Определение предмета парламентского расследования Федерального собрания Российской Федерации: проблемы и направления совершенствования

УДК 342.537.7 

Страницы в журнале: 62-66

Ю.Г. ФЕДОТОВА,

ассистент кафедры государственного права и кафедры гражданско-правовых дисциплин Курганского государственного университета, соискатель кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета

Правовое регулирование предмета парламентского расследования является важным для разграничения контрольных полномочий парламента и других органов государственной власти. Совершенствование Закона «О парламентском расследовании» необходимо для укрепления контрольной функции российского парламента и обеспечения эффективного механизма защиты прав и свобод человека.

Ключевые слова: парламентское расследование, права человека, предмет расследования.

Legal regulation of the object of the parliamentary inquiry is necessary for the demarcation of the control power of the various public bodies. The improvement of the Federal law “A parliamentary enquiry of the Federal Assembly of the Russian Federation” is necessary for the reinforcement of the control function of the national parliament to provide the effective mechanism of the protection of human rights.

Keywords: parliamentary inquiry, human rights, object of the investigation.

В  литературе парламентский контроль и парламентское расследование как форма парламентского контроля рассматриваются как составной элемент механизма контроля за соблюдением прав и свобод человека, важный механизм реализации правозащитной и правоохранительной деятельности[1]. В демократических государствах парламенты выступают центральным звеном правоохранительной системы, и для определения места парламента в системе государственных органов важное значение имеет его компетенция[2].

От особенностей определения предмета парламентского расследования зависит разграничение контрольных полномочий парламента с контрольными и надзорными полномочиями других органов государственной власти, органов и учреждений, не являющихся носителями властных полномочий. Как указывает А.Н. Костюков, базовой предпосылкой реализации принципа разделения властей является закрепление системы сдержек и противовесов, которая основывается на исчерпывающем и непротиворечивом определении компетенции ветвей власти[3].

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Закон) предмет парламентского расследования включает факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Целями парламентского расследования являются: защита прав и свобод человека; обеспечение контроля деятельности Правительства РФ, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием расследования; выявление причин и условий возникновения данных фактов, информирование о них общества, оказание содействия в их устранении (ст. 2 Закона).

В.К. Стенина отмечает негативные последствия отсутствия регламентации парламентского расследования в Конституции РФ (например, максимальное ограничение предмета парламентского расследования) и считает, что было бы оправданным учесть зарубежный опыт, согласно которому предмет парламентских расследований определяется как круг вопросов, имеющих государственное или общественное значение[4]. По мнению указанного автора, опыт зарубежных стран в этом вопросе нельзя считать образцовым. Согласно ст. 73 Конституции Сирийской Арабской Республики Народный совет может создавать временные комиссии для расследования фактов, связанных с осуществлением его полномочий. В статье 71 Конституция САР устанавливает полномочия Народного совета, а именно принятие законов, обсуждение политики правительства, утверждение государственного бюджета и планов развития и т. д.[5] Такой способ приемлем для разграничения полномочий палат двухпалатного парламента. На практике могут возникнуть вопросы о пределах контрольных полномочий парламента в целом. Не вполне удачен и способ разграничения полномочий парламентской комиссии и судебных органов, применяемый в Италии. Согласно ст. 82 Конституции Итальянской Республики каждая палата может проводить расследование по вопросам, представляющим государственный интерес. Комиссия проводит исследования и проверки с такими же полномочиями и ограничениями, как и судебная власть[6]. Предмет должен отражать специфику парламентского расследования как конституционно-правового института.

К.В. Сурков, анализируя опыт США, приводит рекомендации по определению предмета парламентских расследований в России. По мнению ученого, парламентское расследование может быть инициировано в случае злоупотребления должностным положением, некомпетентности, коррупции, нецелевого расходования бюджетных средств; при наличии данных о совершении действий, несовместимых со статусом Председателя Банка России, его заместителя; руководителей, руководящих работников аппарата Счетной палаты РФ; судей Конституционного, Верховного, Высшего арбитражного судов; Генерального прокурора РФ, нижестоящих прокуроров; Председателя и членов Центральной избирательной комиссии РФ; должностных лиц Правительства РФ, руководящих работников аппарата правительства. Расследование может проводиться в случае совершения противоправных деяний организованными объединениями; для определения эффективности и экономической целесообразности деятельности органов государственной власти по контролю и управлению энергоресурсами, по осуществлению государственных программ; для установления обстоятельств техногенных катастроф, иных аварий; грубых нарушений прав человека в период чрезвычайного положения, при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти; при наличии территориальных споров, конфликтов; если неправомерно использованы вооруженные силы, а также если необходимо изучение обстоятельств иных вопросов государственной важности[7].

Данные предложения являются ценными для определения предмета парламентского расследования, в качестве которого выступают обстоятельства, представляющие государственный интерес. При установлении целей, принципов (ст. 2 Закона), предмета парламентского расследования (ст. 4 Закона) законодатель в первую очередь обращается к парламентскому расследованию как элементу механизма защиты прав и свобод человека. Именно в этом ракурсе необходимо рассмотрение предмета парламентского расследования.

Закон устанавливает место института в системе правового регулирования контрольной и следственной деятельности. Парламентское расследование не подменяет собой дознание, предварительное следствие и судопроизводство (п. 3 ст. 2 Закона). В 2009 году проводилось парламентское расследование аварии на Саяно-Шушенской ГЭС, произошедшей 17 августа 2009 г.[8], а также ряд расследований по уголовным делам. Проведение парламентского расследования не имеет целью установление виновности в совершении преступления, но в некоторых случаях может решать задачу установления фактов, имеющих не уголовно-правовое значение, а организационное, техническое, историческое и т. п. Расширительное толкование нормы может поставить запрет на исследование фактов, входящих в целом в компетенцию правоохранительных органов. Так, итоги парламентского расследования причин возникновения техногенной катастрофы могут отличаться от результатов расследования по данному уголовному делу. Историческое значение имеет, например, расследование заключения пакта Молотова—Риббентропа, когда было доказано существование пакта[9].

Решение данной проблемы возможно путем четкого указания цели и задач конкретного парламентского расследования в постановлении палаты. Отечественное законодательство имеет такой опыт: ст. 3 Закона СССР от 31.08.1991 № 2377-1 «Об образовании, полномочиях и порядке деятельности парламентской Комиссии по расследованию причин и обстоятельств государственного переворота в СССР» определяла основные цели Комиссии (расследование и анализ обстоятельств совершения государственного переворота и политическая оценка этого события), ст. 4 детально устанавливала конкретные задачи Комиссии.

Нарушения прав человека обычно влекут за собой возбуждение уголовного дела или судебное обжалование действий (бездействия) должностных лиц и органов власти. Дефиниция понятия «массовые и грубые нарушения прав человека» отсутствует, при этом парламентское расследование не подменяет собой дознание, предварительное следствие и судопроизводство. Поэтому предмет парламентского расследования в части массовых и грубых нарушений прав человека должен быть скорректирован законодателем. К такому выводу позволяет прийти анализ источников международного права, определяющих массовые нарушения прав человека как преступление. Такие нарушения включают в себя пытки, уничтожающие достоинство виды обращения и наказания, произвольные казни, все формы расизма, расовой дискриминации и апартеида, другие формы отказа в пользовании экономическими, социальными и культурными правами, религиозную нетерпимость, терроризм, дискриминацию, отсутствие законности и др.[10]

В литературе предлагается определение понятия массового и грубого нарушения прав и свобод человека и гражданина как прямого нарушения прав с применением физического или морального насилия, выражающее явное неуважение к человеку либо полное их игнорирование и несоблюдение[11]. А.В. Шляпников и А.А. Рождествина считают, что грубыми следует считать действия, которые носят явный циничный характер. Массовый характер имеет место в случае, если нарушены права определенного круга лиц или если действия, нарушающие права, носят систематический или масштабный характер[12]. Тем не менее предмет должен отражать специфику формы парламентского контроля, что должно способствовать эффективности ее реализации.

Грубые и массовые нарушения прав человека должны составлять такие нарушения общепризнанных прав и свобод, которые выявляются неоднократно, причем причина возникновения данных нарушений прав должна быть связана с несовершенством правового регулирования конкретных общественных отношений либо несовершенство правового регулирования должно препятствовать своевременному и эффективному выявлению, предупреждению, пресечению или устранению данных правонарушений. Несовершенство правового регулирования общественных отношений должно быть ключевым при определении фактов массовых нарушений прав человека как основания для проведения парламентского расследования.

В определенной степени можно считать образцовым осуществление контрольных полномочий Конгрессом США. В основном они сведены к законодательным формам, что, по нашему мнению, является оправданным. Конгресс может контролировать исполнение принятых им законов косвенным образом — посредством принятия нового законодательства[13]. Право проводить расследования присуще законодательному процессу, но оно может быть реализовано только в порядке содействия законодательной функции и не может быть использовано только для выявления[14]. В действительности парламентский контроль в США не исчерпывается косвенным, но главной является его законодательная форма.

В истории отечественного парламентаризма имеется опыт расследований при возникновении негативных последствий для государства без нарушения прав и свобод человека. В России круг интересов народных избранников всегда был довольно широк, парламентарии рассматривали различные вопросы: от заключения пакта Молотова—Риббентропа в конце 30-х годов XX века до общенационального дефолта 1997 года[15]. В 1997 году расследовались деятельность Национального фонда спорта и целесообразность бюджетной компенсации льгот[16]. Согласно п. 1 ст. 1 Закона предметом регулирования Закона являются общественные отношения, связанные с осуществлением палатами деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства. Предмет парламентского расследования не отражает в полной мере данную цель института.

И все же законодатель пошел по верному пути, включив в предмет парламентского расследования обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций и их негативными последствиями вне зависимости от наличия грубых и массовых нарушений прав и свобод человека. Целесообразно установить открытый перечень обстоятельств, составляющих предмет парламентского расследования, включив факты, имеющие негативные последствия для государства и общества, не ограничивая их обстоятельствами, связанными с чрезвычайными ситуациями.

Правовое регулирование предмета парламентского расследования определяется, в сущности, по принципу остаточной компетенции. Устанавливая факты, подлежащие расследованию, законодатель, не конкретизируя понятия, вводит исключения. В число исключений входит деятельность Президента РФ. Среди парламентариев существует мнение, что это умаляет права российского парламента, так как в мировой практике парламентские расследования касаются в первую очередь деятельности высших органов власти[17]. В юридической литературе исключение деятельности Президента РФ из предмета расследования оценивается негативно и приводятся различные пути совершенствования действующей нормы.

Ученые высказывают мнение о том, что парламентское расследование в отношении Президента РФ может стать одной из форм конституционно-правовой ответственности, поскольку процедура отрешения Президента РФ от должности практически невыполнима[18]. Исследователи считают, что парламентское расследование может предварять рассмотрение вопроса об импичменте[19]. Д.Б. Трошев предлагает включить в предмет расследования случаи невыполнения Президентом РФ обязанности по своевременному введению чрезвычайного или военного положения, если это повлекло за собой грубое или массовое нарушение прав и свобод человека[20]. Такое расширение предмета парламентского расследования отражает потребность в становлении данного института как эффективного механизма защиты прав граждан. В то же время возникает вопрос о правовых последствиях такого расследования и роли итогового доклада парламентской комиссии. Действующее законодательство не устанавливает мер ответственности Президента РФ, которые могут быть применены в данном случае.

Оппоненты изложенных позиций утверждают, что «вполне достаточно записанной в статье 93 Конституции РФ возможности отрешения Президента РФ от должности»[21]. По нашему мнению, применение процедуры парламентского расследования по отношению к деятельности Президента РФ возможно лишь при закреплении таких положений в Конституции РФ, иное же будет ей противоречить. Парламентское расследование является формой парламентского контроля, формой осуществления полномочий, а не отдельным полномочием. Проведение в отношении Президента РФ расследования ведет к подмене форм парламентского контроля, влечет необоснованное расширительное толкование главы 5 Конституции РФ, а также нарушение статей 92 и 93 Конституции РФ, устанавливающих порядок и основания отрешения Президента РФ от должности.

Тем не менее в ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной думы отнесено выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. В настоящее время деятельность комиссии по выдвижению обвинения урегулирована Регламентом Государственной думы, т. е. постановлением палаты. И.В. Гранкин подчеркивает, что по своей природе регламент — это подконституционный, подзаконный акт, принимаемый не для развития норм конституции и законов, а для определения порядка реализации содержащихся в них правовых предписаний[22]. Выдвижение обвинения против Президента РФ является конституционно-правовым институтом, поэтому предпочтительно урегулирование порядка работы комиссии федеральным законом. Закон должен содержать главу, посвященную данному институту. Считаем допустимым существование двух типов парламентских расследований: как основной формы парламентского контроля и как предварительной процедуры, сопутствующей иной форме парламентского контроля.

Из предмета парламентского расследования исключена деятельность суда по осуществлению правосудия, что соответствует ст. 10 Конституции РФ (самостоятельность органов всех ветвей власти) и ст. 120 Конституции РФ (судьи независимы и подчинены только Конституции РФ и федеральному закону). Поэтому не считаем обоснованным мнение о том, что в целях реализации принципа равенства в предмет парламентского расследования необходимо включить деятельность судей[23]. В закрепление данных положений определено, что факты и обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением (приговором) суда, признаются парламентской комиссией без дополнительной проверки и не могут ставиться под сомнение (п. 5 ст. 4 Закона). Между тем Закон обходит молчанием вопрос о том, какое значение для судов и мировых судей имеют факты и обстоятельства, установленные парламентской комиссией и освещенные в итоговом докладе.

Предметом парламентского расследования также не может быть установление виновности в совершении преступления, что соответствует ст. 118 Конституции РФ. Между тем п. 4 ст. 4 Закона устанавливает, что парламентское расследование не может быть проведено в случае принятия судом или мировым судьей к производству дела, касающегося фактов, расследуемых в соответствии с Законом. По мнению депутатов, это предусматривает возможность в любое время прервать расследование[24]. В целях соблюдения конституционных принципов самостоятельности органов государственной власти, независимости судей, рассмотрения дела тем судом и тем судьей, к подсудности которого оно отнесено, позицию парламентариев нельзя признать обоснованной. Так как процессуальное законодательство допускает правовые механизмы, при реализации которых разрешения дела по существу не происходит, целесообразно оговорить возможность возобновления парламентского расследования, прекращенного ранее.

Инициатива возбуждения парламентского расследования не может быть выдвинута и комиссия не может быть создана в течение последних 6 месяцев полномочий Президента РФ, Государственной думы, а также в период избирательных кампаний. Такое ограничение препятствует использованию института в политических целях, но не соответствует его социальному назначению, а также не исключает правонарушений и эффективного преодоления проблем, связанных со злоупотреблением правом. Отметим, что по ст. 161 Конституции Алжирской Народной Демократической Республики каждая из палат парламента может в пределах своих полномочий учредить в любой момент следственную комиссию[25].

Таким образом, в целях становления парламентского расследования как эффективного правозащитного механизма необходимо усовершенствование правового регулирования предмета парламентского расследования, и прежде всего законодательная конкретизация понятия грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина. Целесообразно установить открытый перечень обстоятельств, составляющих предмет парламентского расследования. Кроме того, представляется важным уточнение обстоятельств, составляющих исключения из предмета парламентского расследования Федерального собрания.

Библиография

1 См.: Автономов А.С. Права человека, правозащитная и правоохранительная деятельность: Науч. изд. — М., 2009. С. 252; Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел (организационно-правовые аспекты): Курс лекций / В.В. Бабрин, В.Н. Бутылин, И.В. Гончаров. — М., 2007.

2 См.: Конституционное право зарубежных стран: Учеб. / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. 2-е изд., перераб. — М., 2009. С. 307—308.

3 См.: Костюков А.Н. Конституция России: политико-экономические приоритеты // Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. (Омск, 16.11.2009). — Омск, 2009. С. 51.

4 См.: Стенина В.К. Конституционно-правовой механизм осуществления парламентского контроля в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2007. С. 23.

5 См.: Сапронова М.А. Государственный строй и конституции арабских республик. — М., 2003. С. 298—299.

6 См.: Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. В.В. Маклаков. 6-е изд., перераб. и доп. — М., 2009. С. 267.

7 См.: Сурков К.В. Предмет парламентских расследований // Юридический мир. 2005. № 10. С. 8—11.

8 http://www.gazeta.ru/news/lastnews/2009/10/27/n_1418389.shtml

9 http://www.polit.ru/news/2005/11/25/wistle.html

10 См.: Венская декларация и программа действий от 25.06.1993.

11 См.: Спиридонов А.А. Институт парламентских расследований в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2008. С. 27—28.

12 См.: Шляпников А.В., Рождествина А.А. Комментарий к Федеральному закону от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (постатейный) // КонсультантПлюс.

13 См.: Домрин А.Н., Касаткин Н.М., Ковачев Д.А. и др. Институты конституционного права иностранных государств. — М., 2002. С. 334.

14 См.: Стенина В.К. Парламентский контроль и парламентское расследование в президентских и полупрезидентских республиках // Юридический мир. 2007. № 4. С. 58—64.

15 См.: Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламент-ском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. С.Н. Бабурина. — М., 2007.

16 См.: Якушев А.О. О некоторых финансово-правовых проблемах стимулирования инвестиционной деятельности в регионах // Налоги и налогообложение. 2008. № 9.

17 См.: Рыжков В.  О Федеральном законе «О парламентском расследовании» // Новая газета. 2005. 6 окт. (www.novayagazeta. ru/data/2005/74/02.html).

18 См.: Окулич И.П. Роль депутатских расследований в системе гарантий парламентских полномочий // Известия высших учебных заведений. Уральский регион. 2008. № 1—2. С. 12; Садовникова Г.Д. Парламентские расследования и развитие института парламентского контроля в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 2. С. 11—15; Якимова Е.М. Правовое регулирование института парламентских расследований в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Омск, 2010. С. 8.

19 См.: Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Указ. раб.; Муляев А.Г. Конституционно-правовые основы парламентского расследования в Российской Федерации // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2007. № 2 (75).

20 См.: Трошев Д.Б. Парламентские расследования как форма контроля Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью федеральных органов государственной власти: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2008. С. 8.

21 См.: Чурсина В. Слегка подкорректирован Закон «О парламентских расследованиях» // Новая газета. 2005. 28 нояб.

22 См.: Гранкин И.В. Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ // Журнал российского права. 2003. № 1. C. 39—47.

23 См.: Спиридонов А.А. Общие принципы проведения парламентских расследований в Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития // Российская юстиция. 2007. № 3. С. 11—16.

24 См.: Илюхин В. События в Нальчике и Закон «О парламентском расследовании» // www.svobodanews.ru/content/article/ 106536.html; Попов С. Дискуссия о законопроекте «О парламентских расследованиях» // www.yabloko.ru/Publ/2005/ 2005_10/051020_echo_popov.html

25 См.: Сапронова М.А. Указ. раб. С. 151—152.