Оппозиционная деятельность в Российской Федерации: к вопросу о принятии федерального закона

Н.В. КУЗЬМИНЫХ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права РГСУ
 
В статье 19 Всеобщей декларации прав человека устанавливается право каждого человека на свободу убеждений и их свободное выражение, т. е. на свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами  независимо от государственных границ.
 
Часть 2 ст. 10 Конвенции о защите прав и основных свобод человека развивает содержание понятия такой свободы, определяя, что ее ограничение может быть предметом тех формальностей, условий, ограничений или наказания, которые необходимы в демократическом обществе и установлены законом в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка с целью предотвращения волнений или преступлений, для защиты здоровья, морали,  репутации или прав иных людей, для предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или для поддержания авторитета и непредубежденности правосудия.
В демократических государствах деятельность оппозиции регулируется на основе сложившейся системы правовых норм, однако эти нормы содержатся в различных правовых актах. Например, в Декларации независимости США, единогласно принятой всеми штатами 4 июля 1776 г., говорится: «Мы считаем самоочевидными истины, что  все люди созданы равными и наделены Творцом определенными неотъемлемыми правами, к числу которых относится право на жизнь, на свободу и на стремление к счастью; что для обеспечения этих прав люди создают правительства, справедливая власть которых основывается на согласии управляемых; что если какой-либо государственный строй нарушает эти права, народ вправе изменить его или упразднить и установить новый строй, основанный на таких принципах и организующий управление в таких формах, которые должны наилучшим образом обеспечить безопасность и благоденствие народа».
Французская декларация прав человека и гражданина (ст. 2) среди естественных и неотъемлемых прав человека, составляющих цель всякого политического союза, наряду со свободой, собственностью, безопасностью называет сопротивление угнетению. В основном законе ФРГ (ст. 20) содержится положение о том, что все немцы имеют право на сопротивление каждому, кто попытается устранить конституционный строй, если для этого невозможно использовать другие средства[1].
Иными словами, практика юридической и политической защиты прав человека в США, Германии, Франции и в ряде других государств свидетельствует, что право на сопротивление угнетению и право на оппозиционную деятельность выделяются в отдельную конституционно-правовую норму.
Впервые официальная оппозиция была формально признана в Британии в 1937 году, когда о лидере лояльной оппозиции Ее Величества было упомянуто в законе о министрах короны.
В ряде зарубежных стран существование оппозиции и полномочия ее лидера нашли конституционное отражение. Это особенно характерно для стран, в свое время входивших в состав Британской колониальной империи и воспринявших английскую парламентскую модель. Так, по Конституции Гренады четверть членов Сената (верхней палаты парламента) и треть членов Комиссии по границам избирательных округов назначаются генерал-губернатором, действующим в соответствии с рекомендациями лидера оппозиции. Лидер оппозиции назначается генерал-губернатором из числа депутатов Палаты представителей (нижней палаты парламента), поскольку он пользуется поддержкой наибольшего числа депутатов палаты, находящихся в оппозиции правительству (ст. 66 Конституции Гренады).
Конституция Ямайки обязывает генерал-губернатора советоваться с лидером оппозиции  по ряду вопросов. По рекомендации лидера оппозиции назначается почти половина членов Постоянного комитета Палаты представителей Ямайки (в компетенцию комитета входит отслеживание числа избирательных округов и их границ), а также треть сенаторов (членов верхней палаты парламента Ямайки).
В Конституции Португалии вполне определенно закреплен правовой статус оппозиции и она наделена конкретными правами. В Конституции Греции 1975 года оппозиция также упоминается и говорится о праве вхождения лидера крупнейшей оппозиционной партии в состав совета республики. Конституция Испании и ряд конституций других государств, принятых в 1970-х (а некоторые — в 1960-х) годах, также содержат правовое закрепление оппозиционной деятельности.
Специальных законов, предоставляющих особые права оппозиционным партиям, ни в одной стране мира нет. Предполагается, что все необходимые права оппозиционным партиям  так или иначе гарантированы конституциями. Даже в тех странах, где ближе всего подошли к законодательному закреплению особого статуса оппозиции, этот статус подразумевает исключительно деятельность в стенах парламента. В этих странах существует понятие «официальная оппозиция», под которой подразумевается крупнейшая неправительственная фракция в парламенте. В Британии, Австралии и Канаде такую фракцию в нижней палате парламента называют лояльной оппозицией Ее Величества, в Индии, Ирландии, Новой Зеландии и ряде других стран применяется термин «официальная оппозиция».
Особый статус официальной оппозиции скорее предполагает наличие определенных обязанностей, чем прав. Официальная оппозиция формирует теневой кабинет, члены которого контролируют деятельность министров. Лидер официальной оппозиции обычно получает зарплату министра, в некоторых государствах (например, в Австралии) он даже официально входит в список лиц, которым в случае недееспособности премьер-министра передаются его полномочия. Полномочия, которые осуществляет генерал-губернатор Австралии самостоятельно, — это узкий круг резервных полномочий короны, когда отсутствуют какие-либо юридические требования действовать по совету министров. В таких случаях генерал-губернатор может действовать по своему усмотрению. Он может консультироваться по поводу осуществления своих полномочий с другими лицами, не являющимися министрами (например, с судьями Высокого суда или членами парламентской оппозиции)[2 ] .
 
В некоторых странах, например в Южно-Африканской республике, лидер оппозиции избирается парламентским путем. В регламенте Национальной ассамблеи (нижней палаты парламента ЮАР) предусматривается процедура признания лидером оппозиции лидера крупнейшей оппозиционной партии, представленной в парламенте.
Во многих странах право выдвижения кандидата на пост спикера принадлежит партии, располагающей большинством мест в парламенте. В редких случаях допускается, чтобы пост председателя палаты занимал представитель оппозиционной партии.
Согласно ст. 13 Устава союза Беларуси и России,  ратифицированного Федеральным законом от 10.06.1997 № 89-ФЗ «О ратификации договора о Союзе Беларуси и России и Устава Союза Беларуси и России»,  полномочия Союза и его органов направлены на обеспечение равенства политических и социально-экономических прав граждан. Основными обязанностями государств—участников Союза, кроме прочих, является обеспечение правовых гарантий деятельности официально зарегистрированных партий и общественных объединений, в том числе оппозиционных.
В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Россия является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Кроме того, по смыслу статей 1 и 13 Конституции РФ, демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть.
В своем Послании Федеральному собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 г. Президент России В.В. Путин отметил особую роль политических партий в поддержании связи между народом и властью, рассматривая ее как гарантию обеспечения интересов личности и общества, совмещения  частной инициативы с общенациональными задачами. Именно партии обеспечивают возможность проведения политики большинства и защиту позиций меньшинства.
На фоне вековых традиций парламентаризма и многопартийности в других странах особенно заметны недостатки российской партийной системы. Слабой власти выгодно иметь слабые партии. Ей спокойнее и комфортнее жить по правилам политического торга. Но сильная власть заинтересована в сильных соперниках. Только в условиях политической конкуренции возможен серьезный диалог о развитии нашего государства. Президент РФ отметил, что России необходимы партии, которые пользуются массовой поддержкой и устойчивым авторитетом, и не нужны очередные чиновничьи партии, прислоняющиеся к власти и тем более подменяющие ее. Тем самым Президент РФ показал основную сущность многопартийности в России — представление интересов как большинства,  так и меньшинства населения страны.
Однако  в Федеральном законе от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» идеологическая сущность многопартийности не нашла своего прямого отражения  и развития. Так,  этот закон, к сожалению, не содержит дефиниции «многопартийность» и лишь косвенно говорит в своей преамбуле о возможности существования партий, реализующих различные идеологические цели: «В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность. Исходя из этого конституционного принципа государством гарантируется равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач».
Определение термина «многопартийность» мы находим лишь в постановлении Конституционного суда РФ от 01.02.2005 № 1-П «По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона “О политических партиях” в связи с жалобой общественно-политической организации “Балтийская республиканская партия”». В этом постановлении Конституционный суд РФ также ориентировался не на существо соответствующего демократического принципа, а на внешние количественные признаки многопартийности. 
Между тем конституирующим признаком многопартийности является вовсе не множественность партий (истории известны режимы фактической монополии одной партии при формальном существовании в стране иных партий), а наличие реальной политической конкуренции, т. е. реальной возможности ротации правящих партий. Главным признаком того, что в стране есть реальная многопартийность, является фактическое существование политической оппозиции, имеющей шансы победить на выборах  партию власти, или хотя бы наличие правовых условий для появления такой оппозиции[3].
Только конструктивная политическая оппозиция может глубоко вникать в деятельность властных структур, формировать обоснованное критическое отношение к политическим решениям, принимаемым властью, и вырабатывать альтернативные варианты решений на перспективу развития страны, а также информировать об этом общественность[4].  В этом заключается активная роль оппозиционной деятельности в государстве.
Справедливости ради необходимо отметить, что определение критериев конструктивности оппозиционной деятельности является само по себе отдельной проблемой. Дело в том, что крайне сложно определить ту грань, за которой направление деятельности оппозиции по развитию основ конституционного строя и защиты интересов меньшинства переходит в желание встать у руля власти.
Если органы государственной власти, принимая какое-либо политическое решение, будут рассматривать его через призму возможной реакции на него оппозиционных сил,  доля социально несправедливых решений может существенно снизиться. Условно мы можем говорить и о пассивном осуществлении оппозиционной деятельности. Как показывает мировой опыт, признание государством оппозиции как реально существующей силы способствует повышению его социальной ответственности перед гражданами. Так, в Великобритании практикуется выплата пособий по безработице, поощряются географическая мобильность высвобождавшихся работников, их профессиональная подготовка и переподготовка; во многих фирмах действуют программы помощи уволенным рабочим, в рамках которых им выплачиваются деньги пропорционально их заработной плате и стажу работы. Одна из причин принятия таких программ — желание избежать появления настроений, оппозиционных переменам, происходящим в результате конверсии[5].