передаются по просьбе любого государства, вовлеченного в это разногласие, на разрешение Совету ИКАО. Ни один член Совета, являющийся стороной в каком-либо споре, не участвует в голосовании при рассмотрении Советом этого спора (ст. 84). Предусматривается также возможность обжалования решения Совета в третейский суд ad hoc, образованный по согласованию с другими сторонами в споре, или в Постоянную палату Международного правосудия, решения которых являются окончательными и обязательными.

Для своего времени эти нормы опередили соответствующие нормы ряда других отраслей международного права и на первый взгляд могут быть взяты в качестве примера. Так, в случае если Совет ИКАО установит, что авиапредприятие не выполняет его окончательного решения, государства-члены обязаны «не разрешать» деятельность авиапредприятию в воздушном пространстве над своей территорией (ст. 87 Чикагской конвенции). Кроме того, Ассамблея ИКАО «приостанавливает право голоса в Ассамблее и в Совете» любого государства, которое определено как не выполняющее положений, предусмотренных нормами главы XVIII (ст. 88).

В 1957 году на основе и в развитие положений главы XVIII Чикагской конвенции Советом ИКАО были приняты специальные Правила по разрешению разногласий. Они наделяют Совет правом рассматривать споры по существу, а не только по толкованию положений Конвенции. Первая сессия Ассамблеи ИКАО поддержала такой подход. В своей резолюции А1-23 она предусмотрела, что Совет, в случае если все спорящие стороны обращаются к нему с такой просьбой, может выступать в качестве арбитражного (или квазиарбитражного) органа по всем авиационным спорам. Важно отметить ограничение авиационных споров, поскольку воздушное пространство все более интенсивно использует не только авиация В последующем большинство государств— участников Чикагской конвенции приняли эту роль Совета ИКАО. Во многих договорах в области международной гражданской авиации (Римская конвенция о возмещении вреда, причиненного воздушным судном третьим лицам на поверхности (1952); Парижское соглашение о коммерческих правах при нерегулярных воздушных сообщениях в Европе (1956); Соглашение о совместном финансировании океанических станций в Северной Атлантике (1954); так называемое Датско-Исландское соглашение о совместном финансировании определенного аэронавигационного обеспечения (1956); Страсбургский типовой проект двустороннего соглашения о воздушном сообщении (1959) и др.) уже в конце 50-х годов прошлого века за Советом закреплялась роль органа, разрешающего споры по их толкованию и применению, а не только Чикагской конвенции. Модельным стало Соглашение о воздушном сообщении между США и Великобританией 1946 года («Бермуды-1»), предусматривающее передачу споров по толкованию или применению норм Чикагской конвенции, которые не удалось разрешить путем консультаций, на рассмотрение Совета, выносящего по ним консультативное заключение. Совету, хотя никак не проявившему себя в области разрешения споров, не видели альтернативы, если авиационные споры не удается решить иными средствами.

Довольно быстро эти расчеты оказались недостаточно обоснованными. В результате государства—участники Чикагской конвенции всего 3 раза прибегали к использованию ее главы XVIII и правил по разрешению разногласий, причем ни разу Совет ИКАО не принял решения по существу дела. Первым был спор между Индией и Пакистаном относительно отказа последнего разрешать полеты индийских воздушных судов на территорию и с территории Афганистана. Второй — спор Великобритании с Испанией, касающийся вопроса толкования ст. 9 Конвенции. Предметом спора было неоправданное, по мнению Великобритании, установление испанскими властями запретной зоны в районе Гибралтара. Третьим был спор Пакистана с Индией по поводу толкования и применения ст. 5 (приостановление Индией права пакистанских воздушных судов пролетать через свою территорию).

Были и обычные «обращения» государств (без просьбы рассмотреть спор и без ссылки на главу XVIII Чикагской конвенции) в Совет ИКАО. Так, Чехословакия обращалась в 1956 году по поводу систематического нарушения ее суверенитета и создания угрозы безопасности аэронавигации со стороны ФРГ; Иордания обращалась в 1958 году по поводу размеров сборов, взимаемых Сирией за пользование аэронавигационными средствами и обслуживанием. Совет ИКАО в каждом случае стремился убедить стороны разрешить разногласия путем прямых переговоров, проведением расследования фактов, без попытки решить спор по существу. Это способствовало падению авторитета Совета. Показательно, что в Соглашении «Бермуды-2» 1977 года Совет уже не упоминается в прежнем качестве, а споры предполагается передавать в независимый арбитраж.

Возможно, Совет ИКАО и не является адекватным органом по разрешению споров, поскольку в нем представлены не юристы-специалисты, а государственные служащие без необходимых профессиональных навыков. Текст главы XVIII Чикагской конвенции, как полагают специалисты, содержит существенные противоречия и неясности[2].

В нынешнем виде механизм разрешения споров в международном воздушном праве несовершенен, а в свете новых задач, которые вытекают из идеи Конвенции по воздушному праву, должна быть предложена новая его концепция. Она предполагает учреждение (на основе Конвенции по воздушному праву) независимого международного судебного органа, формируемого из юристов-профессионалов, по рассмотрению споров в области международного воздушного права. Этот орган должен рассматривать соответствующие споры в случае, если их невозможно решить иным путем. По авиационным спорам таким органом может быть Постоянный авиационный арбитраж при Совете ИКАО, состоящий из выдвигаемых государствами-членами наиболее авторитетных специалистов в области международного воздушного права.

Однако создание независимого международного судебного органа — это полумера. Целесообразно создать при Совете ИКАО комплексный судебный орган (международный воздушный арбитраж, постоянный арбитраж) или вообще учредить новый международный орган для разрешения споров.

Порядок образования и функционирования арбитража нуждается в подробной регламентации с учетом того, что его решения будут иметь обязательный характер для сторон спора. Государства (стороны в споре) должны обладать правом обжалования решения арбитража в Международный суд ООН. Формула эта «классическая», и здесь следует учитывать негативное отношение государств к передаче споров на разрешение обязательного арбитража, поэтому такая процедура вряд ли найдет широкое применение в качестве самостоятельного средства разрешения споров.

Новый механизм разрешения споров должен содержать возможность рассмотрения и разрешения любых споров, связанных с использованием воздушного пространства. Соответственно должен получить однозначное определение термин «спор по использованию воздушного пространства», в котором авиационному спору (как подвиду)  также должно быть дано однозначное определение.

Как вариант возможно заключение специальной конвенции по разрешению споров, связанных с использованием воздушного пространства. Но желательно, чтобы она входила в «систему» Конвенции по воздушному праву (как, например, Договор об Антарктике 1959 года).

Вопросы политической ответственности непременно будут возникать в воздушном пространстве. Может быть поставлен вопрос об урегулировании споров между государствами в связи с применением Конвенции по воздушному праву. Споры возможны при нарушении положений Конвенции, а также из-за разногласий в ее толковании. Договор о космосе не содержит положений о процедуре урегулирования споров, в ст. IX упоминается о консультациях в случае подозрения на вредоносный характер планируемой космической деятельности кого-либо из участников Договора.

Положения об урегулировании споров есть в Соглашении о деятельности государств на Луне и других небесных телах 1979 года (консультации, посредничество Генерального секретаря ООН и возможность применения других согласованных процедур урегулирования споров, связанных с невыполнением обязательств по Соглашению, — ст. 15). Аналогичные положения можно было бы развить во всеобъемлющей конвенции ООН по воздушному пространству. Целесообразно было бы воспользоваться примером Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, содержащей детальные положения об урегулировании споров, касающихся толкования и применения Конвенции, и предусматривающей применение процедур, как согласованных между сторонами, так и обязательных.

Согласно ст. VII Договора о космосе каждое государство, которое осуществляет или организует запуск объекта в космическое пространство, а также государство-участник, с территории или установок которого производится запуск объекта, несет международную ответственность за ущерб, причиненный космическими объектами или их составными частями на Земле, в воздушном или космическом пространстве, включая Луну и другие небесные тела, другому государству и его физическим или юридическим лицам. На этом положении основывается Конвенция об ответственности 1972 года, в которой детально регулируются вопросы ответственности: ее основания, понятие ущерба, определение суммы компенсации, сроки и порядок урегулирования споров.

В последние годы идут бурные дискуссии о возможном внесении изменений в Конвенцию об ответственности. Основные предложения касаются трех вопросов: 1) определения термина «запускающее государство»; 2) расширения понятия ущерба; 3) процедуры разрешения споров. Ставится, в частности, вопрос о том, что Конвенция не учитывает запусков из открытого моря и воздушного пространства. Для Конвенции по воздушному праву этот вопрос также имеет значение, как и вопрос о передаче права собственности на космический объект или вопрос о контроле за ним. От этого зависит, какой субъект будет нести ответственность и в рамках Конвенции по воздушному праву в связи с использованием воздушного пространства.

Возникают вопросы четкого определения «запускающего государства», государства, «организующего запуск», и др. До сих пор они обсуждались в рамках космического права, но в контексте Конвенции по воздушному праву это также неизбежно (если только участники Конвенции полностью не примут соответствующие определения, разработанные в рамках космического права). Во всяком случае организация запуска должна пониматься как деятельность, носящая международно-правовой, а не организационно-технический характер[3], а концепция государства, с установок которого осуществляется запуск, — охватывать запуски из открытого моря и воздушного пространства. Запускающим государством будет в этом случае государство, юрисдикции которого подчинено воздушное или морское судно, что не исключает солидарной ответственности при совместных запусках.

Выбор средств для соблюдения государством его обязательств по Конвенции по воздушному праву (регулирование лицензирования деятельности в воздушном пространстве, надзора за такой деятельностью, регистрации объектов, запускаемых в воздушное пространство, страхования ответственности и т. п.) будет решаться традиционно — в рамках юрисдикции государств. Международные отношения еще не развились до уровня, когда мог бы действовать универсальный наднациональный механизм (как и в других отраслях международного права).

Следует иметь в виду широкое признание и применение деклараций-принципов, принятых Генеральной Ассамблеей ООН по вопросам непосредственного телевизионного вещания, дистанционного зондирования Земли и использования ядерных источников энергии при космической деятельности. Положения деклараций-принципов имеют рекомендательный характер, но многие государства выступают за их преобразование в юридически обязательные нормы. Конвенция по воздушному праву предоставляет для этого хорошие возможности, ценность которых возрастает в связи с тем, что в рамках космического права этот процесс заторможен. Да и полумерой в отношении космического пространства нельзя ограничиться в связи с активным воздействием таких видов деятельности на правовой режим воздушного пространства и атмосферу.

Дискуссируется вопрос о повышении роли частного сектора в самых различных видах использования воздушного пространства и в деятельности «через воздушное пространство». Это также относится к задаче Конвенции по воздушному праву. Наконец Конвенция позволит учредить международную организацию по использованию воздушного пространства (как вариант — всемирную организацию по использованию воздушного пространства). ИКАО в соответствии со своим действующим уставом не правомочна заниматься таким широким кругом вопросов, который предполагается Конвенцией по воздушному праву.

Библиография

1 См.: Словарь международного воздушного права / Отв. ред. Ю.Н. Малеев. — М., 1988. С. 3.

2 См., например: Mateesco Matte. Traite de droit aerien-aeronautic. — P., 1980. Р. 207.

3 См.: Рубанов А.А. Международная космическо-правовая имущественная ответственность. — М., 1977. С. 101.