Опыт правового регулирования деятельности общественных организаций в зарубежных странах (на примере добровольных полицейских организаций в Великобритании (добровольной полиции))

А.И. ЯСТРЕБОВА,

соискатель  (кафедра конституционного и административного права Российский государственный социальный университет)

Статья посвящена исследованию опыта правового регулирования деятельности общественных организаций в зарубежных странах, в частности, добровольных полицейских организаций в Великобритании (добровольной полиции). В статье раскрываются основные положения правового регулирования данных организаций, порядок и условия вступления граждан в них, структура таких организаций, виды деятельности, осуществляемые участниками добровольных полицейских организаций, социальные гарантии, предоставляемые добровольным полицейским в Великобритании, выявлены основные принципы деятельности таких организаций.

Ключевые слова: общественные организации, добровольные полицейские организации Великобритании (добровольная полиция), охрана общественного порядка, зарубежный опыт.

Experience of legal regulation of operation of public organizations in foreign countries

 (by example of voluntary police organizations in the United Kingdom (Special Constabulary ))

Yastrebova A. I.

The article touches upon the research of experience of legal regulation of operation of public organizations in foreign countries, particularly, voluntary police organizations in the United Kingdom (Special Constabulary). The article clarifies the main provisions of legal regulation of these entities, procedure and requirements for admitting of people to such organizations, their structure, activities performed by the members of voluntary police organizations, social security guarantees granted to voluntary policemen in the United Kingdom (Special Constabulary) and highlights the main operation principles of such organizations.

Keywords: public organizations, voluntary police organizations of the United Kingdom (Special Constabulary), protection of public order, international experience.

На протяжении нескольких десятилетий в зарубежных странах эффективно осуществляют деятельность разнообразные добровольные организации, реализуется множество программ, направленных на участие населения в охране общественного порядка как самостоятельно, так и во взаимодействии с органами полиции. В связи с этим определенный интерес вызывают вопросы взаимодействия полиции с общественностью, а также опыт правового регулирования деятельности таких общественных организаций в развитых зарубежных странах, возможности использования данного опыта в современной России.

Изучению вопросов взаимодействия общественности и полиции в зарубежных странах посвящено несколько научных трудов отечественных ученых, в частности В.М. Николайчика, Л.М. Дегтерева, Д.Д. Шалягина, А.В. Губанова, Д.В. Васильева и других[1]. Данные авторы делали попытки поиска новых подходов в решении вопросов борьбы с правонарушениями не сколько в «принятии «жёстких» законов»[2], применением полицией карательных средств и методов, а в сотрудничестве правоохранительных органов государства и населения, возможности повышения эффективности такой деятельности. 

Так, Л.М. Дегтерев, изучая полицейскую систему США, отмечает, что «никакими средствами и методами, применяемыми полицией, а также другими карательными органами США, невозможно ликвидировать преступность в стране»[3].

Исследуя труды западных ученых, посвященные охране общественного порядка, Д.Д. Шалягин приходит к аналогичным выводам. В своих научных работах он отмечает, что за последние 10—15 лет многие американские, британские и австралийские исследования в данной области подтвердили, что эффективная профилактика и борьба с преступлениями и правонарушениями  невозможна с помощью механического увеличения числа полицейских на душу населения или принятием «жестких» законов[4].

Вместе с тем,  комплексно исследуя деятельность органов полиции в США и в некоторых странах Западной Европы, Д.В. Васильев среди прочих возможностей повышения эффективности такой деятельности отмечает активное сотрудничество полиции и населения, которое может предполагать участие общественности в профилактике правонарушений, охране общественного порядка[5].

Стоит отметить, что в зарубежных странах взаимодействие полиции и общественных организаций осуществляется в самых разнообразных формах, причем «формы участия населения нередко оказываются различными даже в разных полицейских управлениях»[6].

Изучению такого многообразия видов и форм участия общественности в правоохранительной деятельности, в частности в охране общественного порядка в зарубежных странах, посвящены научные труды некоторых отечественных ученых юристов-правоведов. Среди них можно выделить работы  Л.А. Нежинской, Г.П. Ермоловича, Д.В. Васильева и других[7]. Данные авторы «пошли по пути изучения, наряду с другими возможностями, также и возможностей использования в практике борьбы с преступностью населения»[8], исследовав механизм нормативно-правового регулирования деятельности таких общественных организаций.

Особенно активно такие организации развивались в западных государствах на местном уровне. Они создавались в различных формах: организации типа «схвати за руку», «Союз ангелов-хранителей», соседские организации по борьбе с преступностью, «соседский надзор» (neighborhood watch), добровольная полиция США (voluntary police), добровольная полиция Великобритании (Special Constabulary) и другие[9]. Стоит отметить, что прототипом организаций такого типа, как «соседский надзор», представляющих собой локальные группы, осуществляющие свою деятельность в пределах одного дома или улицы, явились добровольные народные дружины советского периода[10].

Наибольшей эффективностью в сфере охраны общественного порядка отличаются добровольные полицейские организации (например, добровольная полиция Великобритании, добровольная полиция США), а также гражданские отряды патрулировании территории, организации типа «соседский надзор», «остановим преступность», «бригады безопасности» и другие[11].

Особый интерес представляет изучение опыта правового регулирования деятельности добровольных полицейских организаций. Такие организации, в отличие от органов профессиональной полиции, в зарубежных странах формируются на добровольных началах из лиц, прошедших предварительный отбор и специальные образовательные полицейские курсы.

Деятельность сотрудников добровольных полицейских организаций осуществляется на условиях частичной занятости и не предусматривает какого-либо материального вознаграждения. Данные организации эффективно работают в Великобритании, Соединенных Штатах Америки, в некоторых странах Западной Европы. Поскольку их деятельность в этих странах регулируется единообразно (за исключением некоторых национальных, территориальных, экономических особенностей добровольных полицейских организаций в различных зарубежных странах), в качестве примера  исследуем деятельность добровольной полиции Великобритании.

Основами для правового регулирования деятельности добровольных полицейских организаций в Великобритании являются нормативные правовые акты, регулирующие дисциплинарные отношения и вопросы прохождения добровольной полицейской службы. Например, такие нормативные правовые акты, как Закон о прохождении службы в добровольной полиции 1965 года и Закон о пенсионном обеспечении сотрудников добровольной полиции 1973 года  и др.[12]

В соответствии с этими законодательными актами сотрудником добровольной полиции Великобритании или специальной полиции (Special Constabulary) на добровольных началах может стать любой гражданин, желающий вступить в такую организацию, подходящий для выполнения возложенных на нее функций по возрастным, медицинским, психологическим и другим требованиям.

Претендент, желающий вступить в добровольную полицию, зачисляется в ее ряды только после специальной подготовки в гражданской полицейской академии. В этой академии может обучаться любой желающий, достигший 18 лет  и не имеющий уголовной судимости[13]. В различных странах требования для прохождения подготовки в гражданских полицейских академиях могут отличаться. Так, в некоторых академиях США к обучающимся предъявляются дополнительные требования: возрастные (достижение 21 года), отсутствие криминального прошлого, наличие водительского удостоверения, постоянное место жительства и др. Вместе с тем, в департаменте полиции Харлингема (США) принимают к обучению в таких академиях учеников средних школ города[14].

Практика создания гражданских полицейских академий широко распространена не только в Великобритании, но и в США, а также во многих странах Западной Европы. Концепция создания гражданских полицейских академий были разработаны и внедрены в полицейских подразделениях Англии Девоном и Корнволом в 1977 году. Первоначально эти академии назывались вечерними школами полиции, задачами которых было ознакомление граждан с организацией работы полиции и полицейской работой[15]. В таких школах разъяснительную работу проводили сотрудники полиции на добровольных началах.

Позже создание гражданских полицейских академий распространилось и на другие полицейские департаменты Великобритании, а затем в США и в некоторых странах Западной Европы были созданы такие академии[16]. Обучение в академиях включает в себя сокращенный курс подготовки полицейских. Однако задача академии — не подготовка профессиональных полицейских по сокращенной программе, а налаживание двухсторонних связей между полицией и населением, способствующих их взаимопониманию и большей информированности граждан о работе полиции и правовой грамотности.

Деятельность гражданских полицейских академий позволяет не только проводить подготовку кадров добровольной полиции, но и способствует получению населением знаний о профилактике правонарушений, так как проходить курс обучения в этой академии может любой желающий, и не обязательно будущий сотрудник добровольной полиции.

После прохождения соответствующей подготовки  в гражданской полицейской академии гражданин по своему желанию может вступить в ряды добровольной полиции. Сотрудники добровольной полиции Великобритании осуществляют свои функции на добровольных началах на безвозмездной основе, то есть участие в деятельности добровольных полицейских организаций не предусматривает какой-либо оплаты.

Однако это не означает, что сотрудники добровольной полиции выполняют свои функции в любое время или когда им вздумается. Для более четкой организации деятельности добровольных полицейских составляются специальные графики дежурств, где определяется минимальное количество смен для каждого сотрудника. Это способствует большей эффективности деятельности данных организаций по сравнению с какими-либо индивидуальными формами участия общественности в охране общественного порядка.

Об эффективности такой деятельности могут свидетельствовать статистические данные: в добровольных полицейских организация насчитывается более 20 тыс. сотрудников, и в соответствии данными Института изучения деятельности добровольцев в Великобритании 87% взрослого населения хотя бы один раз принимали участие в деятельности добровольных организаций в течение года[17].

Кроме того, у такой организованной структуры имеется и еще одно весомое преимущество. Законом о пенсионном обеспечении сотрудников добровольной полиции  1973 года предусматриваются денежные компенсации в полном объеме в случае получения травмы в период выполнения своих функций по охране общественного порядка, а в случае «полной потери трудоспособности назначается пенсионное содержание»[18]. Данные меры социальной поддержки способствуют повышению активности населения, создают эффективный механизм социальной защиты лиц, участвующих в деятельности добровольных полицейских организаций.

Вместе с тем сотрудники добровольных полицейских организаций выполняют ряд властных функций, и «каждый сотрудник добровольной полиции, как правило, обладает всеми полномочиями и, следовательно, полнотой ответственности, как и регулярный полицейский,  так же является субъектом системы расследования жалоб на действия или бездействие полицейского»[19]. 

К основным функциям добровольных полицейских организаций может относиться патрулирование территории, охрана общественного порядка во время массовых мероприятий (например, во время футбольных матчей, ярмарок), обеспечение безопасности дорожного движения, оказание помощи потерпевшим. В некоторых случаях такие добровольные организации выполняют криминалистические функции, например, такие, как осмотр места происшествия, фотографирование, сбор доказательств, составление протоколов, а также принимают участие в полицейских рейдах и операциях[20].

Наделение такими властными полномочиями членов добровольных полицейских организаций значительно сближает их с сотрудниками регулярной полиции. Стоит отметить, что в правовом положении регулярной полиции и добровольных полицейских организаций в Великобритании можно обнаружить больше сходств, чем отличий.

Во-первых, члены добровольной полиции Великобритании обладают некоторыми полицейскими властными полномочиями, перечисленными  выше.

Во-вторых, добровольные полицейские организации снабжаются стандартной экипировкой полицейского (средствами связи, полицейской дубинкой, баллончиком с газом, бронежилетом), а также  почти такой же формой, что и сотрудники регулярной полиции. Отличие состоит лишь в том, что у добровольных полицейских на полицейском значке имеется логотип  «SC» (Special Constabulary)[21].

В-третьих, каждый сотрудник добровольной полицейской организации, равно как и любой аттестованный сотрудник регулярной полиции, дает присягу в суде.

В-четвертых, в добровольной полиции существует своя организационная структура,  добровольным полицейским присваиваются соответствующие должности, например, такие, как  специальный констебль (special), руководитель участка (section officer), руководитель подразделения (sub-divisional officer), руководитель отдела (divisional commandant), шеф добровольной полиции (chief commandant)[22]. Выполнением полицейских функций по охране общественного порядка занимаются специальные констебли, а остальные должности добровольных полицейских — руководящие, административные.

Проанализировав эти особенности добровольных полицейских организаций, можно сделать вывод, что такие  организации наделяются некоторым объемом государственно-властных полномочий.

Выполнение своих задач добровольные полицейские организации осуществляют в тесном взаимодействии с сотрудниками регулярной полиции, при этом в каждом отделении полиции Великобритании имеется подразделение добровольных полицейских организаций.  Кроме того, существуют такие отделения, где определенную территорию обслуживают только сотрудники добровольной полицейской организации. В качестве примера можно привести полицию Сассекса, где охрану общественного порядка на одном из участков территории осуществляют только добровольные полицейские[23].

Попытки создания такой народной милиции предпринимались в нашей стране, когда выполнение функций по охране общественного порядка осуществлялось только силами общественности (например, добровольные общества 20-х годов прошлого века), но эти попытки не увенчались успехом. Отечественный опыт в данной сфере показал, что наиболее эффективной конструкцией механизма охраны общественного порядка является такая, при которой, с одной стороны, обязанности по охране общественного порядка выполняют профессиональные сотрудники компетентных государственных органов, наделенные правом применения властных полномочий, а с другой стороны, в помощь этим органам функционируют различные общественные организации, не наделенные такими полномочиями.

Вместе с тем опыт деятельности данных организаций в зарубежных странах  представ-ляет интерес для совершенствования правового регулирования деятельности подобных общественных организаций в России.  Анализ работы добровольной полиции Великобритании позволяет сделать вывод, что общественные формирования подобного типа в исследуемой сфере осуществляют свои функции на принципах законности, поскольку действуют на основании принятых в отношении этих организаций законов; добровольности, поскольку комплектование таких организаций осуществляется на добровольных началах, без принуждения; убеждения, поскольку деятельность таких организаций основывается не на применении принудительных мер воздействия, а на проведении профилактических бесед, осуществлении других профилактических мер, убеждении; социальной защищенности, так как законодательными актами предусматриваются денежные компенсации в случае получения ранений, наступления временной нетрудоспособности в связи с выполнением функций по охране общественного порядка.

Наличие в деятельности некоторых таких организаций властных полномочий не представляется целесообразным использовать в России, поскольку это противоречит нормам Конституции РФ и либеральным ценностям, сформировавшимся в нашей стране.

Библиография

1 См., например: Николайчик В.М. Кризис правовых основ полицейской борьбы с преступностью в США: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 1975;  Дегтерев Л.М., Максименко Н.П., Соловьева М.Г.  Полиция буржуазных государств (США, Англия, Франция, Германия): Лекции. /Под общ.й ред. Г.С. Меркурова — М.: Высшая школа МООП РСФСР, 1966; Шалягин Д.Д. Полиция США:  организационные и правовые основы деятельности: Дис. … канд. юрид. наук.  — М., 1998; Губанов А.В. Основы организации и функционирования полиции зарубежных государств и использование их опыта для совершенствования деятельности органов внутренних дел России: Дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 1997; Губанов А.В. Полиция зарубежных государств: организационно-правовые основы, стратегия и тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное полицейское сотрудничество: Монография. — М.: Моск. акад. МВД России, 2001; Васильев Д.В. Концепции организации деятельности полиции и возможности их использования в отечественной практике (по материалам США и некоторых стран Западной Европы): Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2005.

2  См.: Шалягин Д.Д. Указ. раб. С. 4.

3  Дегтерев Л.М., Максименко Н.П., Соловьева М.Г.  Указ. раб. С. 39.  

4  См.: Шалягин Д.Д. Указ. раб.  С 4.

5 См.: Васильев Д.В. Указ. раб. С. 12.

6  См.: Николайчик В.М. Указ. раб. С. 14.

7 См., например: Нежинская Л.А. Буржуазные теории и практика привлечения населения к борьбе с преступностью (критический анализ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1976.; Ермолович Г.П. Добровольные организации в США по борьбе с преступностью (историко-правовой анализ): Дис. ... д-ра юрид. наук. — СПб, 2001; Васильев Д.В. Указ. раб.

8 См.: Нежинская Л.А. Указ. раб. С. 9. 

9 См.: Ермолович Г.П. Указ. раб. С. 100, 162—164; Васильев Д.В. Указ. раб.  С.  19, 138.

10 См.: Белорусов В.Б. Административно-правовой статус негосударственных субъектов правоохранительной деятельности в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2005. С. 128.

11 См.: Васильев Д.В.  Указ. раб. С. 138.

12 См.: The Special Constbles Regulations 1965.  Statutory Instruments. — L.: Home Office. Whitehall, 1965. № 536. P. 1543—1546;.  The Special Constables (Pensions) Regulations 1973.  Statutory Instruments. — L.: Home Office. Whitehall, 1973. № 431. P. 987—992.  Цит. по: Васильев Д.В.  Указ. раб. С. 138—139, 140.

13 См.: Васильев Д.В.  Указ. раб.  С. 141.

14 См.: Ермолович Г.П. Указ. раб.  С. 218—219.

15  Там же. С. 213.

16  Там же. С. 214.

17 См.:  Hester R., Crime and Disorder Partnership: Voluntary and Community Sector Involvement. — L.; Home Office, 2000. November. P. 3.; Smith ID. The 1997 National Survey of Volunteering, 1999. P. 17.  Цит. по:  Васильев Д.В.  Указ. раб. С. 139, 141.

18 См.: Васильев Д.В.  Указ. раб.  С. 140.

19 Reid A.  Complaints Against the Police: Framework for a New System// Public law.— L., 2001. № 9. P. 340. Цит. по:  Васильев Д.В.  Указ. раб. С. 139.

20 Там же.

21 Там же.

22 Там же.  С. 140; сайт добровольной полиции  http://www.special-constabulary.com

22 См.: Васильев Д.В.  Указ. раб. С. 139.