Ограничения прав и свобод человека в интересах обеспечения общественной безопасности и противодействия терроризму

Е.Е. ГРЕЦОВА,
аспирант факультета права ГУ-ВШЭ
 
В  последние десятилетия мировое сообщество остро ощутило необходимость усиления противодействия международному терроризму. Все чаще государства ради обеспечения общественной безопасности стали прибегать к ограничениям прав и свобод своих граждан.
Международное сообщество стало рассматривать терроризм как одну из опаснейших угроз человечеству после событий 11 сентября 2001 г. в США, а также после масштабных террористических акций в Испании и России в 2004 году[1]. Террористические акты послужили основой для принятия в 2001 году в США USA PATRIOT Act. Этот документ «показал, что в настоящее время общественная безопасность является приоритетом и рассматривается как фактор, позволяющий “отодвинуть на второй план” права каждого отдельного члена общества»[2].
 
Действительно, при введении ограничений прав во внимание должно приниматься столкновение интересов государства и личности.
Соотношение этих интересов должно быть сбалансировано таким образом, чтобы, с одной стороны, государство, ссылаясь на действие соответствующих международно-правовых норм, имело бы возможность вводить вынужденные ограничения определенных прав, а с другой — при вводимых ограничениях граждане были бы защищены от произвольных действий государства.
Однако не стоит забывать о том, что обеспечение прав и свобод человека является составляющим элементом концепции безопасности каждого государства, а значит, введение ограничений прав и свобод должно быть продиктовано объективной необходимостью, т. е. конкретной сложившейся ситуацией или предложенными условиями.
Итак, государства могут прибегнуть к ограничению прав человека только в строго установленных обстоятельствах. Насколько обеспечение общественной безопасности и противодействие терроризму юридически могут оправдывать введение государством конкретных ограничений прав и свобод? Это — ключевой вопрос, исследованию которого и посвящается настоящая статья.
Если обратиться к Всеобщей декларации прав человека, принятой на Генеральной Ассамблее ООН 10 декабря 1948 г., служащей «моделью, которая широко используется многими странами для разработки отдельных положений конституций, различных законов и документов, относящихся к правам человека»[3], то очевидно, что среди целей ограничений названы обеспечение общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе (п. 2 ст. 29). В соответствии с целым рядом статей Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года ограничения прав и свобод человека и гражданина могут применяться, если они
необходимы для государственной безопасности и охраны общественного порядка (статьи 12, 18, 19, 21 и др.). Наконец, согласно Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, одной из основных целей ограничений прав и свобод является поддержание национальной и общественной безопасности (статьи 8, 9).
Понятие «государственная безопасность», как правило, толкуется теоретиками международного права как «защита территориальной целостности и политической независимости государства от внешней силы или угрозы применения силы»[4]. Согласно Сиракузским принципам 1984 года, ограничения не могут вводиться в ответ на внутреннюю или локальную угрозу (принцип 30)[5]. Более того, авторы данного документа предупреждали: «Систематическое нарушение прав человека подрывает государственную безопасность и может подвергнуть опасности международный мир и общественную безопасность. Ответственное за данное нарушение государство не может ссылаться на государственную безопасность в оправдание применения мер, направленных на противодействие нарушению его безопасности или на предотвращение неправомерных действий в отношении его населения» (принцип 32).
Сложнее дать определение понятию «общественная безопасность», которое, безусловно, не является синонимом общественного порядка. В международных документах эти термины иногда упоминаются в качестве оснований ограничений прав, а иногда есть ссылки только на какой-либо один из них. Сиракузские принципы предусматривают, что «общественная безопасность означает защиту против опасности, угрожающей спокойствию граждан, их жизни и здоровью или серьезным ущербом их собственности» (принцип 33). Понятие «общественная безопасность» следует отнести к положениям, цель которых обеспечить внутри страны мирную общественную жизнь, социальную гармонию и уважение решений властей. Обеспечение общественной безопасности следует понимать как принятие мер для защиты общества от  затрагивающих его интересы акций отдельных членов общества или социальных групп.
Необходимость сохранения понятия «общественный порядок» также может быть использована для обоснования правомерных ограничений прав и свобод граждан. Специалисты признают, что понятие «общественный порядок» является неточным и его значение неоднозначно толкуется в различных правовых документах. Например, при подготовке Международного пакта о гражданских и политических правах подчеркивалось, что французский термин «ordre public» не эквивалентен английскому термину «public order» либо испанскому варианту «orden publico». Обзор французской правовой терминологии показывает, что «ordre public» включает в себя такую организацию государственного функционирования, при которой в стране не только поддерживаются мир и порядок, но и гарантируется общее благосостояние путем удовлетворения коллективных нужд и защиты прав человека. Таким образом, в данном случае допускаются определенные ограничения прав и свобод во имя поддержания общего благосостояния и обеспечения социального развития общества. Поэтому в принятой редакции указанного пакта используются два варианта понятия «общественный порядок»: английский и французский[6]. В Сиракузских принципах дается следующее разъяснение: «Выражение “public order”/“ordre public” (“общественный порядок”), употребляемое в пакте, может быть определено как набор правил, обеспечивающих функционирование общества, или совокупность основополагающих принципов, на которых строится общество. Уважение прав человека является составляющей частью “общественного порядка” (“public order”/“ordre public”)»(принцип 22).
Как видим, уважение прав и свобод человека — это, по сути, часть государственной и общественной безопасности, общественного порядка, а значит, в целях их поддержания ограничение отдельных прав и свобод граждан является не только допустимой, но и необходимой мерой реагирования со стороны государства.
Следуя нормам международного права, Конституция РФ закрепила положение, согласно которому ограничения прав и свобод человека допустимы в целях обеспечения как общественной, так и государственной безопасности. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 55 «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Далее обратимся к Закону РФ от 05.03.1992 № 2446-1«О безопасности», где безопасность рассматривается как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, а в качестве основных объектов безопасности выделяются: личность — ее права и свободы; общество — его материальные и духовные ценности и государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность (ст. 1).
Проанализировав данную норму, можно сделать вывод, что в зависимости от местонахождения источника опасности безопасность подразделяется на два вида — внутреннюю и внешнюю. Однако в таком случае затруднительно определить, к какого рода угрозам относятся, например, международный терроризм, социальные, природные и техногенные катастрофы или иные глобальные угрозы человечеству.
В этой связи в научном обороте и правоприменительной практике появилось понятие «общественная безопасность»: «для характеристики состояния, при котором защищены различные жизненно важные интересы общества, до минимума снижена опасность реальных и потенциальных внутренних и внешних угроз и обеспечиваются возможности для прогрессивного развития личности и общества»[7].
Становится очевидным, что поскольку объектами общественной безопасности являются личность, общество и государство и при этом общественная безопасность направлена на защиту от внутренних и внешних угроз, то данное понятие необходимо трактовать в широком смысле. Поэтому, на наш взгляд, представляется правомерным говорить о допустимости введения ограничений тех или иных прав и свобод в целях обеспечения общественной безопасности.
Как уже было сказано, в современных условиях особым обстоятельством, обосновывающим ограничение государством прав и свобод человека, является противодействие терроризму. В сегодняшнем мире терроризм не имеет географических границ. Главная цель террористических атак — большое число человеческих жертв, причинение иного существенного ущерба государствам, а также привлечение всеобщего внимания мировой общественности. Поскольку права и свободы человека, составляющие одну из первооснов любого современного государства, зачастую становятся главной мишенью терроризма, международное сообщество активно вырабатывает механизмы противодействия данному явлению.
На одном из дополнительных совещаний по вопросам человеческого измерения ОБСЕ отмечалось: «Терроризм никаким образом не может быть оправдан преследованием политических или иных целей, поскольку он приводит к жертвам среди населения и подрывает неприкосновенность человеческой жизни. Вот почему в условиях противодействия терроризму исключительность обстоятельств требует законного и контролируемого вмешательства в права и свободы — особенно если под угрозой находится безопасность большинства населения. Ограничение прав человека допускается в исключительных случаях, когда существуют достаточные основания предполагать наличие угрозы национальной и международной безопасности… согласно принципу наименьшего вреда — когда ограничение прав меньшинства допускается ради защиты прав большинства. Тем не менее даже в таком случае должны уважаться конкретные основные права и достоинство каждого человека, а также должен обеспечиваться надлежащий контроль со стороны государства и гражданского общества»[8].
В условиях, когда права и свободы человека, являющиеся наивысшей ценностью общества, подвергаются острым атакам со стороны международного терроризма, а государства обязаны обеспечивать защиту прав и свобод своих граждан всеми имеющимися у них правовыми средствами, вопрос соотношения уважения прав человека и борьбы с терроризмом приобретает подчеркнуто высокую значимость.
В связи с этим Комитет министров Совета Европы на своем 804-м заседании, состоявшемся 11 июля 2002 г., утвердил Руководящие принципы в области прав человека и борьбы с терроризмом, основные положения которых сводятся  к следующему:
1) государства в пределах своей юрисдикции обязаны предпринимать меры, направленные на защиту от терроризма основных прав человека, особой защите подлежит право на жизнь; эта позитивная обязанность в полной мере оправдывает борьбу государств против терроризма (разд. I);
2) в том случае, если борьба с терроризмом ведется в условиях войны или общественной опасности, угрожающей жизни нации, государство может в одностороннем порядке принять меры, предусматривающие временные отступления от некоторых обязательств, вытекающих из международных инструментов по защите прав человека, однако: а) в той лишь степени, в какой это обусловлено ситуацией;
б) в пределах и при соблюдении условий, установленных международным правом; в) с уведомлением о принятии этих мер компетентных органов в соответствии с имеющимися международными обязательствами (п. 1 разд. XV);
3) государства не могут ни при каких обстоятельствах и независимо от того, в чем состояли действия лица, подозреваемого в террористической деятельности или осужденного за такую деятельность, отступать от следующих прав и свобод граждан: а) права на жизнь в том виде, как оно гарантировано международными инструментами; б) запрещения пыток или бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания; в) принципа законности применяемых наказаний и мер; г) принципа запрета придания обратной силы уголовным законам (п. 2 разд. XV);
4) обстоятельства, обусловившие принятие такого рода отступлений, должны регулярно пересматриваться в целях отмены этих отступлений, как только данные обстоятельства перестают существовать (п. 3 разд. XV);
5) при ведении борьбы с терроризмом государства не могут ни при каких обстоятельствах отступать от императивных норм международного права, а также от норм международного гуманитарного права, когда последнее применимо (разд. XVI)[9].
Таким образом, государства вправе прибегнуть к ограничению прав и свобод в условиях борьбы с терроризмом, но при строгом соблюдении условий законности вводимых ограничений, а также их соответствия нормам международного права. Более того, ограничения должны носить временный характер и оправдываться целями их введения, они должны осуществляться в определенных необходимых пределах и с использованием законных и оправданных средств.
Противодействие терроризму должно осуществляться государствами на международном и внутригосударственном уровне. Российское законодательство в сфере противодействия терроризму направлено на защиту прав и свобод человека, однако четких механизмов допустимых ограничений прав и свобод в условиях борьбы с терроризмом не предусматривает.
Единственной попыткой отечественного законодателя урегулировать процедуру введения законных ограничений прав и свобод в рамках борьбы с терроризмом является Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»( далее — Закон).
Прежде всего, необходимо заметить, что Закон среди основных принципов противодействия терроризму закрепил: а) обеспечение и защиту основных прав и свобод человека и гражданина; б) законность и в) приоритет защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности (пункты 1—3 ст. 2). Таким образом, в соответствии с нормой Конституции РФ, согласно которой «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2), в Законе этот основной принцип  перенесен в перечень специальных принципов противодействия терроризму.
Статья 11 Закона содержит перечень конкретных мер и временных ограничений, которые могут вводиться в условиях режима контртеррористической операции, т. е. режима, преследующего цели пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства, вводимого и отменяемого по решению уполномоченного должностного лица. К таким мерам и ограничениям относятся: проверка у физических лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов —
доставление указанных лиц в органы внутренних дел Российской Федерации (иные компетентные органы) для установления личности; удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов, а также отбуксировка транспортных средств; ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем; осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, а также в целях предупреждения совершения других террористических актов; временное отселение физических лиц в безопасные районы; ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, дорогах, отдельных участках местности и объектах; беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки; досмотр физических лиц и находящихся при них вещей и др.
Согласно ст. 4 Закона Российская Федерация в соответствии с международными договорами Российской Федерации сотрудничает в области противодействия терроризму с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями. В соответствии с данной нормой Российская Федерация в 2006 году стала участницей Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма (Федеральный закон от 20.04.2006 № 56-ФЗ «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма»). А значит, согласно конвенции, все меры по предупреждению или пресечению террористических преступлений должны приниматься при соблюдении верховенства закона и демократических ценностей, прав человека и основных свобод (преамбула), предусмотренных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, Международным пактом о гражданских и политических правах, а также другими обязательствами в соответствии с международным правом (ст. 3).
Таким образом, в Российской Федерации сформировались основы правового механизма необходимых ограничений прав и свобод в условиях борьбы с терроризмом, а также наметилась тенденция к дальнейшему законодательному урегулированию стандартов допустимых ограничений прав и свобод.
Терроризм продолжает оставаться реальной угрозой миру и безопасности. Международное сообщество должно решительно противодействовать этой угрозе, что, в свою очередь, порождает вопрос о том, какие стратегии и правила следует применять в борьбе с терроризмом и каким образом контролировать соблюдение этих стандартов. В противодействии терроризму для государств очень важно не отступать от своих обязательств, установленных нормами о правах и свободах человека и международным правом[10].
В связи с этим при разработке внутренних законодательств государств и осуществлении мер по предотвращению терроризма и борьбе с ним, одной из важных задач является то, чтобы они не прибегали к излишнему подавлению или ограничению свобод личности. При принятии и в процессе применения национального законодательства по борьбе с терроризмом государства должны стремиться к тому, чтобы:
· в их уголовных кодексах определения террористических актов были четкими и однозначными и не подлежали сужению принципа законности в своем применении;
· согласно принципам законности и верховенства права, основные требования, касающиеся справедливого судебного разбирательства, неукоснительно исполнялись и во время действия чрезвычайного положения, соблюдая презумпцию невиновности;
· при осуществлении экстрадиции и передаче лиц, подозреваемых в терроризме, неукоснительно соблюдались принцип законности и нормы международного права;
· при проведении оперативно-розыскных и уголовно-процессуальных действий были полностью исключены пытки и другие нарушения прав человека и гражданина;
· все меры, принимаемые в рамках борьбы с терроризмом, находились в строгом соответствии с международным правом, включая международные нормы в области прав человека.
Применяя любые меры по борьбе с терроризмом, следует учитывать обязательство уважать права человека и гражданина, в том числе такие, как недопущение дискриминации, свобода ассоциации и свобода вероисповедания, а также судебные гарантии, такие как презумпция невиновности, право на защиту, право на справедливый и беспристрастный суд[11].
Борьба с терроризмом и тщательная защита прав человека — приоритеты, не противоречащие один другому, представляющие собой неотъемлемые составляющие единой длительной борьбы за мир и безопасность. Однако ответ государства терроризму может сам по себе нарушить права и свободы, которые оно призвано защищать, а также представить угрозу миру и безопасности[12]. Нормы международного права, а также разработанные на их основе нормы внутригосударственных законодательств, касающиеся законного ограничения прав и свобод человека,  как раз направлены на недопустимость таких нарушений и по своей правовой природе призваны содействовать поддержанию мира и сохранению безопасности.
В заключение отметим, что в случае, когда государства все же вынуждены прибегать к законным ограничениям прав и свобод человека в интересах обеспечения общественной безопасности и противодействия терроризму, их действия должны быть оправданы объективными условиями и остро необходимы в сложившейся ситуации. В противном случае никакие ограничения прав и свобод человека недопустимы.
 
Библиография
1 См.: Комиссия по правам человека. Доклад о работе 59-й сессии, 17 марта — 24 апреля 2003 г. Ч. 1. — Женева, 2003. С. 164.
2 Волкова Н.С. Общественная безопасность и законодательство о правах человека // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 95.
3 Карташкин В.А. Россия и Всеобщая декларация прав человека // Московский журнал международного права. 1998. № 2. С. 244.
4 Kiss А.С. “Permissible Limitations on Rights”, p. 297 in The International Bill of Rights: The Covenant on Civil and Political Rights, Louis Henkin, ed. — New York: Columbia University Press, 1981.
5 Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах 1984 года / Пер. на рус. яз. Л.Н. Шестакова // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1992. № 4. С. 59—68.
6 Counter-Terrorism versus Human Rights: the Key to Compatibility // Analysis Report of International federation for human rights. № 429/2. October 2005. Р. 20.
7 Демин И.В. Общественная безопасность: теоретико-методологические аспекты // Юридический мир. 2007. № 6.
8 Human rights and the fight against terrorism / Final Report of OSCE Supplementary Human Dimension Meeting. — Vienna, 14—15 July 2005. Р. 3.
9 Guidelines on human rights and the fight against terrorism, adopted by the Committee of Ministers of Council of Europe on 11 July 2002 at the 804th meeting of the Ministers’ Deputies.