Опека и попечительство над несовершеннолетними, утратившими родительское попечение, как способ защиты их прав

УДК 347.642

Страницы в журнале: 77-80 

Е.Г. КУРОПАЦКАЯ,

стажер сектора  гражданского права, гражданского и арбитражного процесса Института государства и права РАН

Излагается концепция института опеки и попечительства над несовершеннолетними как способа их устройства на воспитание в семью, заменяющую родительскую. Обосновывается точка зрения о том, что отношения по опеке и попечительству над детьми, оставшимися без семьи и родителей, должны регулироваться семейным, а не гражданским законодательством.

Ключевые слова: опека и попечительство над несовершеннолетними, защита прав детей, утрата родительского попечения, семейное устройство, назначение опеки (попечительства).

Проблема защиты прав детей, утративших родительское попечение, приобрела в современной России особую остроту по причине постоянного их количественного роста. Так, по данным государственной статистики, на 1 января 2009 г. число осиротевших детей составило 681 301 человек[1]. Россия занимает в Восточной Европе и СНГ второе место (после Литвы) по числу детей, оставшихся без семьи и родителей (89 человек на 100 тыс. населения)[2]. И это происходит тогда, когда Российская Федерация, став государством—участником Конвенции ООН о правах ребенка 1989 года[3], приняла на себя обязательства, предусмотренные п. 1 ст. 20 этой Конвенции: «Ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством».

В целях обеспечения права на такую защиту «государства-участники в соответствии со своими национальными законами обеспечивают замену ухода за таким ребенком» (п. 2 ст. 20 Конвенции). В Российской Федерации наиболее распространенной разновидностью этого ухода традиционно служит передача осиротевшего ребенка под опеку (попечительство)[4], которая отличается доступностью с правовой точки зрения и позволяет сохранить не только правовую связь ребенка с его родителями (родителем), но и во многих случаях его привычное социальное окружение (88% опекунов — бабушки осиротевших детей[5]). Популярность опеки по сравнению с другими формами устройства детей, оставшихся без семьи и родителей, подтверждает практика. Так, в настоящее время на воспитании в семьях, заменяющих родительские, находятся 529 530 детей (78% от числа лишившихся родительского попечения), из них: под опекой и попечительством — 331 407 человек; в приемной семье — 55 326 человек; передано на усыновление — 142 797 человек[6].

Потребность в опеке над несовершеннолетним объективно оправданна. Тем более что благодаря созданию для осиротевшего ребенка условий, приближенных к проживанию в кровнородственной семье, передача его под опеку позволяет обеспечить его право на жизнь и воспитание в семье. В условиях постоянного увеличения числа детей, утративших родительское попечение, правовое регулирование отношений по опеке над ними приобретает особую важность. Именно поэтому все нововведения и поправки, вносимые в законодательство и касающиеся участия государства в устройстве тех, кто лишился семьи и родителей, нуждаются в научном анализе. Необходимо расширить правовые предпосылки данной формы семейного устройства, устранить неоправданные помехи на ее пути, чтобы тем самым наилучшим образом обеспечить интересы осиротевших детей.

Успех в деле совершенствования института опеки над несовершеннолетними и поиск наиболее удачных вариантов осуществления опеки напрямую связаны с решением вопроса о правовой сущности опеки. От ответа на вопрос — что же такое опека над ребенком, утратившим родительское попечение, — во многом зависит поиск верного направления ее совершенствования.

В научной среде не сложилось единого мнения о характере правового регулирования отношений по опеке над детьми.  С точки зрения семейного права опека над несовершеннолетним, утратившим родительское попечение,  это способ семейного устройства осиротевшего ребенка, а с точки зрения гражданского права — способ восполнения его дееспособности. Поэтому отраслевая принадлежность института опеки над несовершеннолетними напрямую зависит от определения семейного права как самостоятельной отрасли. В науке отсутствует единое мнение относительно отраслевой принадлежности семейных правоотношений, а соответственно и отраслевой принадлежности опеки над несовершеннолетними, утратившими родительское попечение. Тем более что СК РФ не содержит понятия опеки над несовершеннолетними. Закрепляя основные составляющие содержания опеки (попечительства), кодекс определяет лишь ее цели: согласно п. 1 ст. 145 СК РФ опека и попечительство устанавливаются над детьми, оставшимися без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов.

Говоря о целях опеки, надо отметить, что они взаимосвязаны, так как благоприятные условия семейного воспитания включают в себя и бережное отношение к личным правам подопечного ребенка, и его содержание, и охрану его имущественных прав. Однако уяснение главной цели установления опеки над несовершеннолетним — реализация права ребенка жить и воспитываться в семье — определяет сущность и назначение института опеки, что, в свою очередь, имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение, так как оказывает влияние на  выбор опекуна; характер и объем его прав и обязанностей по отношению к подопечному ребенку; особенности контроля за деятельностью опекунов; специфику прекращения оснований опеки; ответственность за ненадлежащее осуществление опекунских обязанностей.

Поскольку главная цель установления опеки над несовершеннолетними, утратившими родительское попечение, определяет сущность самого института опеки, то в зависимости от акцентов, которые ученые-цивилисты расставляют, рассматривая назначение опеки, зависит и характеристика правового регулирования этих отношений. Если, по мнению ряда авторов, обязанности опекуна по воздействию на личность подопечного вторичны, а устройство под опеку предполагает в первую очередь восполнение недостающей дееспособности несовершеннолетнего[7], то вполне логично отдать пальму первенства в правовом регулировании отношений по опеке и попечительству гражданскому законодательству. Если же основная функция опекуна сводится к воспитанию ребенка, формированию его личности, а гражданско-правовое представительство и защита имущественных прав подопечного носят подсобный характер, то существо отношений по опеке над несовершеннолетним, лишенным родительского попечения, является семейно-правовым и, следовательно, эти отношения регулируются семейным законодательством[8].

По нашему мнению, опека над несовершеннолетним, утратившим родительское попечение,  это все-таки способ его устройства в семью опекуна с целью создания подходящих условий семейного воспитания, — именно этой цели подчинена защита прав ребенка, и прежде всего права жить и воспитываться в семье. Между опекуном и несовершеннолетним подопечным вследствие установления опеки возникают именно семейные отношения, которые и регулируются семейным законодательством.

Вместе с тем при осуществлении опеки возникают правоотношения между опекуном и третьими лицами. И эти отношения могут иметь, в частности,  административный характер. Административные правоотношения возникают между опекуном и органами опеки и попечительства в целях реализации прав подопечного и исполнения обязанностей опекуна. И хотя опекун в таких отношениях действует от своего имени, он призван обеспечить интересы подопечного ребенка. Именно поэтому данные правоотношения в системе правоотношений по опеке над детьми играют, по сути дела, вспомогательную роль.

Следовательно, в настоящее время важной задачей становится совершенствование семейного законодательства в части, касающейся регулирования отношений по опеке над детьми, утратившими родительское попечение. От этого зависит эффективность использования данного института как способа устройства осиротевших детей в семью. К сожалению, действующий Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее — Закон об опеке) не помогает, а затрудняет решение подобного рода задач.

Во-первых, введение новых правил правовой регламентации отношений по опеке наряду с унификацией законодательства об опеке и попечительстве, как над несовершеннолетними, так и над совершеннолетними недееспособными или ограниченно дееспособными гражданами, указывает на очевидную гражданско-правовую направленность развития данного института. Закон об опеке, рассматривающий опеку вообще как таковую, не рассматривает ее как способ защиты прав ребенка, лишившегося семьи. Вне сферы внимания данного закона осталось главное — реализация права осиротевшего ребенка на жизнь и воспитание в семье опекуна, что искажает семейно-правовую природу отношений между опекуном и подопечным несовершеннолетним.

Во-вторых, согласно ч. 1 ст. 14 Закона об опеке, установлению опеки над несовершеннолетним должно предшествовать заключение гражданско-правового договора. Однако понимание опеки как договора также превращается в препятствие на пути обеспечения права ребенка на жизнь и воспитание в семье. Заключение договора «представляет собой волевой акт, волеизъявление лиц, результат волевого процесса»[9], к которому органы опеки и попечительства почему-либо оказываются не готовыми (например, из-за отсутствия финансовых возможностей, связанных с выплатой государственного пособия на подопечного ребенка). Не желая брать на себя ряд обязательств, облегчающих опекунам выполнение их функций, орган опеки и попечительства имеет полное право отказать в заключении договора об установлении опеки, так как его гражданско-правовой характер предполагает свободу заключения договора в соответствии с п. 1 ст. 421 ГК РФ[10]. Да и другая сторона, участвующая в договоре, также может иметь свои пожелания, с которыми органы опеки будут не согласны. Следовательно, в праве ребенка на жизнь и воспитание в семье будет отказано просто потому, что стороны — опекун и орган опеки и попечительства — не смогли прийти к соглашению.

Гражданско-правовой договор, по нашему мнению, не должен быть основанием возникновения правоотношений по опеке над несовершеннолетним, так как это противоречит ее сути. Тем более Закон об опеке, рассматривающий опеку как договор, позволяет считать ее услугой, предусмотренной п. 2 ст. 779 ГК РФ. Но, на наш взгляд, считать воспитание ребенка опекуном как обязательство по оказанию услуг нельзя. Воспитание — это процесс формирования гармонично развитой личности ребенка, что предполагает систематическое и целенаправленное воздействие в первую очередь на его духовное развитие. В силу этого воспитание — сфера семейного права, и отношения по воспитанию могут быть только семейно-правовыми, так как подопечный ребенок становится фактически членом семьи своего опекуна. Тем более что правоотношения между опекуном и подопечным ребенком безвозмездны по своей природе — об этом  свидетельствуют положения Закона об опеке (ч. 1 ст. 16) и ГК РФ (п. 1 ст. 36), а случаи установления возмездной опеки над несовершеннолетним являются исключением. Следовательно, для установления опеки и выполнения опекуном своих обязанностей по воспитанию ребенка, утратившего родительское попечение, достаточно решения органа опеки и попечительства о назначении опекуна.

Концентрация внимания законодателя на охране имущественных прав подопечного в Законе об опеке является еще одним препятствием на пути успешного семейного устройства несовершеннолетнего под опеку, так как существенно затрудняет выполнение опекуном своей прямой обязанности — воспитание осиротевшего ребенка. Требования законодателя, касающиеся контроля за хозяйственной деятельностью опекуна (ст. 25 Закона об опеке), неоправданны. Подавляющее большинство детей, лишенных родительского попечения и переданных под опеку, — это так называемые социальные сироты, и, как правило, никакого имущества, подлежащего охране, у них нет, поскольку их родители либо страдают алкоголизмом (наркоманией), либо находятся в местах лишения свободы, либо не имеют определенного места жительства и занятий. Осуществление контроля органов опеки и попечительства по смыслу ст. 148 СК РФ предполагает прежде всего надзор за условиями жизни подопечного ребенка, а контроль за хозяйственной деятельностью опекуна имеет второстепенный характер.

Таким образом, положения Закона об опеке свидетельствуют о стремлении превратить семейно-правовые отношения по опеке над детьми, утратившими родительское попечение, в гражданско-правовые отношения имущественного характера, что порождает противоречие между семейным и гражданским законодательством по существу регулируемых отношений. Однако ст. 4 СК РФ, посвященная применению к семейным отношениям гражданского законодательства и сохраняющая свою правовую силу, гласит, что к отношениям, касающимся способов устройства детей, лишившихся родительского попечения, не урегулированным семейным законодательством, применяется гражданское законодательство постольку, поскольку это не противоречит существу семейных отношений. Вот почему есть прямой смысл разделить Закон об опеке на две самостоятельные части. Одна из них, касающаяся сугубо гражданско-правовых отношений (восполнение дееспособности гражданина, его представительство и т. п.), по-прежнему будет касаться сферы  гражданско-правового регулирования, а другая, имеющая прямое отношение к семейному воспитанию детей в форме опеки над ними, станет составляющей частью СК РФ.

Библиография

1 Практика применения Федерального закона «Об опеке и попечительстве»: год со дня вступления в силу // Информ.-аналит. материалы к парламентским слушаниям в Государственной думе Федерального собрания РФ 17.09.2009. — М., 2009. С. 4.

2 См.: Юревич А.В. Нравственное состояние современного российского общества // СОЦИС. 2009. № 10. С. 71.

3 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР // 1990. № 45. Ст. 9.55.

4 Опека устанавливается над несовершеннолетними в возрасте до 14 лет, попечительство — с 14 до 18 лет. С точки зрения обеспечения права ребенка на жизнь и воспитание в семье между опекой и попечительством нет разницы, поэтому далее по тексту будет употребляться термин «опека».

5 См.: Юревич А.В. Указ. соч. С. 11.

6 Практика применения Федерального закона «Об опеке и попечительстве»… Указ. изд. С. 6.

7 См.: Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: теория и практика. — М., 2004. С. 251; Антокольская М.В. Семейное право. — М., 2010. С. 396; Комментарий к Федеральному закону от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (постатейный) / Под общ. ред. д-ра юрид. наук проф. Ю.А. Дмитриева. — М., 2009. С. 31—37.

8 См.: Пергамент А.И. Опека и попечительство. — М., 1966. С. 3—9; Свердлов Г.М. Основные вопросы советского семейного права: Дис. … д-ра юрид. наук. С. 81; Рясенцев В.А. Семейное право. — М., 1971. С. 11; Комментарий к Семейному кодексу РФ / Отв. ред. д-р юрид. наук А.М. Нечаева. — М., 2009. С. 30; Рабец А.М. Реформа законодательства об опеке и попечительстве в современной России: достоинства, просчеты, проблемы. — М., 2009. С. 97.

9 См.: Ойгензихт В.А. Воля и волеизъявление. Очерки теории, философии и психологии права. — Душанбе, 1983. С. 123. Цит. по: Михеева Л.Ю. Опека и попечительство. — М., 2004. С. 136.

10 В пункте 3 Правил заключения договора об установлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного (утв. постановлением Правительства РФ от 18.05.2009 № 423) прямо говорится, что в случае, если при заключении договора между сторонами возникли разногласия, орган опеки и попечительства, получивший от опекуна письменное предложение о согласовании спорных условий, в течение 6 дней со дня получения предложения принимает меры по согласованию условий договора либо в письменной форме уведомляет опекуна об отказе в его заключении.